核心提示:
·在道路、公園、風(fēng)景名勝區(qū)等公共用物的使用關(guān)系中該不該收費(fèi),該由誰(shuí)來收費(fèi),乃至該如何收費(fèi)等一系列問題,是需要因地因事因時(shí)制宜的問題,不宜簡(jiǎn)單化處理
·自由使用原則是公共用物使用關(guān)系的最大特色
·應(yīng)當(dāng)允許在公共用物的使用關(guān)系中根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的限制
·應(yīng)當(dāng)賦予公共用物管理者以添加附款的形式,對(duì)公共用物的使用關(guān)系加以限制的權(quán)力
張北縣的“草原天路”收費(fèi),在各界廣泛而持續(xù)的“關(guān)注”之下,終于被取消了。有人為之拍手稱快,且論據(jù)也似乎很充分——納稅人為修建公路作出了貢獻(xiàn),到頭來使用公路還要再繳費(fèi),缺乏合理性;既然在現(xiàn)行法之下找不到明確而充分的依據(jù),其缺乏合法性是確定無疑的,“屬于典型的越權(quán)行政”。從形式法治論出發(fā),并根據(jù)越權(quán)無效原則,取消收費(fèi)是無可厚非的。然而,從實(shí)質(zhì)法治的理念和法政策學(xué)的角度來看,事情并非那么簡(jiǎn)單,在公共用物使用關(guān)系方面尚存在諸多值得充分關(guān)注、深入思考和認(rèn)真應(yīng)對(duì)的問題。
其一,在道路、公園、風(fēng)景名勝區(qū)等公共用物的使用關(guān)系中該不該收費(fèi),該由誰(shuí)來收費(fèi),乃至該如何收費(fèi)等一系列問題,是需要因地因事因時(shí)制宜的問題,不宜簡(jiǎn)單化處理。一方面,現(xiàn)實(shí)中存在大量亂收費(fèi)的情形,應(yīng)當(dāng)依法予以治理;另一方面,現(xiàn)實(shí)中有些收費(fèi)本來具有合理性甚至具有很強(qiáng)的必要性和迫切性,卻由于其運(yùn)作過程中出了問題,導(dǎo)致其最終也被取消�！安菰炻贰比∠召M(fèi),屬于后一種情形。其缺乏法治思維和法治方式支撐,被取消具有一定的可支持性。然而,僅限于取消收費(fèi),卻依然無法應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境遭受破壞的難題,該道路在取消收費(fèi)后困擾猶存,車流密度大、游客人數(shù)多,生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情況一直困擾當(dāng)?shù)亍钠平庾匀伙L(fēng)景區(qū)的資源利用與保護(hù)開發(fā)之間矛盾的角度出發(fā),如何為相關(guān)措施提供科學(xué)立法,“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”,是法政策學(xué)應(yīng)當(dāng)聚力研究的一個(gè)重大課題。
其二,自由使用原則是公共用物使用關(guān)系的最大特色。該自由使用是“限于對(duì)一般人承認(rèn)使用的自由,而不是設(shè)定使用的權(quán)利的”。在這一原則指導(dǎo)下推進(jìn)旅游資源的開發(fā)和公物法制的建設(shè),將有助于最大限度地實(shí)現(xiàn)人們對(duì)道路、公園、風(fēng)景名勝區(qū)等公共用物的需求。
其三,應(yīng)當(dāng)允許在公共用物的使用關(guān)系中根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的限制。由于自由使用權(quán)的內(nèi)容本身并不確定,它是隨著場(chǎng)所和時(shí)代的變化而變化的。有些情況下,尤其是在資源有限的情況下,如果依然固守自由使用原則,可能會(huì)導(dǎo)致無法使用或者無法有效使用的“自由”形態(tài)。例如,節(jié)假日高速公路免費(fèi),于是造就了“移動(dòng)停車場(chǎng)”。在自由使用以外,可以存在而且也應(yīng)當(dāng)存在諸如許可使用和特許使用等形態(tài)。有必要對(duì)公共用物進(jìn)行分類、分級(jí)、分層管理,以不妨害他人的自由使用為基本前提,并以社會(huì)發(fā)展、價(jià)值多樣化為前提,對(duì)自由使用的內(nèi)容進(jìn)行靈活解釋。
其四,應(yīng)當(dāng)賦予公共用物管理者以添加附款的形式,對(duì)公共用物的使用關(guān)系加以限制的權(quán)力。為實(shí)現(xiàn)公共用物提供于公共之用的最大效用,作為公物管理權(quán)內(nèi)在的裁量作用,允許公共用物管理者根據(jù)利用形態(tài)的不同,對(duì)某些使用者或者使用形態(tài)的特殊利益和公眾的一般利益進(jìn)行比較衡量,在公共用物的使用許可中添加期限、占用費(fèi)和使用費(fèi)以及許可撤回等行政行為的附款。
其五,確立受益者負(fù)擔(dān)原則或者原因者負(fù)擔(dān)原則,有助于最大限度地實(shí)現(xiàn)公共用物的最大效用。按照公物法一般理論,公共用物的管理所需費(fèi)用原則上由提供公共用物的行政主體承擔(dān);根據(jù)法規(guī)范的規(guī)定,針對(duì)特殊使用也可以征收負(fù)擔(dān)金、使用費(fèi)等。換言之,當(dāng)某種使用超過了一般人正常使用的范圍或者限度時(shí),或者由于資源的有限性而導(dǎo)致某些人無法使用時(shí),使用人則應(yīng)承擔(dān)公物管理所多付出的費(fèi)用�；诠材康牡男枰�,公物管理者依法向獲得公物的使用、占用許可的使用人、占用人征收費(fèi)用,對(duì)于擅自使用、占用等違反公物管理法乃至公物管理規(guī)則的,賦課制裁性的賠付金等,這些均為公物管理權(quán)的重要內(nèi)容,也是使用關(guān)系規(guī)制的重要組成部分。
其六,堅(jiān)持依法推進(jìn),尊重客觀規(guī)律,才能創(chuàng)造各方共贏、可持續(xù)發(fā)展的局面。無論是對(duì)公共用物自由使用原則進(jìn)行限制,創(chuàng)設(shè)公共用物的許可使用和特許使用,還是堅(jiān)持和推進(jìn)受益者負(fù)擔(dān)原則,乃至制定和完善具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,等等,都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法辦事,堅(jiān)持以法治思維和法治方式來推動(dòng)工作,在借鑒環(huán)保領(lǐng)域的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果的同時(shí),充分尊重公共用物領(lǐng)域的規(guī)律性,切實(shí)解決好相關(guān)措施的法律依據(jù)問題。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng))