【案由】

　　建議制定《中華人民共和國法律監(jiān)督法》

　　【案據(jù)】

　　我國憲法第129條和《人民檢察院組織法》第1條明確規(guī)定:人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。據(jù)此，檢察機關法律監(jiān)督的基本定位和授權規(guī)定已經(jīng)明確，法律監(jiān)督是中國檢察制度的根本性質和理論基礎，檢察機關以法律監(jiān)督為職責。改革開放以來，我國檢察機關適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，認真履行法律監(jiān)督職責，對維護公正執(zhí)法、公正司法，保障全社會實現(xiàn)公平正義發(fā)揮了重要的作用。

　　然而，長期以來法律監(jiān)督缺乏統(tǒng)一立法，有關規(guī)定主要散見于三大訴訟法，且比較原則，與實踐需求不相適應，嚴重制約和削弱了檢察機關法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，導致憲法對檢察機關法律監(jiān)督的宏觀定位和基本賦權在實踐中難以充分實現(xiàn)。

　　一、法律監(jiān)督概念缺位，導致基本認識模糊。我國現(xiàn)有立法均未明確界定“法律監(jiān)督”，對其應含的內容沒有明確的闡述，導致理論界和司法實務界對“法律監(jiān)督”一詞和包含的內容一直爭論不休，這必然會影響檢察機關憲法地位的鞏固和中國社會主義司法制度的完善，也必然給檢察機關在依法實施法律監(jiān)督的具體實踐帶來種種困難，嚴重影響法律監(jiān)督的有效實施。

　　二、法律監(jiān)督權限設定薄弱，手段不足，直接影響法律監(jiān)督效能的發(fā)揮。知情權和調查權是監(jiān)督權本身的組成部分，是實施法律監(jiān)督的重要手段之一，是糾正違法行為的前提和基礎，法律監(jiān)督的成效在很大程度上取決于能否及時發(fā)現(xiàn)違法、查明違法。然而，現(xiàn)有關于檢察機關法律監(jiān)督的立法并未授予檢察機關充分的知情權和調查權，監(jiān)督方式多為消極的、被動的、事后的，檢察機關不僅無法全面、及時掌握違法情況，而且即使發(fā)現(xiàn)違法線索，由于沒有監(jiān)督中的調查權，也無法及時有效判斷查處。實踐中檢察機關向被監(jiān)督者調閱相關材料，常常因法律依據(jù)不足遭到被監(jiān)督方的抵制，使得檢察機關喪失監(jiān)督的主動性，無法進行全面的、主動的、同步的監(jiān)督。比如，我國刑事訴訟法對檢察機關的立案監(jiān)督權只規(guī)定了“要求說明不立案理由”的質詢權和“認為不立案理由不能成立時通知公安機關立案”的通知糾正權，導致檢察機關事先根本不能全面掌握刑事發(fā)案、受案、立案活動情況，更無法主動對刑事受案、立案活動全過程進行法律監(jiān)督。又如在近幾年廣為社會關注的民事裁判執(zhí)行領域，由于法律規(guī)定不明確，檢察機關往往面對當事人的申訴卻因法律無明文監(jiān)督依據(jù)而難以作為。檢察機關知情權和調查權的缺乏、糾問權的模糊和追查權的薄弱，與刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟以及行政執(zhí)法等過程的法律監(jiān)督需求遠遠不相適應，嚴重制約了法律監(jiān)督的有效開展。

　　三、法律后果規(guī)定缺位，嚴重削弱了法律監(jiān)督的權威性和執(zhí)行力。一個完整的法律規(guī)范應當包括適用條件、行為模式和法律后果三部分，這是“良法”的形式要件之一，否則會影響法律規(guī)范的有效執(zhí)行。但從我國關于法律監(jiān)督的法律規(guī)范來看，許多條文只規(guī)定了適用條件和行為模式的內容，而沒有規(guī)定被監(jiān)督對象不履行義務時應承擔的法律后果。比如刑事訴訟法第169條關于審判監(jiān)督的規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，有權向人民法院提出糾正意見。” 第224條關于刑罰執(zhí)行的規(guī)定：“人民檢察院對執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應當通知執(zhí)行機關糾正。”這些條文都沒有對被監(jiān)督者不履行義務所產(chǎn)生法律后果作相應規(guī)定，導致在立案監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督實踐中，檢察機關對發(fā)出立案通知書后公安機關不立案或者立案后不予偵查的情形、對發(fā)出糾正違法通知書后法院、監(jiān)獄不予執(zhí)行的情形束手無策。在民事訴訟法關于民事審判監(jiān)督、行政訴訟法關于行政訴訟監(jiān)督等相關規(guī)范中，也往往未對被監(jiān)督對象的消極行為、甚至抵制現(xiàn)象加以制裁性規(guī)定。法律后果規(guī)定的缺位，使得法律監(jiān)督缺乏法律剛性保障，實踐中檢察機關的法律監(jiān)督行為以及發(fā)出的立案通知書、糾正違法通知書等法律監(jiān)督文書不具有強制性和執(zhí)行力，嚴重影響了法律監(jiān)督的實際效果。

　　四、現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調性，導致法律監(jiān)督的立法遠不能滿足實踐的需要。當前我國法律監(jiān)督立法存在的主要問題是“體系散亂”的結構性問題，整個法律規(guī)范體系缺乏統(tǒng)一性和完整性。除憲法、人民檢察院組織法和檢察官法的原則規(guī)定外，涉及檢察機關法律監(jiān)督的法律規(guī)定主要散落在三大訴訟法中，以及《看守所條例》、《監(jiān)獄法》、《海關法》和《人民警察法》等相對孤立的原則性規(guī)定。三大訴訟法均沒有也無法以專章或專節(jié)形式規(guī)定檢察機關的法律監(jiān)督權，其中《民事訴訟法》總條款共達268條之多,關于檢察機關法律監(jiān)督的規(guī)定僅有5條，《行政訴訟法》75條法律條款中,關于檢察機關法律監(jiān)督的規(guī)定僅有2條，在目前各種民事、海事、行政糾紛不斷上升的情況下,如此簡單而抽象的監(jiān)督條款已經(jīng)不能適應民事、行政案件公正審判的要求。《刑事訴訟法》對監(jiān)督對象的規(guī)定很不全面，把立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督的對象僅規(guī)定為公安機關，而沒有把同樣具有刑事立案、偵查職能的國家安全機關、檢察機關、監(jiān)獄、海關規(guī)定在內，導致實踐中對這些單位的立案、偵查監(jiān)督缺少法律依據(jù)。對于社會各界強烈反映的行政違法行為，檢察機關也因法律授權不足而無法進行法律監(jiān)督；檢察機關正在探索試點的民事督促起訴、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接制度、人民監(jiān)督員制度等改革舉措，因缺乏明確的法律依據(jù)而無法發(fā)揮其應有的效果。法律監(jiān)督無法在三大訴訟法和相關法律中形成一個完整的監(jiān)督體系，而且對訴訟外的法律監(jiān)督?jīng)]有法律規(guī)定，因此，僅僅修改三大訴訟法無法解決現(xiàn)行法律監(jiān)督立法體系散亂的結構性問題，無法滿足社會發(fā)展對法律監(jiān)督的實際需要。新形勢下，制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國法律監(jiān)督法》，在憲法和三大訴訟法之間架起樞紐橋梁，促進法律監(jiān)督的協(xié)調一體運行，已顯得十分迫切。

　　近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和司法體制改革的深入，人們對加強法律監(jiān)督、維護社會公平正義越來越關注，對公共權力規(guī)范和制約的呼聲越來越高，一些人大代表和法學專家、教授在提出加強檢察機關法律監(jiān)督職能的同時，還呼吁制定一部統(tǒng)一的法律監(jiān)督法。北京、四川、湖北、遼寧、上海、黑龍江、寧夏浙江等省市人大常委會還就加強檢察機關法律監(jiān)督立法進行了有益的嘗試，多數(shù)已經(jīng)作出了相關決議或決定，有力地推動了檢察機關法律監(jiān)督工作。

　　綜上，我國法律監(jiān)督立法已經(jīng)明顯滯后于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要和人民群眾的期待，檢察機關法律監(jiān)督能力的“產(chǎn)出”和社會公眾對司法公正需求之間的差距，也已經(jīng)形成越來越大的矛盾張力。在地方人大對法律監(jiān)督立法日益積累經(jīng)驗、逐漸走向成熟的基礎上，適時由全國人大開展全國性的法律監(jiān)督立法活動，條件已基本成熟。