核心提示:　

　　·隨著形式法治的推進(jìn),我國實(shí)務(wù)中“程序空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象增多,人們開始更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的重要價(jià)值

　　·為了有效應(yīng)對這種高難度的挑戰(zhàn),完成行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的目標(biāo),檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政檢察監(jiān)督過程中應(yīng)當(dāng)注重過程論視角,強(qiáng)調(diào)和重視有針對性地充分活用多種多樣的檢察監(jiān)督路徑和方式

　　·在行政過程論的視野中,實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的著力點(diǎn)并非局限于事后救濟(jì)階段,而且也注重事前和事中的正當(dāng)程序構(gòu)筑

　　行政爭議實(shí)質(zhì)性化解,是近年來理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)心的重要問題。圍繞行政復(fù)議和行政訴訟的功能定位,有爭訟秩序維護(hù)說、權(quán)力監(jiān)督說、權(quán)益保護(hù)說、解決行政爭議說和綜合功能說等不同觀點(diǎn)�？梢哉f,綜合功能說已成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識。不過,隨著形式法治的推進(jìn),我國實(shí)務(wù)中“程序空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象增多,人們開始更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的重要價(jià)值。

　　所謂行政爭議實(shí)質(zhì)性化解,一般是指經(jīng)過相應(yīng)救濟(jì)程序之后,不再存在或者產(chǎn)生異議,不再存在爭訟的標(biāo)的物。前者是從程序?qū)用鎭砜?經(jīng)過行政復(fù)議或者行政訴訟等程序之后,再?zèng)]有啟動(dòng)新的法律程序;后者是從實(shí)體層面來看,經(jīng)行政復(fù)議或者行政訴訟等程序之后,行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)葘?shí)體救濟(jì)得以落實(shí),其他實(shí)體法律關(guān)系皆得以實(shí)質(zhì)處理,再?zèng)]有啟動(dòng)新的法律程序的標(biāo)的物。從這種意義上講,檢察機(jī)關(guān)加大行政檢察監(jiān)督的力度,將行政爭議實(shí)質(zhì)性化解確立為行政檢察監(jiān)督職能的目標(biāo)之一,體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的使命感。同時(shí),行政爭議的紛繁復(fù)雜性、行政復(fù)議和行政訴訟等解決行政爭議的制度、機(jī)制和程序的專業(yè)性,都對行政檢察監(jiān)督形成了較高的挑戰(zhàn)。

　　為了有效應(yīng)對這種高難度的挑戰(zhàn),完成行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的目標(biāo),檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政檢察監(jiān)督過程中應(yīng)當(dāng)注重過程論視角,強(qiáng)調(diào)和重視有針對性地充分活用多種多樣的檢察監(jiān)督路徑和方式。要重視來自各方面的信息和線索,在認(rèn)真調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上,依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議和提起公益訴訟等。誠然,提出抗訴和提起行政公益訴訟都不失為規(guī)范制約行政權(quán)力的重要路徑,但是,從更好發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用,促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的角度來看,檢察機(jī)關(guān)尤其需要強(qiáng)調(diào)“借力”——通過撬動(dòng)行政復(fù)議和行政訴訟制度,以行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的專業(yè)優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)和注重發(fā)揮各相關(guān)方面的智慧,聚力完善解決行政爭議的程序制度,為法定程序的正當(dāng)程序化提供堅(jiān)實(shí)的制度保障,并側(cè)重推動(dòng)相關(guān)方面對行政實(shí)體法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,建立健全立法、司法和行政全過程的合理分工、制約與協(xié)作的法體系。

　　其實(shí),在行政過程論的視野中,實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的著力點(diǎn)并非局限于事后救濟(jì)階段,而且也注重事前和事中的正當(dāng)程序構(gòu)筑。檢察機(jī)關(guān)對行政過程實(shí)行監(jiān)督,則需要特別注重“借力”專家輔助人等制度。

　　人民檢察院組織法第21條規(guī)定:“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí),并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議�！痹撘�(guī)定為人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)而進(jìn)行調(diào)查核實(shí)提供了手段支持。只要是行使該法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),人民檢察院就可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí),并且,該調(diào)查核實(shí)是為后面依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議提供支持的。檢察機(jī)關(guān)為履行職責(zé)而進(jìn)行調(diào)查核實(shí),可以采取公開聽證、專家咨詢等方式來確保調(diào)查核實(shí)的信息是全面、準(zhǔn)確、真實(shí)的,從而為避免行政訴訟等救濟(jì)“程序空轉(zhuǎn)”、使行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解提供前提性和基礎(chǔ)性的支持。

　　為應(yīng)對行政爭議實(shí)質(zhì)性化解在制度、機(jī)制和程序等方面的專業(yè)性挑戰(zhàn),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒行政過程中的既有法規(guī)范,針對包括公開聽證、專家咨詢等方式在內(nèi)的調(diào)查核實(shí)來制定相應(yīng)的檢察監(jiān)督規(guī)則,為突出治理實(shí)效、推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解提供堅(jiān)實(shí)有效的手段保障。

　　(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長)