核心提示:
·行政型ADR,即行政型替代性紛爭(zhēng)解決機(jī)制,是指代替行政訴訟程序來(lái)解決紛爭(zhēng)的所有行政型的裁判外程序
·行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的主要制度,貫徹司法最終解決原則,理論上應(yīng)當(dāng)是所有行政爭(zhēng)議都具有進(jìn)入司法審查的可能性
·在各個(gè)領(lǐng)域建立各級(jí)各類(lèi)行政型ADR,同樣需要貫徹法治原理,需要切實(shí)推進(jìn)常規(guī)化、制度化和規(guī)范化的“規(guī)則”之治,需要確立行政復(fù)議的形式性確定力以及行政訴訟的實(shí)質(zhì)性確定力(既判力)
行政型ADR,即行政型替代性紛爭(zhēng)解決機(jī)制,是指代替行政訴訟程序來(lái)解決紛爭(zhēng)的所有行政型的裁判外程序。這里的行政型,是著眼于其紛爭(zhēng)解決者的種類(lèi),運(yùn)用形式行政的概念所進(jìn)行的概念界定,是指由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的紛爭(zhēng)解決程序。在我國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)法體系中,有行政爭(zhēng)訟、國(guó)家補(bǔ)償、行政監(jiān)察、信訪和行政協(xié)調(diào)等諸多救濟(jì)制度。其中,國(guó)家補(bǔ)償包括行政賠償和行政補(bǔ)償;行政爭(zhēng)訟包括針對(duì)行政爭(zhēng)議的爭(zhēng)訟和針對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的爭(zhēng)訟,前者又分為行政復(fù)議和行政訴訟,后者則包括行政裁決和行政仲裁等。將視野擴(kuò)展至整個(gè)行政救濟(jì)法體系便不難看出,主張將行政復(fù)議定位為解決行政爭(zhēng)議主渠道的觀點(diǎn)既值得支持亦值得商榷。
行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的主要制度,貫徹司法最終解決原則,理論上應(yīng)當(dāng)是所有行政爭(zhēng)議都具有進(jìn)入司法審查的可能性。但是,因?yàn)樗痉ú门惺亲罱K的,故而要確保其公正裁判的權(quán)威性。而司法裁判往往難以確保其在專(zhuān)業(yè)性、政策性等方面的優(yōu)勢(shì),較為嚴(yán)格的程序也會(huì)削弱其效率性,加之在人力資源等方面的條件限制,決定了在制度設(shè)計(jì)層面恪守司法謙抑主義,堅(jiān)持窮盡行政救濟(jì)原則,盡可能將行政爭(zhēng)議的解決限定在行政過(guò)程之中,便成為立法政策的正確選擇。在這層意義上說(shuō),讓行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道的觀點(diǎn)是值得支持的。
正如我國(guó)憲法所規(guī)定:“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),負(fù)責(zé)處理�！�在行政過(guò)程中,“以誠(chéng)意對(duì)待有關(guān)自己事務(wù)的苦情,被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)”,行政主體應(yīng)當(dāng)切實(shí)做到“法定職責(zé)必須為”“依法全面履行政府職能”,故而,對(duì)于任何行政爭(zhēng)議,對(duì)于任何有關(guān)其職能履行的意見(jiàn)、建議或者爭(zhēng)議,除了以作為正式程序的行政復(fù)議加以解決之外,還應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)其他非正式的爭(zhēng)議解決機(jī)制,充分運(yùn)用行政資源,努力把矛盾化解在基層,將紛爭(zhēng)解決在萌芽狀態(tài),確保行政合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)。在這層意義上說(shuō),讓行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道的觀點(diǎn)是不能成立的。
當(dāng)然,在各個(gè)領(lǐng)域建立各級(jí)各類(lèi)行政型ADR,同樣需要貫徹法治原理,需要切實(shí)推進(jìn)常規(guī)化、制度化和規(guī)范化的“規(guī)則”之治,需要確立行政復(fù)議的形式性確定力以及行政訴訟的實(shí)質(zhì)性確定力(既判力),該依法終結(jié)的要依法終結(jié),防止反復(fù)纏訪鬧訪;對(duì)無(wú)理取鬧的要堅(jiān)決依法處理,引導(dǎo)信訪等行政型ADR在法治軌道上運(yùn)行,依法、理性地表達(dá)訴求,以確保紛爭(zhēng)解決制度資源得到最大程度優(yōu)化。同時(shí),值得注意的是,行政型ADR的優(yōu)勢(shì)在很大程度上取決于其非正式性,不宜對(duì)涉法涉訴的過(guò)分限制其選擇路徑,而應(yīng)當(dāng)在確立終結(jié)機(jī)制并充分告知的基礎(chǔ)上,承認(rèn)制度內(nèi)與制度外、正式與非正式、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)等多種方式和路徑的互補(bǔ),做到有法則依法,無(wú)法則輔之以情以理,運(yùn)用法的原理和法解釋的手段,為了公共利益及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而作為或者不作為。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng))