核心提示:　

　　·修改后行政訴訟法不僅將“利害關(guān)系人”規(guī)定為原告,而且將“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”的或者“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的”規(guī)定為第三人,進而就利害關(guān)系人和第三人的相關(guān)權(quán)利義務(wù)作出一系列規(guī)定

　　·在德國、日本等大陸法系國家,通說和判例都曾經(jīng)采用過以保護規(guī)范理論來判斷某種“利益”是法律上的利益還是反射性利益,從而確定是否應(yīng)當予以保護的保護規(guī)范說

　　·可以確定的是,以法的宗旨或者目的為依據(jù)來區(qū)分法律保護的利益和反射性利益,將其作為行政行為合法性的判斷基準,這是正確的方法論

　　我國于2014年修改行政訴訟法,使用了“利害關(guān)系人”這個概念,并將“行政行為的相對人”與“其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”并列為行政訴訟的原告。擴大原告資格,這是新行政訴訟法的重要亮點之一。但是,如果將所謂“保護規(guī)范理論”泛化適用為判斷是否具有原告資格的標準,則存在與該立法旨趣相悖的危險。

　　修改后行政訴訟法不僅將“利害關(guān)系人”規(guī)定為原告,而且將“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”的或者“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的”規(guī)定為第三人,進而就利害關(guān)系人和第三人的相關(guān)權(quán)利義務(wù)作出一系列規(guī)定。歷史地分析修改前后的行政訴訟法關(guān)于“利害關(guān)系”和第三人之規(guī)定的變化,可以確定該法盡可能“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”之明確而強烈的立法旨趣。根據(jù)該旨趣,應(yīng)當正確理解和把握“利害關(guān)系”,盡可能承認“利害關(guān)系”,從而擴大行政訴訟的原告資格,而不應(yīng)當恣意適用反射性利益理論或曰保護規(guī)范理論來對其加以限縮解釋。

　　在德國、日本等大陸法系國家,通說和判例都曾經(jīng)采用過以保護規(guī)范理論來判斷某種“利益”是法律上的利益還是反射性利益,從而確定是否應(yīng)當予以保護的保護規(guī)范說。法律規(guī)制或者行政執(zhí)行不是以保護某特定個人利益為目的,而是以保護和增進公益或者其他法益為目的,在事實上給特定的或者不特定的私人帶來的一定利益,稱為反射性利益或曰反射權(quán)。反射性利益是事實上的利益,是法的反射性效果,而不是法對特定的個人予以保護的權(quán)利,故而其不能成為法的救濟對象。與之相對應(yīng)的是法律上的利益或曰法律保護的利益,是指法律為私人特別規(guī)定加以保護的一定利益。法律保護的利益由于行政活動而遭受損害時,當事人享有排除違法行政請求權(quán)或者實施合法行政請求權(quán)。

　　不過,德日等國的通說和判例曾經(jīng)采取的這種立場也在歷史發(fā)展進程中逐漸得以修正,呈現(xiàn)出盡可能擴大原告資格的趨勢。在訴訟實務(wù)中,法院也秉持了“難以判斷時,就推定其為個人的法律利益”之權(quán)利性的推定理論,將法律執(zhí)行的結(jié)果給私人帶來的利益盡量解釋為實定法保護的利益加以保護。可以說,不能僅憑是權(quán)利還是反射性利益來判斷有無原告資格,這一點已成為理論界和實務(wù)界的共識。

　　考慮到現(xiàn)實中法院的承受能力和訴訟救濟的實效性,我國也不宜將“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織。但是,如果適用保護規(guī)范理論,連項目建設(shè)涉及的土地使用權(quán)人或房屋所有權(quán)人對項目審批行為的復(fù)議申請人或者原告主體資格都被完全否定,連行政機關(guān)在作出項目審批行為時對包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種利益予以均衡考量的義務(wù)都被免除的話,那么,該解釋論顯然已脫離了“常識”,須運用“常識”來矯正專業(yè)之誤。

　　現(xiàn)代行政法往往涉及復(fù)雜多樣的利害關(guān)系,呈現(xiàn)出三極甚至多極法關(guān)系的特色。應(yīng)當盡可能確保利害關(guān)系人的訴權(quán),而不宜將“利害關(guān)系”限縮解釋為“一般也僅指公法上的利害關(guān)系”,從而一律否定所謂反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議申請人資格和行政訴訟原告資格。

　　可以確定的是,以法的宗旨或者目的為依據(jù)來區(qū)分法律保護的利益和反射性利益,將其作為行政行為合法性的判斷基準,這是正確的方法論;而將其機械地“作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標準”,從而用作判斷是否具有原告資格的標準,這種方法論則是錯誤的。

　　(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長)