核心提示:　           

　　·行政型ADR,即行政型替代性紛爭解決機制,是指代替行政訴訟程序來解決紛爭的所有行政型的裁判外程序        

　　·行政訴訟是司法權對行政權進行控制的主要制度,貫徹司法最終解決原則,理論上應當是所有行政爭議都具有進入司法審查的可能性        

　　·在各個領域建立各級各類行政型ADR,同樣需要貫徹法治原理,需要切實推進常規(guī)化、制度化和規(guī)范化的“規(guī)則”之治,需要確立行政復議的形式性確定力以及行政訴訟的實質性確定力(既判力) 

　　行政型ADR,即行政型替代性紛爭解決機制,是指代替行政訴訟程序來解決紛爭的所有行政型的裁判外程序。這里的行政型,是著眼于其紛爭解決者的種類,運用形式行政的概念所進行的概念界定,是指由行政機關進行的紛爭解決程序。在我國現(xiàn)行的行政救濟法體系中,有行政爭訟、國家補償、行政監(jiān)察、信訪和行政協(xié)調等諸多救濟制度。其中,國家補償包括行政賠償和行政補償;行政爭訟包括針對行政爭議的爭訟和針對民事爭議的爭訟,前者又分為行政復議和行政訴訟,后者則包括行政裁決和行政仲裁等。將視野擴展至整個行政救濟法體系便不難看出,主張將行政復議定位為解決行政爭議主渠道的觀點既值得支持亦值得商榷。

　　行政訴訟是司法權對行政權進行控制的主要制度,貫徹司法最終解決原則,理論上應當是所有行政爭議都具有進入司法審查的可能性。但是,因為司法裁判是最終的,故而要確保其公正裁判的權威性。而司法裁判往往難以確保其在專業(yè)性、政策性等方面的優(yōu)勢,較為嚴格的程序也會削弱其效率性,加之在人力資源等方面的條件限制,決定了在制度設計層面恪守司法謙抑主義,堅持窮盡行政救濟原則,盡可能將行政爭議的解決限定在行政過程之中,便成為立法政策的正確選擇。在這層意義上說,讓行政復議成為解決行政爭議的主渠道的觀點是值得支持的。

　　正如我國憲法所規(guī)定:“對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理�！�在行政過程中,“以誠意對待有關自己事務的苦情,被認為是行政機關的責任和義務”,行政主體應當切實做到“法定職責必須為”“依法全面履行政府職能”,故而,對于任何行政爭議,對于任何有關其職能履行的意見、建議或者爭議,除了以作為正式程序的行政復議加以解決之外,還應當及時啟動其他非正式的爭議解決機制,充分運用行政資源,努力把矛盾化解在基層,將紛爭解決在萌芽狀態(tài),確保行政合法規(guī)范運營。在這層意義上說,讓行政復議成為解決行政爭議的主渠道的觀點是不能成立的。

　　當然,在各個領域建立各級各類行政型ADR,同樣需要貫徹法治原理,需要切實推進常規(guī)化、制度化和規(guī)范化的“規(guī)則”之治,需要確立行政復議的形式性確定力以及行政訴訟的實質性確定力(既判力),該依法終結的要依法終結,防止反復纏訪鬧訪;對無理取鬧的要堅決依法處理,引導信訪等行政型ADR在法治軌道上運行,依法、理性地表達訴求,以確保紛爭解決制度資源得到最大程度優(yōu)化。同時,值得注意的是,行政型ADR的優(yōu)勢在很大程度上取決于其非正式性,不宜對涉法涉訴的過分限制其選擇路徑,而應當在確立終結機制并充分告知的基礎上,承認制度內與制度外、正式與非正式、靜態(tài)與動態(tài)等多種方式和路徑的互補,做到有法則依法,無法則輔之以情以理,運用法的原理和法解釋的手段,為了公共利益及公民、法人和其他組織的合法權益而作為或者不作為。

　　(作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)