核心提示:
·行政處罰權(quán)的行使涉及行政秩序、制度和權(quán)威的維護等公共利益,涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)和責任,故而行政處罰法對行政處罰權(quán)的委托實施采取了嚴格的要件法定說,即依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定+在其法定權(quán)限內(nèi)+委托符合法定條件的組織
·從該法的立法旨趣來看,其中最為重要的是要求受委托者是符合法定條件的組織,但沒有明確將行政機關(guān)列入可委托的對象主體
第十三屆全國人大常委會第二十次會議審議了行政處罰法(修訂草案),行政處罰法將迎來自1996年制定施行以來首次全面修訂。
行政處罰權(quán)的行使涉及行政秩序、制度和權(quán)威的維護等公共利益,涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)和責任,故而行政處罰法對行政處罰權(quán)的委托實施采取了嚴格的要件法定說,即依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定+在其法定權(quán)限內(nèi)+委托符合法定條件的組織。從該法的立法旨趣來看,其中最為重要的是要求受委托者是符合法定條件的組織,但沒有明確將行政機關(guān)列入可委托的對象主體。有人由此以為委托行政機關(guān)行使行政處罰權(quán)為該法所不容。這種觀點影響廣泛,亟待從理論上、法規(guī)范解釋上予以澄清。
該法第18條第1款規(guī)定:“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定,可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”按照嚴格的文義解釋來說,除了該法第19條所列組織之外,行政機關(guān)不得委托行使行政處罰權(quán)。但是,從行政法一般原理來說,在行政組織職權(quán)法定原則下,行政機關(guān)之間委托行使行政處罰權(quán),應(yīng)當?shù)玫綄嵍ǚㄖС?具有充分的合理性。行政權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的分配,在很大程度上屬于立法政策的問題,某機關(guān)行使另外機關(guān)的某種權(quán)限,除非是相關(guān)機關(guān)之間在專業(yè)技術(shù)方面存在根本性的差異或者跨度,以至于可能導(dǎo)致該權(quán)限行使上的諸多不宜、不適等障礙,否則,只要相關(guān)法規(guī)范沒有明確的排除性規(guī)定,那么,皆可通過行政規(guī)則加以調(diào)整,而不必等待狹義的法律專門作出授權(quán)規(guī)定。既然實踐中產(chǎn)生爭議,那么,通過修訂行政處罰法對這個問題予以明確規(guī)定便具有重要意義。
該法第19條規(guī)定:“受委托組織必須符合以下條件:(一)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織;(二)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員;(三)對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的,應(yīng)當有條件組織進行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定�！�第1項強調(diào)了主體的公共性,第2項明確了人的手段保障,第3項提出了專業(yè)性和技術(shù)性條件保障。特別強調(diào)受委托組織需要符合法定條件,其目的是確保行政處罰權(quán)的合法、合理行使。這是由行政處罰權(quán)的公權(quán)力屬性所決定的。為了實現(xiàn)上述目的,該法不僅在第19條明確列出受委托組織的法定條件,而且在第18條第2款進一步規(guī)定:“委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當負責監(jiān)督,并對該行為的后果承擔法律責任�！睆奈械姆ɡ韥砜�,行政機關(guān)的這種監(jiān)督和擔責是理所當然的、不言自明的,而該法專設(shè)一款對其加以規(guī)定,說明委托的關(guān)鍵還在于權(quán)責分明,在于強調(diào)本來的行政處罰權(quán)歸屬機關(guān)不能以委托為由而放任自流,依然由原行政機關(guān)承擔相關(guān)行政處罰權(quán)的公共性和技術(shù)性的擔保。
行政許可法關(guān)于委托行使行政許可權(quán)的規(guī)定(第24條),可以為行政機關(guān)之間委托行使行政處罰權(quán)提供立法例的借鑒。相關(guān)要素更為錯綜復(fù)雜,其實施要求更高的法規(guī)范和政策把握能力及專業(yè)性和技術(shù)性的行政許可權(quán),只能委托行政機關(guān)實施。根據(jù)“舉重以明輕、舉輕以明重”的原則,行政機關(guān)成為受委托實施行政處罰權(quán)的適格主體,也就是理所當然的了。當然,行政機關(guān)之間委托行使行政處罰權(quán)也有限度。如前所述,行政機關(guān)的公共性無可置疑,其還應(yīng)當具備人的保障和技術(shù)條件保障,才能受委托行使行政處罰權(quán)。須知,行政機關(guān)之間委托行使行政處罰權(quán)是實現(xiàn)公務(wù)協(xié)作、資源共享及優(yōu)化組合的重要路徑,既要遵守委托行政所要求的監(jiān)督和擔責等原則,又要強調(diào)委托機關(guān)和受委托機關(guān)之間的公務(wù)協(xié)作精神,建立健全公務(wù)協(xié)作規(guī)范,不斷推進公務(wù)協(xié)作機制完善。
為確保行政機關(guān)之間委托行使行政處罰權(quán)合法公正且有效,更好實現(xiàn)公共利益,更好保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,應(yīng)當由行政處罰法明確規(guī)定行政機關(guān)受委托行使行政處罰權(quán)的制度。
(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長)