核心提示:
·依法強(qiáng)制拆除,是在履行了正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上架構(gòu)的一種法定制度,而其對(duì)當(dāng)事人的義務(wù)賦課、責(zé)任承擔(dān)以及賦權(quán)和維權(quán)都有相應(yīng)法律依據(jù),而不是對(duì)當(dāng)事人額外附加義務(wù)
·對(duì)于拆違是否應(yīng)當(dāng)對(duì)建筑材料等承擔(dān)賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政主體是否依法給予了相對(duì)人自行拆除機(jī)會(huì)(充分告知、依法催告等),并依法告知其負(fù)有的義務(wù)和享有的權(quán)利,并基于確實(shí)的舉證,分別不同情況作出是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的判斷
·對(duì)于本應(yīng)自行拆除涉案建筑物卻不拆除的,應(yīng)酌減或者免除行政主體的賠償責(zé)任
因拆除違建引起的糾紛一直不少。筆者注意到,司法實(shí)踐中最近出現(xiàn)了這樣一種觀點(diǎn):違法建筑物、構(gòu)筑物中的建筑材料,屬于當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn);行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物實(shí)施強(qiáng)制拆除,手段、方式必須科學(xué)、適中,不得以野蠻方式實(shí)施強(qiáng)制拆除;因強(qiáng)制拆除手段、方式不當(dāng),造成當(dāng)事人建筑材料合法權(quán)益損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。
我認(rèn)為,上述觀點(diǎn)存在值得商榷的地方。
為了較好解決違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等(以下簡(jiǎn)稱“違建”)中的建筑材料應(yīng)當(dāng)如何定性以及在拆違中是否應(yīng)當(dāng)予以賠償和應(yīng)當(dāng)如何賠償?shù)膯?wèn)題,首選的路徑是通過(guò)相應(yīng)的立法予以明確規(guī)定;在相關(guān)立法缺位的情況下,應(yīng)當(dāng)基于既有的實(shí)定法規(guī)定,從法政策學(xué)的角度提供科學(xué)的基礎(chǔ)理論,進(jìn)行合目的的法解釋。
第一,關(guān)于違建中的建筑材料的屬性問(wèn)題。物權(quán)法第66條規(guī)定:“私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、破壞�！笔欠駥⑦`建中建筑材料定性為“合法財(cái)產(chǎn)”,對(duì)于其賠償?shù)谋匾跃哂袥Q然不同的基礎(chǔ)支撐。在實(shí)務(wù)層面,違建中的建筑材料是否是當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn),往往難以一概而論。除了可以判定其為“屬于當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)”之外,還存在是非法財(cái)物、違法所得的情形,也有當(dāng)事人聲明予以放棄的情形,甚至存在所謂“無(wú)主違建”的情形,等等。所以,籠統(tǒng)地作出違建中的建筑材料“屬于當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)”這種總括性判斷,不盡妥當(dāng)。
第二,關(guān)于拆違的手段和比例原則的問(wèn)題。無(wú)論違建中的建筑材料的屬性如何,拆違工作都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持目的和手段的比例原則,拆違主體應(yīng)當(dāng)做到拆違“手段、方式必須科學(xué)、適中”,做到珍惜物品,節(jié)約資源,物盡其用。不僅對(duì)當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn),而且對(duì)“無(wú)主違建”等的強(qiáng)制拆除,也“不得以野蠻方式實(shí)施”。為行政主體賦課審慎拆除義務(wù),要求其文明執(zhí)法,堅(jiān)持行政強(qiáng)制適當(dāng)原則,依法全面履行政府職能,是法治政府手段論所必然內(nèi)包的基本內(nèi)容,也是現(xiàn)代行政法治理念所追求的重要目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)修改行政強(qiáng)制法,將制定相關(guān)手段、方式的選擇基準(zhǔn),設(shè)定為行政主體的義務(wù),為文明執(zhí)法提供明確、系統(tǒng)而具有實(shí)效性的法規(guī)范支持。
第三,關(guān)于審慎拆除義務(wù)與賠償責(zé)任的不當(dāng)鏈接問(wèn)題。如果不進(jìn)行分層、分類,不加相應(yīng)的條件限制,便籠統(tǒng)地以賠償責(zé)任將審慎拆除義務(wù)跟建筑材料損失進(jìn)行不正當(dāng)鏈接,其后果不堪設(shè)想,它不僅容易導(dǎo)致義務(wù)和責(zé)任的脫節(jié),而且會(huì)造成行政主體過(guò)重的審慎拆除義務(wù)和賠償責(zé)任,進(jìn)而間接助長(zhǎng)違建者逍遙法外,嚴(yán)重阻礙合法拆除這一行政目的的實(shí)現(xiàn)。
第四,關(guān)于“強(qiáng)制拆除”制度的特殊性與賠償構(gòu)成要件的理解。拆違可分解為如下幾個(gè)層次:(1)違建,是當(dāng)事人本來(lái)就無(wú)權(quán)建設(shè)的;(2)既然是違建,當(dāng)事人便負(fù)有拆除義務(wù);(3)當(dāng)事人不履行拆除義務(wù),由行政主體予以公告,限期當(dāng)事人自行拆除;(4)行政主體作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前,應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù);(5)法定期限過(guò)了,當(dāng)事人還不拆除,可以申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓䦶?fù)議或者提起行政訴訟,卻自愿放棄之;(6)行政主體采取強(qiáng)制拆除,需要“依法”進(jìn)行。
依法強(qiáng)制拆除,是在履行了正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上架構(gòu)的一種法定制度,而其對(duì)當(dāng)事人的義務(wù)賦課、責(zé)任承擔(dān)以及賦權(quán)和維權(quán)都有相應(yīng)法律依據(jù),而不是對(duì)當(dāng)事人額外附加義務(wù)。故而,對(duì)于拆違是否應(yīng)當(dāng)對(duì)建筑材料等承擔(dān)賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政主體是否依法給予了相對(duì)人自行拆除機(jī)會(huì)(充分告知、依法催告等),并依法告知其負(fù)有的義務(wù)和享有的權(quán)利,并基于確實(shí)的舉證,分別不同情況作出是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的判斷。對(duì)于本應(yīng)自行拆除涉案建筑物卻不拆除的,應(yīng)酌減或者免除行政主體的賠償責(zé)任。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng))