核心提示:　

　　·在計(jì)劃行政視野下,不僅各種行政活動(dòng)須依照計(jì)劃展開,而且行政的法規(guī)范本身也被置于計(jì)劃等政策體系之中,作為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)的手段　

　　·為避免行政計(jì)劃?rùn)?quán)被濫用,現(xiàn)代行政法學(xué)特別注重構(gòu)筑符合計(jì)劃特質(zhì)的裁量統(tǒng)制法體系

　　·行政計(jì)劃的作用在于“不同種類的復(fù)數(shù)的行政權(quán)限被體系性地組織化,其作為全體而產(chǎn)生出新的行政機(jī)能,由此而使一定的行政目的得以能動(dòng)地達(dá)成”　

　　中共中央政治局10月12日召開會(huì)議,聽取了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議稿》在黨內(nèi)外一定范圍征求意見的情況報(bào)告,決定根據(jù)這次會(huì)議討論的意見進(jìn)行修改后將建議稿提請(qǐng)定于10月26日至29日在北京召開的第十八屆五中全會(huì)審議。這對(duì)于以法治思維推進(jìn)計(jì)劃行政的完善,實(shí)現(xiàn)行政計(jì)劃的民主化、法治化和科學(xué)化,具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

　　行政計(jì)劃以及基于行政計(jì)劃而展開的計(jì)劃行政構(gòu)成了現(xiàn)代行政的重要特色之一,并構(gòu)成現(xiàn)代行政法學(xué)研究的重要領(lǐng)域。

　　所謂行政計(jì)劃,也稱行政規(guī)劃,是指行政主體在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動(dòng)之前,首先要綜合地提示有關(guān)行政目標(biāo),事前制定出規(guī)劃藍(lán)圖,以作為具體的行政目標(biāo),并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所必需的各項(xiàng)政策性大綱的活動(dòng)。如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,通常為“五年規(guī)劃”,是對(duì)未來(lái)五年發(fā)展藍(lán)圖的描繪,故而對(duì)國(guó)家、政府、社會(huì)和個(gè)人都具有重要的指導(dǎo)和指引意義。

　　所謂計(jì)劃行政,是指依計(jì)劃而展開行政活動(dòng),各種計(jì)劃交錯(cuò)重疊而構(gòu)成各種行政活動(dòng)的依據(jù),各種行政活動(dòng)有序展開而成為相應(yīng)新計(jì)劃的手段、措施和條件保障,通過(guò)政策(決定)的形成(計(jì)劃)→實(shí)施(執(zhí)行)→評(píng)價(jià)→改善的不斷循環(huán)過(guò)程,最大限度地實(shí)現(xiàn)人民滿意行政的一般法構(gòu)造。以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為例,“十二五”規(guī)劃是“十三五”規(guī)劃的條件保障,后者則應(yīng)當(dāng)在對(duì)前者及其實(shí)現(xiàn)狀況予以確認(rèn)、承繼的基礎(chǔ)上提出新的追求目標(biāo),規(guī)定新的相應(yīng)保障手段。

　　在計(jì)劃行政視野下,不僅各種行政活動(dòng)須依照計(jì)劃展開,而且行政的法規(guī)范本身也被置于計(jì)劃等政策體系之中,作為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)的手段。計(jì)劃行政也要堅(jiān)持法治行政原理,有時(shí)候某些總體性行政計(jì)劃被置于法律的前導(dǎo),具有引導(dǎo)法律的功能,成為有關(guān)領(lǐng)域各項(xiàng)立法工作得以展開的總框架或者準(zhǔn)則;各項(xiàng)行政計(jì)劃都是行政主體履行其管理和服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù);在一定的范圍和領(lǐng)域內(nèi),行政計(jì)劃還具有約束社會(huì)組織和個(gè)人行為的功能。伴隨著行政的復(fù)雜化和多樣化,行政計(jì)劃和計(jì)劃行政的地位和作用越來(lái)越重要,不僅對(duì)于合理性的行政是無(wú)可替代的保障,而且對(duì)于合法性的行政也是重要的支撐。

　　為避免行政計(jì)劃?rùn)?quán)被濫用,現(xiàn)代行政法學(xué)特別注重構(gòu)筑符合計(jì)劃特質(zhì)的裁量統(tǒng)制法體系——從國(guó)民主權(quán)(人民當(dāng)家做主)和民主主義的觀點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)制,必須對(duì)國(guó)民保障充分的參與程序,通過(guò)對(duì)復(fù)雜的利害進(jìn)行綜合的調(diào)整來(lái)形成合意,擔(dān)保計(jì)劃內(nèi)容具有合理性;從國(guó)民權(quán)利救濟(jì)的觀點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)制,在對(duì)私人的權(quán)利利益帶來(lái)具體影響的階段盡可能設(shè)置爭(zhēng)議機(jī)制,以期待對(duì)計(jì)劃裁量適合時(shí)宜的權(quán)利救濟(jì);從行政效率的觀點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)制,以避免忽略行政的迅速性、效率性而導(dǎo)致計(jì)劃方案缺乏現(xiàn)實(shí)性,強(qiáng)烈要求計(jì)劃裁量行政程序的迅速化。

　　行政計(jì)劃的作用在于“不同種類的復(fù)數(shù)的行政權(quán)限被體系性地組織化,其作為全體而產(chǎn)生出新的行政機(jī)能,由此而使一定的行政目的得以能動(dòng)地達(dá)成”。對(duì)具體狀況的依存性和與多數(shù)政策的關(guān)聯(lián)性,是行政計(jì)劃作為統(tǒng)一行政上的各項(xiàng)政策并付諸實(shí)施的基本標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)。2020年實(shí)現(xiàn)全面小康,這對(duì)于穿越中等收入陷阱是生死攸關(guān)的目標(biāo)。為確保該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),科學(xué)描繪出“十三五”規(guī)劃藍(lán)圖,需要堅(jiān)持法治思維,運(yùn)用法治方式,完善計(jì)劃制定程序,落實(shí)好計(jì)劃制定過(guò)程中的民主參與和科學(xué)論證,夯實(shí)相關(guān)權(quán)利保障制度機(jī)制,為效率性行政提供支持。

　　(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng))