核心提示:
·確認(rèn)“公共利益的需要”,將構(gòu)成行政行為的成立要件或者撤回要件
·公共利益優(yōu)先的原則要求,在公益和私益相遇時(shí),要將公益置于優(yōu)先考慮、優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的地位,并對(duì)因此而給私益帶來的損失依法予以補(bǔ)償
·筆者認(rèn)為,治理空氣重污染,既要有《重污染應(yīng)急預(yù)案》,更要有重污染治理的制度機(jī)制和措施,應(yīng)當(dāng)善于運(yùn)用非權(quán)力行政手段,將規(guī)制節(jié)點(diǎn)前移,建構(gòu)全過程監(jiān)管和政企協(xié)治的整序行政體系,還需要對(duì)環(huán)保問題編制長期規(guī)劃,采取與企業(yè)簽訂環(huán)保協(xié)議,進(jìn)行指導(dǎo),提供資助,鼓勵(lì)設(shè)備更新,提升機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)等,從根本上治理污染,保護(hù)公眾健康
《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案(2016年修訂)》(以下簡稱《重污染應(yīng)急預(yù)案》)施行以來,在短短的半個(gè)多月內(nèi),已經(jīng)發(fā)布了3次空氣重污染橙色預(yù)警,佐證了相關(guān)應(yīng)對(duì)措施的必要。但是,也給市民生活帶來很大影響,其可支持性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)完善正當(dāng)行政程序,確保相關(guān)措施不僅符合公共利益目的論,而且能夠以正確的方法論很好體現(xiàn)公共利益。
“公共利益”是個(gè)不確定概念,需要根據(jù)不同情況作出確認(rèn)判斷。行政法的定義對(duì)確立公共利益判定標(biāo)準(zhǔn)具有借鑒意義。行政法被定義為國內(nèi)公法,而關(guān)于公法的定義,則存在主體說、權(quán)力說、意思說(權(quán)力服從說)、利益說、社會(huì)說等。其中利益說即著眼于公益和私益的區(qū)別,將關(guān)于公益的法歸類為公法。在此基礎(chǔ)上,輔以公法關(guān)系二分論(權(quán)力關(guān)系和管理關(guān)系),可以較好理解公法和私法的不同屬性,對(duì)公共利益判定標(biāo)準(zhǔn)作出較好把握。
確認(rèn)“公共利益的需要”,將構(gòu)成行政行為的成立要件或者撤回要件。行政許可法第8條規(guī)定“為了公共利益的需要”,則意味著確認(rèn)公共利益的需要,是行使變更或者撤回已生效行政許可等權(quán)力的要件。因此,實(shí)行《重污染應(yīng)急預(yù)案》需要切實(shí)做好確認(rèn)公共利益的相關(guān)工作。
公共利益優(yōu)先的原則要求,在公益和私益相遇時(shí),要將公益置于優(yōu)先考慮、優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的地位,并對(duì)因此而給私益帶來的損失依法予以補(bǔ)償。以《重污染應(yīng)急預(yù)案》限制乃至剝奪公民的自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán),需要相應(yīng)的法律法規(guī)授權(quán)�！吨匚廴緫�(yīng)急預(yù)案》具有復(fù)效性,兼具環(huán)境立法、環(huán)境規(guī)劃(計(jì)劃)和環(huán)境整序等性質(zhì),與處罰、強(qiáng)制等手段相結(jié)合,可以期待實(shí)現(xiàn)供給行政和規(guī)制行政的價(jià)值理念,所以,在大氣污染防治法、《北京市大氣污染防治條例》等法律法規(guī)的概括性授權(quán)的基礎(chǔ)上,對(duì)相關(guān)規(guī)制手段還需要進(jìn)行綜合衡量,使其“具有充分明確的組織法依據(jù)、作用法依據(jù)、程序法依據(jù)和救濟(jì)法依據(jù)”。
筆者認(rèn)為,治理空氣重污染,既要有《重污染應(yīng)急預(yù)案》,更要有重污染治理的制度機(jī)制和措施,應(yīng)當(dāng)善于運(yùn)用非權(quán)力行政手段,將規(guī)制節(jié)點(diǎn)前移,建構(gòu)全過程監(jiān)管和政企協(xié)治的整序行政體系,還需要對(duì)環(huán)保問題編制長期規(guī)劃,采取與企業(yè)簽訂環(huán)保協(xié)議,進(jìn)行指導(dǎo),提供資助,鼓勵(lì)設(shè)備更新,提升機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)等,從根本上治理污染,保護(hù)公眾健康。此外,還應(yīng)當(dāng)從組織法上確保相關(guān)部門治理和應(yīng)對(duì)污染的職能,充分保障并科學(xué)配置其人的手段和物的手段,確保政令暢通;應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正當(dāng)程序理念,完善程序統(tǒng)制,增強(qiáng)行政的透明性,落實(shí)說明理由責(zé)任,確保民主參與。鑒于《重污染應(yīng)急預(yù)案》所規(guī)定的措施在告知方式、路徑和實(shí)施安排上欠缺正當(dāng)程序的價(jià)值追求,應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)合理的通知及合理的期間、時(shí)限的程序法價(jià)值。調(diào)整涉及車輛等重大財(cái)產(chǎn)處置和出行自由等基本權(quán)利的問題,應(yīng)當(dāng)設(shè)置陳述和申辯乃至聽證的程序,需要設(shè)置合理的期限,以便更好地保障公民權(quán)利,也防止因不知情而觸犯新規(guī)范,以致削弱法規(guī)范的權(quán)威。在公眾參與方面,更需要以相關(guān)制度機(jī)制加以保障。
以正當(dāng)行政程序確保應(yīng)急預(yù)案中的公共利益,應(yīng)當(dāng)完善依法補(bǔ)償機(jī)制,而不是僅予以“相應(yīng)補(bǔ)償”。報(bào)廢的損失遠(yuǎn)高于補(bǔ)助款。對(duì)包括補(bǔ)償方案在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案的一系列措施,相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起說明理由的責(zé)任,以提高行政相對(duì)人對(duì)行政行為的理解和接受度,促進(jìn)相關(guān)應(yīng)急措施的順利實(shí)行。
(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授)