【案由】

　　建議制定《中華人民共和國法律監(jiān)督法》

　　【案據(jù)】

　　我國憲法第129條和《人民檢察院組織法》第1條明確規(guī)定:人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本定位和授權(quán)規(guī)定已經(jīng)明確，法律監(jiān)督是中國檢察制度的根本性質(zhì)和理論基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督為職責(zé)。改革開放以來，我國檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，認(rèn)真履行法律監(jiān)督職責(zé)，對(duì)維護(hù)公正執(zhí)法、公正司法，保障全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義發(fā)揮了重要的作用。

　　然而，長期以來法律監(jiān)督缺乏統(tǒng)一立法，有關(guān)規(guī)定主要散見于三大訴訟法，且比較原則，與實(shí)踐需求不相適應(yīng)，嚴(yán)重制約和削弱了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，導(dǎo)致憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的宏觀定位和基本賦權(quán)在實(shí)踐中難以充分實(shí)現(xiàn)。

　　一、法律監(jiān)督概念缺位，導(dǎo)致基本認(rèn)識(shí)模糊。我國現(xiàn)有立法均未明確界定“法律監(jiān)督”，對(duì)其應(yīng)含的內(nèi)容沒有明確的闡述，導(dǎo)致理論界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)“法律監(jiān)督”一詞和包含的內(nèi)容一直爭論不休，這必然會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)憲法地位的鞏固和中國社會(huì)主義司法制度的完善，也必然給檢察機(jī)關(guān)在依法實(shí)施法律監(jiān)督的具體實(shí)踐帶來種種困難，嚴(yán)重影響法律監(jiān)督的有效實(shí)施。

　　二、法律監(jiān)督權(quán)限設(shè)定薄弱，手段不足，直接影響法律監(jiān)督效能的發(fā)揮。知情權(quán)和調(diào)查權(quán)是監(jiān)督權(quán)本身的組成部分，是實(shí)施法律監(jiān)督的重要手段之一，是糾正違法行為的前提和基礎(chǔ)，法律監(jiān)督的成效在很大程度上取決于能否及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法、查明違法。然而，現(xiàn)有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的立法并未授予檢察機(jī)關(guān)充分的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)，監(jiān)督方式多為消極的、被動(dòng)的、事后的，檢察機(jī)關(guān)不僅無法全面、及時(shí)掌握違法情況，而且即使發(fā)現(xiàn)違法線索，由于沒有監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)，也無法及時(shí)有效判斷查處。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)向被監(jiān)督者調(diào)閱相關(guān)材料，常常因法律依據(jù)不足遭到被監(jiān)督方的抵制，使得檢察機(jī)關(guān)喪失監(jiān)督的主動(dòng)性，無法進(jìn)行全面的、主動(dòng)的、同步的監(jiān)督。比如，我國刑事訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)只規(guī)定了“要求說明不立案理由”的質(zhì)詢權(quán)和“認(rèn)為不立案理由不能成立時(shí)通知公安機(jī)關(guān)立案”的通知糾正權(quán)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)事先根本不能全面掌握刑事發(fā)案、受案、立案活動(dòng)情況，更無法主動(dòng)對(duì)刑事受案、立案活動(dòng)全過程進(jìn)行法律監(jiān)督。又如在近幾年廣為社會(huì)關(guān)注的民事裁判執(zhí)行領(lǐng)域，由于法律規(guī)定不明確，檢察機(jī)關(guān)往往面對(duì)當(dāng)事人的申訴卻因法律無明文監(jiān)督依據(jù)而難以作為。檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)和調(diào)查權(quán)的缺乏、糾問權(quán)的模糊和追查權(quán)的薄弱，與刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟以及行政執(zhí)法等過程的法律監(jiān)督需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)，嚴(yán)重制約了法律監(jiān)督的有效開展。

　　三、法律后果規(guī)定缺位，嚴(yán)重削弱了法律監(jiān)督的權(quán)威性和執(zhí)行力。一個(gè)完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括適用條件、行為模式和法律后果三部分，這是“良法”的形式要件之一，否則會(huì)影響法律規(guī)范的有效執(zhí)行。但從我國關(guān)于法律監(jiān)督的法律規(guī)范來看，許多條文只規(guī)定了適用條件和行為模式的內(nèi)容，而沒有規(guī)定被監(jiān)督對(duì)象不履行義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律后果。比如刑事訴訟法第169條關(guān)于審判監(jiān)督的規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，有權(quán)向人民法院提出糾正意見�！� 第224條關(guān)于刑罰執(zhí)行的規(guī)定：“人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正�！边@些條文都沒有對(duì)被監(jiān)督者不履行義務(wù)所產(chǎn)生法律后果作相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致在立案監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)出立案通知書后公安機(jī)關(guān)不立案或者立案后不予偵查的情形、對(duì)發(fā)出糾正違法通知書后法院、監(jiān)獄不予執(zhí)行的情形束手無策。在民事訴訟法關(guān)于民事審判監(jiān)督、行政訴訟法關(guān)于行政訴訟監(jiān)督等相關(guān)規(guī)范中，也往往未對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的消極行為、甚至抵制現(xiàn)象加以制裁性規(guī)定。法律后果規(guī)定的缺位，使得法律監(jiān)督缺乏法律剛性保障，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督行為以及發(fā)出的立案通知書、糾正違法通知書等法律監(jiān)督文書不具有強(qiáng)制性和執(zhí)行力，嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督的實(shí)際效果。

　　四、現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致法律監(jiān)督的立法遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要。當(dāng)前我國法律監(jiān)督立法存在的主要問題是“體系散亂”的結(jié)構(gòu)性問題，整個(gè)法律規(guī)范體系缺乏統(tǒng)一性和完整性。除憲法、人民檢察院組織法和檢察官法的原則規(guī)定外，涉及檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的法律規(guī)定主要散落在三大訴訟法中，以及《看守所條例》、《監(jiān)獄法》、《海關(guān)法》和《人民警察法》等相對(duì)孤立的原則性規(guī)定。三大訴訟法均沒有也無法以專章或?qū)９?jié)形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，其中《民事訴訟法》總條款共達(dá)268條之多,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的規(guī)定僅有5條，《行政訴訟法》75條法律條款中,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的規(guī)定僅有2條，在目前各種民事、海事、行政糾紛不斷上升的情況下,如此簡單而抽象的監(jiān)督條款已經(jīng)不能適應(yīng)民事、行政案件公正審判的要求�！缎淌略V訟法》對(duì)監(jiān)督對(duì)象的規(guī)定很不全面，把立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督的對(duì)象僅規(guī)定為公安機(jī)關(guān)，而沒有把同樣具有刑事立案、偵查職能的國家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、海關(guān)規(guī)定在內(nèi)，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)這些單位的立案、偵查監(jiān)督缺少法律依據(jù)。對(duì)于社會(huì)各界強(qiáng)烈反映的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)也因法律授權(quán)不足而無法進(jìn)行法律監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)正在探索試點(diǎn)的民事督促起訴、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接制度、人民監(jiān)督員制度等改革舉措，因缺乏明確的法律依據(jù)而無法發(fā)揮其應(yīng)有的效果。法律監(jiān)督無法在三大訴訟法和相關(guān)法律中形成一個(gè)完整的監(jiān)督體系，而且對(duì)訴訟外的法律監(jiān)督?jīng)]有法律規(guī)定，因此，僅僅修改三大訴訟法無法解決現(xiàn)行法律監(jiān)督立法體系散亂的結(jié)構(gòu)性問題，無法滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)法律監(jiān)督的實(shí)際需要。新形勢(shì)下，制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國法律監(jiān)督法》，在憲法和三大訴訟法之間架起樞紐橋梁，促進(jìn)法律監(jiān)督的協(xié)調(diào)一體運(yùn)行，已顯得十分迫切。

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和司法體制改革的深入，人們對(duì)加強(qiáng)法律監(jiān)督、維護(hù)社會(huì)公平正義越來越關(guān)注，對(duì)公共權(quán)力規(guī)范和制約的呼聲越來越高，一些人大代表和法學(xué)專家、教授在提出加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的同時(shí)，還呼吁制定一部統(tǒng)一的法律監(jiān)督法。北京、四川、湖北、遼寧、上海、黑龍江、寧夏浙江等省市人大常委會(huì)還就加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督立法進(jìn)行了有益的嘗試，多數(shù)已經(jīng)作出了相關(guān)決議或決定，有力地推動(dòng)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。

　　綜上，我國法律監(jiān)督立法已經(jīng)明顯滯后于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和人民群眾的期待，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力的“產(chǎn)出”和社會(huì)公眾對(duì)司法公正需求之間的差距，也已經(jīng)形成越來越大的矛盾張力。在地方人大對(duì)法律監(jiān)督立法日益積累經(jīng)驗(yàn)、逐漸走向成熟的基礎(chǔ)上，適時(shí)由全國人大開展全國性的法律監(jiān)督立法活動(dòng)，條件已基本成熟。