小林的車違章停放，被交管部門拖走，卻既未告知車主，也未履行相應(yīng)手續(xù)；北京司機張先生欠繳100元交通罰款，滯納金卻高達2808元，張先生以未盡告知義務(wù)為由，將交警隊訴至法院；河南鄭州一輛小吊車欠繳養(yǎng)路費6萬元，其滯納金竟然高達40余萬元……

　　對扣車、罰款等與百姓切身利益相關(guān)的行政強制措施如何進行立法規(guī)范？今天，備受關(guān)注的行政強制法草案提交十一屆全國人大常委會第十次會議進行第三次審議，隨意扣車、未經(jīng)告知的“天價滯納金”現(xiàn)象有望得以終結(jié)。

　　“《行政強制法》是一部規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人合法權(quán)益的重要法律�！苯裉�，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在作草案修改情況匯報時指出。

　　從1999年3月開始起草，到今天第三次提請審議，行政強制法草案歷經(jīng)10年，跨第十屆、第十一屆全國人大常委會。

　　《行政強制法》是我國繼《行政處罰法》、《行政許可法》出臺之后，又一部旨在約束行政權(quán)力的法律。1996年和2003年，我國分別出臺了旨在遏制“亂處罰”的《行政處罰法》和終結(jié)“濫審批”的《行政許可法》。有關(guān)專家指出，《行政強制法》是行政法領(lǐng)域中的支架性法律，它的制定標志著我國向建成完備的行政法體系邁出重要一步。

　　行政強制立法：力圖根治“亂、濫、軟”痼疾

　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹在草案首次提請審議時指出，行政強制是維護公共秩序、促進全社會遵守法律的有力手段，同時又使政府權(quán)力直接面對公民。相比于行政處罰和行政許可，行政強制更嚴厲、更有效也最容易傷害公民權(quán)利，可以說是一柄“雙刃劍”。

　　全國人大常委會在立法調(diào)研中梳理出在實踐中行政強制制度存在的弊端是“亂、濫、軟”。

　　設(shè)定權(quán)“亂”是行政強制“亂”的源頭。行政強制涉及對公民的人身或者財產(chǎn)權(quán)利的限制，按照法治原則和依法行政的要求，行政機關(guān)限制公民的人身或者財產(chǎn)權(quán)利，需要有法律依據(jù)。長期以來，由于我國沒有統(tǒng)一的《行政強制法》，《立法法》也沒有對行政強制的設(shè)定權(quán)作出明確劃分，行政強制的設(shè)定權(quán)不明確，不僅法律在設(shè)定行政強制，法規(guī)、規(guī)章都在設(shè)定行政強制，甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件也在設(shè)定行政強制。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至今年6月底，在我國現(xiàn)行有效的228部法律和600多部行政法規(guī)中，有78部法律和122部行政法規(guī)規(guī)定了行政強制，現(xiàn)行立法中行政強制的具體方式多種多樣，名稱千差萬別。

　　其中，設(shè)定對財產(chǎn)的行政強制方式就有查封、扣押、封存、暫扣、收繳、強行拆除、強制拆遷等30種。

　　行政強制“濫”，是行政強制實踐的又一突出弊端。依法行使行政強制權(quán)的機關(guān)應(yīng)為公權(quán)力機關(guān)，或者是由公權(quán)力明確授權(quán)的機關(guān)。而我國的現(xiàn)狀是，各地方、各部門自己成立名目繁多的執(zhí)行機構(gòu)和人員，如執(zhí)法大隊、城市監(jiān)察大隊、稽查大隊等，機構(gòu)和人員成分復(fù)雜，有些執(zhí)法人員甚至是臨時工，權(quán)力層層轉(zhuǎn)包，直接面對民眾的執(zhí)法主體沒有法律強制權(quán)，隨便運用公共權(quán)力助長了低素質(zhì)執(zhí)法隊伍濫用權(quán)力的傾向。政府職能部門幾乎都設(shè)立了自己的執(zhí)法隊伍，執(zhí)行與自己部門相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章。例如，有的地方的農(nóng)業(yè)局有漁業(yè)執(zhí)法隊、林業(yè)執(zhí)法隊、野生動物保護執(zhí)法隊等，民間形象的說法是“七頂大蓋帽管著一頂破草帽”。

　　這種狀況也使執(zhí)法機構(gòu)互相“打架”，有好處的事爭著做，需要承擔(dān)責(zé)任的事互相推。職權(quán)重疊交叉問題嚴重，如土地部門和城建部門對非法建筑的監(jiān)督、食品衛(wèi)生部門和質(zhì)量監(jiān)督部門對食品衛(wèi)生的監(jiān)督等，多頭管理，漏洞很多。有些地方已經(jīng)形成了慣性思維，哪方面的法律法規(guī)執(zhí)行不力，就加強相應(yīng)部門的執(zhí)法隊伍。

　　程序缺失也是導(dǎo)致行政強制濫用的重要原因，導(dǎo)致執(zhí)行中隨意性大，侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的情形時有發(fā)生。查封、扣押的財物不制作清單、不給收據(jù)，隨意使用被查封、扣押的財物；對不屬于應(yīng)查封、扣押的財物隨意查封、扣押；對查封、扣押的財物不及時處理，造成財物的損失，由于沒有時限的規(guī)定，無從追究執(zhí)法部門的責(zé)任。制定《行政強制法》，其主要內(nèi)容就是要規(guī)范行政強制的程序。

　　此外，行政機關(guān)履行行政管理職責(zé)時，有時還缺少必要的手段，致使一些嚴重違法行為得不到有效處理，行政強制決定執(zhí)行難導(dǎo)致強制行為力度較軟等。

　　兩度擱置：誰能設(shè)定行政強制權(quán)成焦點

　　行政強制法草案于2005年12月首次提交，2007年10月二審；今天的第三次審議，無疑是對這一草案的“激活”。根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，如果擱置審議滿兩年，法律案將成為廢案。

　　據(jù)法律界有關(guān)人士介紹，該草案兩次審議后均擱置了近兩年，原因在于草案中有關(guān)行政強制權(quán)的配置問題，即行政強制行為的種類有哪些、行政強制由誰設(shè)定以及行政強制行為的實施程序等核心問題爭議較大。

　　對于誰能設(shè)定行政強制權(quán)這一問題，我國知名行政法學(xué)家應(yīng)松年、馬懷德均認為，由于行政強制權(quán)涉及公民人身、財產(chǎn)等基本權(quán)利，必須由法律設(shè)定。由于目前法律的覆蓋面不足，可以適當授權(quán)給國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)，但是不能賦予行政法規(guī)過大的設(shè)定權(quán)。中國人民大學(xué)教授鄭功成也提出，行政強制措施的設(shè)定權(quán)授予地方容易造成行政強制權(quán)被濫用。

　　與之針鋒相對的觀點是，建議賦予行政法規(guī)和地方立法更大的設(shè)定權(quán)，行政強制措施只要不涉及公民的人身自由和重大財產(chǎn)權(quán)利，地方性法規(guī)都可以設(shè)定，臨時限制人身自由的強制措施、財產(chǎn)性的強制措施，例如代履行、較小數(shù)額之內(nèi)的執(zhí)行罰，這些對當事人影響較小的行政強制執(zhí)行方式，均可授權(quán)行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制定。

　　國務(wù)院法制辦政府法制研究中心副主任趙振華在草案征求意見過程中提出，我國目前僅有4部法律授權(quán)個別行政機關(guān)采取凍結(jié)措施，在沒有法律規(guī)定的情況下，近10部行政法規(guī)設(shè)定了凍結(jié)措施，因此，建議增加行政法規(guī)對凍結(jié)存款、匯款的設(shè)定權(quán)。

　　有行政法學(xué)界專家表示，《行政強制法》立法過程中最大的問題就是如何平衡行政公權(quán)力與公民的私權(quán)利，一方面要給行政適當?shù)臋?quán)力，但又要限制它，就如同給了一個人“鞭子”，同時又給他一副“手銬”。

　　立法理念：少用、慎用、善用行政強制

　　正是在“維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人合法權(quán)益”的立法思想指導(dǎo)下，無論是劃清行政強制設(shè)定權(quán)范圍，還是厘定行政強制方式，無論是規(guī)范行政強制執(zhí)法主體，還是打造嚴格的行政強制程序，經(jīng)過兩次審議、征求過國務(wù)院有關(guān)部門、部分地方人大和地方政府法制辦、專家學(xué)者意見的草案三審稿圍繞著在公權(quán)力與私權(quán)利、公共利益和個人利益之間尋找平衡點，從而使行政機關(guān)少用、慎用、善用行政強制，真正確保行政機關(guān)的權(quán)威。

　　今天提請審議的草案三審稿從源頭治亂，專設(shè)一章用列舉的方式規(guī)定了行政強制措施和行政強制執(zhí)行的種類，并按照“層級越低，權(quán)限越小”的行政法治原則，草案將行政強制設(shè)定權(quán)明確劃分為三個層次：行政強制由法律設(shè)定；尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押，以及除限制人身自由、凍結(jié)、強行進入住宅以外的其他行政強制措施；不制定法律和行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押。

　　草案同時特別規(guī)定了法律行政強制措施的對象、條件、種類，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴大性規(guī)定；法律中未設(shè)定行政強制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得增設(shè)。

　　為了規(guī)范行政強制權(quán)的設(shè)定，草案增加了設(shè)定行政強制的事前論證和實施中的評估程序，規(guī)定“法律、法規(guī)草案中擬設(shè)定行政強制的，起草單位應(yīng)當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向法律法規(guī)制定機關(guān)說明設(shè)定該行政強制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況”；“行政強制的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當定期對其設(shè)定的行政強制進行評價，對已設(shè)定的行政強制，認為不適當?shù)�，�?yīng)當對設(shè)定該行政強制的規(guī)定及時予以修改或者廢止�！�

　　草案對行政強制的執(zhí)法主體進一步規(guī)范，增加了兩項規(guī)定：行政強制措施權(quán)不得委托；行政強制措施應(yīng)當由行政機關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。

　　規(guī)范行政強制行為程序是《行政強制法》的立法重點之一，草案在一般程序的基礎(chǔ)上，對于限制公民人身自由這類行政強制措施，規(guī)定了嚴格程序。此外，對于查封、扣押、凍結(jié)等常用的行政強制措施，草案也分別設(shè)計了具體細致的程序。

　　草案特別從程序上加強了對公民、企業(yè)合法權(quán)益的保護，其中規(guī)定：行政機關(guān)依法查詢企業(yè)的財務(wù)賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來等事項，不得影響企業(yè)的正常經(jīng)營活動，并應(yīng)當保守所知悉的企業(yè)商業(yè)秘密；不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品；延長查封、扣押的決定應(yīng)當告知當事人；強制執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷，或者執(zhí)行錯誤的，應(yīng)當恢復(fù)原狀，返還已被執(zhí)行的財產(chǎn)，不能返還原物的，按市場價折價賠償。