核心提示:
·信賴保護(hù)原則非常重要,甚至有人將其作為行政法的基本原則之一來定位
·我國(guó)民法通則第4條明確規(guī)定的民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則之一,就是誠實(shí)信用的原則
·信賴?yán)姹Ｗo(hù),須建基于信義誠實(shí),須是“正當(dāng)?shù)男刨嚒�。不存在信賴基礎(chǔ),沒有信賴表現(xiàn),僅因“行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期未采取治理措施”,便信賴行政機(jī)關(guān)不會(huì)也不應(yīng)當(dāng)再采取治理措施,此類信賴不值得保護(hù)
信賴保護(hù)原則非常重要,甚至有人將其作為行政法的基本原則之一來定位。我一直堅(jiān)持行政法基本原則三點(diǎn)論的觀點(diǎn)——合法性原則、合理性原則和公開原則,但是,這并不意味著我不重視信賴保護(hù)原則。相反,我一貫強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)全面準(zhǔn)確把握信賴保護(hù)原則,將誠實(shí)信義和信賴保護(hù)貫穿行政活動(dòng)的全過程。
眾所周知,我國(guó)民法通則第4條明確規(guī)定的民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則之一,就是誠實(shí)信用的原則。行政法上的信賴保護(hù)原則源自該原則,但是,伴隨著實(shí)定法上確立了信賴保護(hù)條款(《行政許可法》第8條),信賴保護(hù)原則大多被用于狹義的理解,幾近“禁止反言”或者“不準(zhǔn)翻供”的原則,其基本含義是政府對(duì)自己作出的行為或者承諾應(yīng)當(dāng)守信用,不得隨意變更,不得反復(fù)無常。以這種意思來適用信賴保護(hù)原則當(dāng)然很重要,但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我堅(jiān)持使用“誠實(shí)信義”這個(gè)術(shù)語,意在強(qiáng)調(diào)信賴保護(hù)的前提須建立在誠實(shí)和信義的基礎(chǔ)之上,尤其是強(qiáng)調(diào)一個(gè)“義”字。信賴?yán)姹Ｗo(hù),須建基于信義誠實(shí),須是“正當(dāng)?shù)男刨嚒�。不存在信賴基礎(chǔ),沒有信賴表現(xiàn),僅因“行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期未采取治理措施”,便信賴行政機(jī)關(guān)不會(huì)也不應(yīng)當(dāng)再采取治理措施,此類信賴不值得保護(hù)。
全面準(zhǔn)確把握信賴保護(hù)原則,將誠實(shí)信義和信賴保護(hù)貫穿行政活動(dòng)的全過程,應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面:
其一,行政主體之間的相互信任。各行政主體相互信任,以依法全面履行政府職能為基本依歸,以誠實(shí)信義的方法作出行政行為,是維護(hù)國(guó)家行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性的要求,也是確立和提升行政主體的信度,保護(hù)公民、法人和其他組織合法信賴的前提和基礎(chǔ)。
其二,法規(guī)范的溯及力禁止。法規(guī)范的內(nèi)容必須具有明確性、可預(yù)測(cè)性、連續(xù)性、可靠性、穩(wěn)定性,故而法規(guī)范的溯及力一般是被禁止的,即不得適用于施行前已經(jīng)終結(jié)的事實(shí),即使制定了具有“假溯及力”的法規(guī)范,也不得限制或者損害公民、法人和其他組織已經(jīng)依法取得的利益。
其三,行政行為的撤銷限制。行政主體如果作出了違法的行政行為,有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依其職權(quán)并經(jīng)正當(dāng)程序予以撤銷,這是依法行政的要求。但是,對(duì)違法的不利行政行為撤銷是原則,不撤銷是例外,這里的例外情形主要是不撤銷該行為的私人信賴?yán)婷黠@大于公共利益;對(duì)違法的有利行政行為(或稱授益行政行為)不得一概撤銷,而應(yīng)遵守不撤銷是原則、撤銷是例外的規(guī)則,這里的例外情形主要是撤銷該行為的公共利益明顯大于私人的信賴?yán)�。例�?《行政許可法》第69條規(guī)定,可能對(duì)公共利益造成重大損害的行政許可,不予撤銷。
其四,行政行為的廢止限制。針對(duì)合法行政行為,鑒于其后客觀情況的變化,原行政行為不再適應(yīng)新的情況,有權(quán)機(jī)關(guān)決定終止該行為往后的效力。一般情況下,對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)需要的行政行為,行政主體可以且應(yīng)當(dāng)依法予以廢止;但是,在廢止行政行為時(shí),應(yīng)充分考慮信賴保護(hù)。
其五,公務(wù)員認(rèn)真用好建議權(quán)(義務(wù))(《公務(wù)員法》第54條);行政主體履行行政承諾,自覺接受行政慣例的約束;司法機(jī)關(guān)對(duì)同樣的行政案例同樣裁判并維護(hù)行政裁判的既判力等,均是誠實(shí)信義和信賴保護(hù)原則在行政法中的具體表現(xiàn)和適用。
其六,“信賴保護(hù)條款”。誠實(shí)信義和信賴保護(hù)的原則,表現(xiàn)在現(xiàn)行政策和法規(guī)范中,具有代表性的是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》和《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。以《行政許可法》第8條“信賴保護(hù)條款”的規(guī)定為例,可以從三個(gè)層面來理解:(1)公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。(2)行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。(3)由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng))