核心提示:　

　　·我國行政復(fù)議制度存在公正性、權(quán)威性和實(shí)效性不足的問題,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革

　　·行政復(fù)議制度改革應(yīng)當(dāng)順勢而為,在制度體系的視野下扎實(shí)推進(jìn),助推治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

　　我國行政復(fù)議制度存在公正性、權(quán)威性和實(shí)效性不足的問題,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。這是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。但是,圍繞如何改革的問題,各方面的認(rèn)識(shí)尚存在諸多爭議。筆者認(rèn)為,行政復(fù)議制度改革應(yīng)當(dāng)順勢而為,在制度體系的視野下扎實(shí)推進(jìn),助推治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

　　第一,應(yīng)當(dāng)在科學(xué)行政法體系中正確把握行政復(fù)議制度定位。無論是行政組織法、行政作用法,還是行政程序法、行政救濟(jì)法,在科學(xué)行政法體系中,每個(gè)領(lǐng)域都可以也應(yīng)當(dāng)建構(gòu)具有各自特色且保持與其他領(lǐng)域相統(tǒng)一的法規(guī)范,其共同目的在于確保行政權(quán)力能夠合法、合理、及時(shí)而有效地運(yùn)行,以實(shí)現(xiàn)公共利益,保障私人合法權(quán)益。在制度體系中把握行政復(fù)議的性質(zhì),設(shè)計(jì)行政復(fù)議體制,是解決行政復(fù)議制度改革問題的兩個(gè)關(guān)鍵性要素。行政復(fù)議制度改革的終極問題是解決好其自身的定位和作用,并處理好其與其他制度的關(guān)系,在此基礎(chǔ)上建構(gòu)相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制、保障程序和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。

　　第二,認(rèn)清行政復(fù)議制度改革的目的和任務(wù)。推進(jìn)行政復(fù)議制度改革,需要確立正確的指導(dǎo)思想、方向和路徑,解決組織的成本高而效能低下的問題,確保各種行政作用切實(shí)到位,消解人們對(duì)行政行為為代表的各種行政活動(dòng)的諸多質(zhì)疑,使其具有合法性、合理性、規(guī)范性和實(shí)效性,同時(shí),對(duì)違法、不法及不妥當(dāng)?shù)男袨榛蛘呋顒?dòng)能夠及時(shí)、準(zhǔn)確而充分地予以糾正,為受到侵犯或者阻礙的合法權(quán)益提供切實(shí)有效的救濟(jì)途徑,并使相關(guān)救濟(jì)途徑獲得人們信賴,得以廣泛利用,等等。應(yīng)當(dāng)以歷史和過程論的視角,將行政復(fù)議置于行政爭議實(shí)質(zhì)性解決乃至促進(jìn)整個(gè)行政系統(tǒng)善政的理論體系和制度體系之中,結(jié)合與其他相關(guān)制度的關(guān)系,全面、客觀而準(zhǔn)確地揭示實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度改革的目的和指導(dǎo)思想,架構(gòu)改革的方向、路徑,并進(jìn)而建構(gòu)制度機(jī)制,完善程序。

　　第三,堅(jiān)持體現(xiàn)行政復(fù)議自身規(guī)律和特點(diǎn)的方法論。自行政訴訟法制定施行以來,形成了行政復(fù)議立法配合行政訴訟立法的定式。這種定式一直延續(xù)至今,嚴(yán)重影響和制約了行政復(fù)議制度的改革完善。行政復(fù)議制度改革首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念,摒棄那種跟在行政訴訟制度建設(shè)后面亦步亦趨的方法論,立足于行政機(jī)關(guān)本身的職能和使命,注重充分突出并切實(shí)把握和體現(xiàn)行政復(fù)議自身的規(guī)律和特點(diǎn),架構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)行政復(fù)議應(yīng)有地位和作用的行政復(fù)議制度。一方面要結(jié)合修改后的行政訴訟法來修改行政復(fù)議法,充分回應(yīng)行政訴訟法的修改;另一方面要根據(jù)修改后的行政復(fù)議法來進(jìn)一步完善已經(jīng)修改的行政訴訟法,確立并堅(jiān)持雙向協(xié)調(diào)完善的路徑。

　　第四,避免程序空轉(zhuǎn),強(qiáng)調(diào)職權(quán)主義乃至職權(quán)探知主義。行政復(fù)議,是指公民、法人和其他組織認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益,和行政主體之間發(fā)生爭議,依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序,對(duì)引起爭議的行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行全面復(fù)查、審議并作出復(fù)議決定的行政行為。行政復(fù)議自身最突出的規(guī)律和特點(diǎn)在于其是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行全面復(fù)查、審議并作出復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政性,復(fù)查和審議的層級(jí)監(jiān)督性,復(fù)議決定的具體針對(duì)性和全面覆蓋性,紛爭解決的具體案件性,面向未來確立和完善相應(yīng)規(guī)則的法政策使命,與行政訴訟的案件分流和過濾減壓等制度協(xié)同性,所有這些都決定了應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職權(quán)主義乃至職權(quán)探知主義,強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義和程序正義相結(jié)合,以最大限度避免程序空轉(zhuǎn)的傾向。應(yīng)當(dāng)最大限度拓寬受案范圍,堅(jiān)持條塊結(jié)合布局,注重資源配置優(yōu)化,做好與其他制度機(jī)制的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào),在全面覆蓋、便利實(shí)用的救濟(jì)法體系中,完善行政復(fù)議的管轄制度和體制機(jī)制,引入行政復(fù)議委員會(huì)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政首長負(fù)責(zé)制,完善審理機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制,增加并改善決定形式,根據(jù)需要建構(gòu)并完善相應(yīng)的程序,切實(shí)增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性、效率性和權(quán)威性,糾正行政違法或者不當(dāng),保障私人的合法權(quán)益,解決行政爭議,實(shí)現(xiàn)法秩序等公共利益。

　　(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長)