核心提示:
·警察法和警察法學所確立的一系列原則、制度和規(guī)范,為行政法和行政法學的不斷發(fā)展提供了素材和視角,也構成了行政法和行政法學的重要內(nèi)容
·全面履行警察職能,起碼應當遵循依法行政的原則、消極目的的原則、公共性的原則、違反秩序責任的原則、比例原則
日前,“中美警察科學高層論壇學術周”在中國人民公安大學拉開了序幕。鑒于我國公安學或者警察學的相關研究中較少行政法視野,甚至有不少“成果”嚴重缺乏行政法總論的基本原理指導,在凸顯各論特色方面,尤其是在回應各類警察輿情具體案件時,往往呈現(xiàn)出一定程度的碎片化的狀況,有必要強調行政法對于警察科學研究的重要意義。以“警察科學”為議題展開學術思考可以有諸多視角和方法,而著力闡明警察學(公安學)與行政法學在原則和目的甚至內(nèi)容上的一致性或者重合性,強調兩者之間具有極其密切的關系,確認更充分導入行政法視野的必要性和可行性,則是一種重要的方法論。
傳統(tǒng)的行政法是以秩序行政和規(guī)制行政尤其是警察行政為主要對象而確立和發(fā)展起來的。實質意義上的警察,其作用在于維持社會公共秩序和安全,消除妨礙社會公共秩序和安全的行為及狀態(tài)。國家的發(fā)展,社會的繁榮,人民的安居樂業(yè),都離不開警察的作用。制度、秩序和權威構成了傳統(tǒng)行政法的三大價值,也是現(xiàn)代行政法的價值和理念的重要組成部分。而警察法和警察法學所確立的一系列原則、制度和規(guī)范,為行政法和行政法學的不斷發(fā)展提供了素材和視角,也構成了行政法和行政法學的重要內(nèi)容。行政法上關于秩序行政、規(guī)制行政和保護行政等的基本法理,對于全面履行警察職能具有重要的指導和保障作用。
全面履行警察職能,起碼應當遵循以下五大原則。
其一,依法行政的原則。傳統(tǒng)行政法理論認為,警察是規(guī)制行政和秩序行政,是限制自由和賦課義務的權力作用,具有強烈的侵益性,故而要對其加以嚴格限制。于是,警察領域確立了嚴格的法律保留原則。行使警察權應當具有法律依據(jù)。傳統(tǒng)行政法理論強調的依據(jù)是狹義的“法律”,而現(xiàn)代行政法理論在“法律”的基礎上融進了法規(guī)甚至規(guī)章。這是與現(xiàn)代行政的擴展相適應的。因為警察作用的基礎是一般統(tǒng)治權,所以,只要法律上沒有特別規(guī)定,那么,所有服從一般統(tǒng)治權的人都應當尊重和服從警察權。不問其是自然人還是法人,也不論其是本國人還是外國人。
其二,消極目的的原則。鑒于警察為達到行政目的而行使權力,多采取發(fā)布命令、施行強制的方法,傳統(tǒng)行政法理論一直堅持警察消極目的的原則,主張警察的目的僅限于維持社會公共秩序。不過,由于現(xiàn)代行政活動的多樣化和復雜化,警察作用已不適于簡單地以積極目的和消極目的來區(qū)分。例如,從前認為屬于警察規(guī)制的建筑規(guī)制以及公害規(guī)制等行政作用,現(xiàn)在被認為同時具有濃厚的保護行政甚至給付行政的色彩。所不同的是其著眼點發(fā)生了變化。警察既具有規(guī)制行政、秩序行政的基本屬性,又具有保護行政甚至給付行政的色彩,這種屬性的新變化,對于判定是否全面履行警察職能具有重要意義。
其三,公共性的原則。也稱私生活自由的原則,是指對不影響一般社會生活正常運行,不危及每個人的生命、身體、自由及財產(chǎn)等的私人生活,不得行使警察命令和強制的權能,而要恪守私生活不可侵的原則、私人住所不可侵的原則和民事上的法律關系不干涉的原則。
其四,違反秩序責任的原則。是指原則上只能在因自己或者屬于自己支配的人的行為造成阻礙社會公共秩序的狀態(tài)發(fā)生時(行為責任),以及因自己的財產(chǎn)或者屬于其支配的他人的財產(chǎn)成為公共秩序的阻礙時(狀態(tài)責任),警察才對該人追究秩序違反的責任,對其行使維持秩序行政權。
其五,比例原則。行使警察權,必須限于為維持秩序所必要的最小限度,其條件及其形態(tài)必須與因秩序違反而產(chǎn)生的障礙程度相當。在以強制性權力來限制權利和自由時,必須始終尊重這一原則。而現(xiàn)在的問題是,警察的目的不僅在于秩序的消極維持,而且還要在經(jīng)濟、社會、文化等一切領域積極作為,要全面回應各方對警察積極作用的期待和要求,尤其是在面對復雜局面和復效行為時,還要求警察勇于承擔、敢于負責,應對規(guī)制、保護、指導、誘導、援助、助成、獎勵等社會需求,依法及時作出合理裁量判斷,予以有效處理和應對。很顯然,堅持“警察比例的原則”有助于防止警察權的濫用,又能克服或者糾正不作為的懶政、怠政。
(作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)