核心提示:
·警察法和警察法學(xué)所確立的一系列原則、制度和規(guī)范,為行政法和行政法學(xué)的不斷發(fā)展提供了素材和視角,也構(gòu)成了行政法和行政法學(xué)的重要內(nèi)容
·全面履行警察職能,起碼應(yīng)當(dāng)遵循依法行政的原則、消極目的的原則、公共性的原則、違反秩序責(zé)任的原則、比例原則
日前,“中美警察科學(xué)高層論壇學(xué)術(shù)周”在中國(guó)人民公安大學(xué)拉開(kāi)了序幕。鑒于我國(guó)公安學(xué)或者警察學(xué)的相關(guān)研究中較少行政法視野,甚至有不少“成果”嚴(yán)重缺乏行政法總論的基本原理指導(dǎo),在凸顯各論特色方面,尤其是在回應(yīng)各類警察輿情具體案件時(shí),往往呈現(xiàn)出一定程度的碎片化的狀況,有必要強(qiáng)調(diào)行政法對(duì)于警察科學(xué)研究的重要意義。以“警察科學(xué)”為議題展開(kāi)學(xué)術(shù)思考可以有諸多視角和方法,而著力闡明警察學(xué)(公安學(xué))與行政法學(xué)在原則和目的甚至內(nèi)容上的一致性或者重合性,強(qiáng)調(diào)兩者之間具有極其密切的關(guān)系,確認(rèn)更充分導(dǎo)入行政法視野的必要性和可行性,則是一種重要的方法論。
傳統(tǒng)的行政法是以秩序行政和規(guī)制行政尤其是警察行政為主要對(duì)象而確立和發(fā)展起來(lái)的。實(shí)質(zhì)意義上的警察,其作用在于維持社會(huì)公共秩序和安全,消除妨礙社會(huì)公共秩序和安全的行為及狀態(tài)。國(guó)家的發(fā)展,社會(huì)的繁榮,人民的安居樂(lè)業(yè),都離不開(kāi)警察的作用。制度、秩序和權(quán)威構(gòu)成了傳統(tǒng)行政法的三大價(jià)值,也是現(xiàn)代行政法的價(jià)值和理念的重要組成部分。而警察法和警察法學(xué)所確立的一系列原則、制度和規(guī)范,為行政法和行政法學(xué)的不斷發(fā)展提供了素材和視角,也構(gòu)成了行政法和行政法學(xué)的重要內(nèi)容。行政法上關(guān)于秩序行政、規(guī)制行政和保護(hù)行政等的基本法理,對(duì)于全面履行警察職能具有重要的指導(dǎo)和保障作用。
全面履行警察職能,起碼應(yīng)當(dāng)遵循以下五大原則。
其一,依法行政的原則。傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為,警察是規(guī)制行政和秩序行政,是限制自由和賦課義務(wù)的權(quán)力作用,具有強(qiáng)烈的侵益性,故而要對(duì)其加以嚴(yán)格限制。于是,警察領(lǐng)域確立了嚴(yán)格的法律保留原則。行使警察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)。傳統(tǒng)行政法理論強(qiáng)調(diào)的依據(jù)是狹義的“法律”,而現(xiàn)代行政法理論在“法律”的基礎(chǔ)上融進(jìn)了法規(guī)甚至規(guī)章。這是與現(xiàn)代行政的擴(kuò)展相適應(yīng)的。因?yàn)榫熳饔玫幕A(chǔ)是一般統(tǒng)治權(quán),所以,只要法律上沒(méi)有特別規(guī)定,那么,所有服從一般統(tǒng)治權(quán)的人都應(yīng)當(dāng)尊重和服從警察權(quán)。不問(wèn)其是自然人還是法人,也不論其是本國(guó)人還是外國(guó)人。
其二,消極目的的原則。鑒于警察為達(dá)到行政目的而行使權(quán)力,多采取發(fā)布命令、施行強(qiáng)制的方法,傳統(tǒng)行政法理論一直堅(jiān)持警察消極目的的原則,主張警察的目的僅限于維持社會(huì)公共秩序。不過(guò),由于現(xiàn)代行政活動(dòng)的多樣化和復(fù)雜化,警察作用已不適于簡(jiǎn)單地以積極目的和消極目的來(lái)區(qū)分。例如,從前認(rèn)為屬于警察規(guī)制的建筑規(guī)制以及公害規(guī)制等行政作用,現(xiàn)在被認(rèn)為同時(shí)具有濃厚的保護(hù)行政甚至給付行政的色彩。所不同的是其著眼點(diǎn)發(fā)生了變化。警察既具有規(guī)制行政、秩序行政的基本屬性,又具有保護(hù)行政甚至給付行政的色彩,這種屬性的新變化,對(duì)于判定是否全面履行警察職能具有重要意義。
其三,公共性的原則。也稱私生活自由的原則,是指對(duì)不影響一般社會(huì)生活正常運(yùn)行,不危及每個(gè)人的生命、身體、自由及財(cái)產(chǎn)等的私人生活,不得行使警察命令和強(qiáng)制的權(quán)能,而要恪守私生活不可侵的原則、私人住所不可侵的原則和民事上的法律關(guān)系不干涉的原則。
其四,違反秩序責(zé)任的原則。是指原則上只能在因自己或者屬于自己支配的人的行為造成阻礙社會(huì)公共秩序的狀態(tài)發(fā)生時(shí)(行為責(zé)任),以及因自己的財(cái)產(chǎn)或者屬于其支配的他人的財(cái)產(chǎn)成為公共秩序的阻礙時(shí)(狀態(tài)責(zé)任),警察才對(duì)該人追究秩序違反的責(zé)任,對(duì)其行使維持秩序行政權(quán)。
其五,比例原則。行使警察權(quán),必須限于為維持秩序所必要的最小限度,其條件及其形態(tài)必須與因秩序違反而產(chǎn)生的障礙程度相當(dāng)。在以強(qiáng)制性權(quán)力來(lái)限制權(quán)利和自由時(shí),必須始終尊重這一原則。而現(xiàn)在的問(wèn)題是,警察的目的不僅在于秩序的消極維持,而且還要在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等一切領(lǐng)域積極作為,要全面回應(yīng)各方對(duì)警察積極作用的期待和要求,尤其是在面對(duì)復(fù)雜局面和復(fù)效行為時(shí),還要求警察勇于承擔(dān)、敢于負(fù)責(zé),應(yīng)對(duì)規(guī)制、保護(hù)、指導(dǎo)、誘導(dǎo)、援助、助成、獎(jiǎng)勵(lì)等社會(huì)需求,依法及時(shí)作出合理裁量判斷,予以有效處理和應(yīng)對(duì)。很顯然,堅(jiān)持“警察比例的原則”有助于防止警察權(quán)的濫用,又能克服或者糾正不作為的懶政、怠政。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng))