【主題事件】

　　綜合中國(guó)廣播網(wǎng)4月9日、《新京報(bào)》4月10日?qǐng)?bào)道,為了依法正確辦理市縣級(jí)人民政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的案件,最高人民法院于4月9日上午出臺(tái)了《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)。《規(guī)定》自2012年4月10日起施行。該司法解釋共計(jì)11個(gè)條文,對(duì)法院如何受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收、受理后如何進(jìn)行審查和裁定等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范,并確立了“裁執(zhí)分離”為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式。

　　【相關(guān)背景】

　　2012年1月1日,由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政強(qiáng)制法》正式施行。該法第13條規(guī)定:“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！弊罡呷嗣穹ㄔ合嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹稱(chēng),從《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施以后,有關(guān)市縣的人民政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定的問(wèn)題也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),最高人民法院一直都在密切關(guān)注這方面的情況及實(shí)踐運(yùn)行情況,經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究和積極協(xié)調(diào),起草了這個(gè)司法解釋。此后征求了全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、最高法院內(nèi)設(shè)部門(mén)以及下級(jí)法院的意見(jiàn),經(jīng)過(guò)充分論證之后出臺(tái)了這條司法解釋。

　　【熱點(diǎn)解讀】

　　◆明確“裁執(zhí)分離”的強(qiáng)制執(zhí)行方式

　　《規(guī)定》第九條明確規(guī)定,人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的,一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施,也可以由人民法院執(zhí)行。

　　專(zhuān)家解讀

　　中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德:在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)前,政府征地通常自行確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并強(qiáng)制被拆遷者接受,行政機(jī)關(guān)則是自裁自執(zhí)。行政機(jī)關(guān)既是裁判員,又是運(yùn)動(dòng)員,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不能被控制。這往往會(huì)引發(fā)被拆遷者與拆遷者之間的暴力對(duì)抗�！安脠�(zhí)分離”是指作出裁決的機(jī)關(guān)與執(zhí)行的機(jī)關(guān)應(yīng)該分離,從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約,防止權(quán)力濫用。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅:司法解釋將原來(lái)征收補(bǔ)償條例的第28條,從法院強(qiáng)制執(zhí)行角度做了具體規(guī)定。法院在房屋征收補(bǔ)償過(guò)程中,主要是審查的角色,而不是主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施的角色。通俗地說(shuō),在強(qiáng)制拆遷問(wèn)題上,法院做“文官”,而不做“武官”。

　　北京律師周玉忠和廣東律師劉雅瀅則認(rèn)為,法院從執(zhí)行者變成了審查者,相當(dāng)于補(bǔ)償決定由行政機(jī)關(guān)作出后,經(jīng)過(guò)法院司法審查,再由行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。如此一來(lái),征收補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制執(zhí)行工作又交還給了行政機(jī)關(guān),是一種變相的“裁執(zhí)合一”。

　　◆規(guī)定法院審查強(qiáng)執(zhí)申請(qǐng)可組織聽(tīng)證

　　《規(guī)定》第五條規(guī)定,人民法院在審查期間,可以根據(jù)需要調(diào)取相關(guān)證據(jù)、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、組織聽(tīng)證或者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。

　　專(zhuān)家解讀

　　馬懷德:詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、組織聽(tīng)證是法院在審查過(guò)程中的一種方式,也是普通案件法院辦案的方式之一。確立這種方式,有助于法院更客觀(guān)地了解被征收人的訴求,更公正合理地做出裁定。

　　周玉忠:該條賦予法院的司法審查類(lèi)似于審判的方式,通過(guò)以上方式,法院不僅能聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人等,還能對(duì)補(bǔ)償決定進(jìn)行審查。以往,法院如何審查有關(guān)補(bǔ)償決定都相當(dāng)于“秘密進(jìn)行”,外面的人并不知道,也無(wú)法參與到法院決策的過(guò)程,最終只是收到法院的一紙裁定。而如此一來(lái),政府的補(bǔ)償以公開(kāi)的方式接受法院的司法審查,各方也能聘請(qǐng)到律師參與到其中,更加公開(kāi)透明。

　　劉雅瀅:該規(guī)定的出臺(tái),可以說(shuō)是司法機(jī)關(guān)主動(dòng)從內(nèi)部來(lái)監(jiān)督和限制行政機(jī)關(guān)行政行為,進(jìn)行一些實(shí)質(zhì)性的審查,以前這樣的情況比較少見(jiàn),這對(duì)以后類(lèi)似情況的處理上還是有一定積極作用的。

　　廣東律師陳永忠:第五條規(guī)定用了一個(gè)“可以”,而不是“應(yīng)當(dāng)”,使得程序執(zhí)行上不是特別清晰、不夠細(xì)化,看起來(lái)像可做可不做,這樣就比較容易疏忽當(dāng)事人的權(quán)利。

　　◆規(guī)定了七種不準(zhǔn)予強(qiáng)拆的情形

　　《規(guī)定》第六條規(guī)定,征收補(bǔ)償決定存在下列情形之一的,法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行:(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù);(二)明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù);(三)明顯不符合公平補(bǔ)償原則,嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益,或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障;(四)明顯違反行政目的,嚴(yán)重?fù)p害公共利益;(五)嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序;(六)超越職權(quán);(七)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行的情形。

　　人民法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由,并在五日內(nèi)將裁定送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)。

　　(圖片來(lái)源:《人民日?qǐng)?bào)》)

　　專(zhuān)家解讀

　　馬懷德:不予政府執(zhí)行的七種情形,實(shí)際上都是針對(duì)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)存在的違法的情形。根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活中行政機(jī)關(guān)經(jīng)常容易犯的錯(cuò)誤,來(lái)確定法院的審查標(biāo)準(zhǔn),這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于相對(duì)人來(lái)講是保護(hù)性的;對(duì)行政機(jī)關(guān)是一種制約、監(jiān)督性的標(biāo)準(zhǔn)。

　　王錫鋅:原來(lái)法院對(duì)行政行為的審查,主要是看行政行為是否違反法定程序,這次新加入了“或者正當(dāng)程序”,大大加強(qiáng)了審查的強(qiáng)度。另外,“明顯不符合公平補(bǔ)償原則,嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益,或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障�！边@充分體現(xiàn)了執(zhí)行中對(duì)個(gè)人權(quán)益的保障。

　　◆明確強(qiáng)拆案件由基層法院管轄

　　《規(guī)定》第一條指出,申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件,由房屋所在地基層人民法院管轄,高級(jí)人民法院可以根據(jù)本地實(shí)際情況決定管轄法院。

　　專(zhuān)家解讀

　　周玉忠認(rèn)為,這種管轄模式難免陷于以往的僵化模式�；鶎臃ㄔ和�往很難對(duì)抗當(dāng)?shù)卣�府的�?qiáng)權(quán)和干預(yù)。以廣州市為例,基層政府的補(bǔ)償決定往往由區(qū)級(jí)法院管轄,其審查后,在市級(jí)中院就終審?fù)瓿闪�。而市、區(qū)兩級(jí)法院往往受到的政府影響相對(duì)較大。他認(rèn)為,完全可以規(guī)定由中級(jí)法院來(lái)管轄,相應(yīng)的案件也不算多,希望高院在指定管轄上能有所作為。

　　【輿情傳播】

　　4月9日,即最高法發(fā)布司法解釋的當(dāng)天,新華網(wǎng)、中國(guó)廣播網(wǎng)便就此刊發(fā)相關(guān)報(bào)道。新華網(wǎng)刊文《最高法出臺(tái)司法解釋規(guī)范辦理房屋征收補(bǔ)償非訴行政執(zhí)行案件》,大致介紹了司法解釋的內(nèi)容,并就最高法相關(guān)負(fù)責(zé)人就司法解釋回答記者提問(wèn)進(jìn)行了報(bào)道。當(dāng)日兩篇報(bào)道共被網(wǎng)媒轉(zhuǎn)載30余次。據(jù)本刊不完全統(tǒng)計(jì),當(dāng)日中國(guó)廣播網(wǎng)刊發(fā)的報(bào)道被網(wǎng)媒轉(zhuǎn)載近200次。其中,騰訊網(wǎng)轉(zhuǎn)載后共吸引4872人參與討論,跟帖242條;搜狐網(wǎng)有1439人參與討論,評(píng)論104條(文中網(wǎng)民跟帖數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)均截至4月11日12時(shí))。轉(zhuǎn)載標(biāo)題最常見(jiàn)的為《最高法:房屋征收補(bǔ)償不公平不準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行》,這也反映了媒體對(duì)司法解釋關(guān)注的重點(diǎn)所在。

　　4月10日,輿情迅速上漲。最高法的司法解釋引起了媒體的強(qiáng)烈關(guān)注。《人民日?qǐng)?bào)》特別就此刊發(fā)報(bào)道《補(bǔ)償不公平,不準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行》,對(duì)新規(guī)熱點(diǎn)進(jìn)行了解讀。新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)載后吸引4734人參與討論,跟帖285條;騰訊網(wǎng)轉(zhuǎn)載后有2609人參與,評(píng)論192條。當(dāng)日,《新京報(bào)》、《法制晚報(bào)》、《北京青年報(bào)》、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》、金羊網(wǎng)等多家媒體也對(duì)司法解釋進(jìn)行了不同程度的報(bào)道和解讀。

　　10日至11日,網(wǎng)上出現(xiàn)了多篇媒體評(píng)論,從不同角度對(duì)最高法的司法解釋展開(kāi)評(píng)論,其中有對(duì)新規(guī)的肯定,但更多的是對(duì)司法解釋效果的質(zhì)疑,同時(shí)也有對(duì)未來(lái)相關(guān)法規(guī)完善的期望。

　　微博方面,新浪微博“頭條新聞”發(fā)布了該消息后,共被轉(zhuǎn)發(fā)620次,有評(píng)論335條。此外,多數(shù)微博發(fā)布了《最高法:拆遷補(bǔ)償不公平不準(zhǔn)強(qiáng)拆》的新聞鏈接。不少微博網(wǎng)友還側(cè)重關(guān)注到了司法解釋中的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容,即政府申請(qǐng)強(qiáng)拆須提交社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料,并對(duì)此進(jìn)行了評(píng)論和質(zhì)疑。

　　【媒體評(píng)論】

　　最高法司法解釋是對(duì)“權(quán)力違建”的強(qiáng)拆

　　紅網(wǎng)評(píng)論《最高法司法解釋是對(duì)“權(quán)力違建”的強(qiáng)拆》認(rèn)為,最高法司法解釋明確的裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的七種情形,都是對(duì)權(quán)力部門(mén)的規(guī)制,又考慮到被執(zhí)行人的切身利益,是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的一個(gè)“補(bǔ)丁”。此前國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》沒(méi)能有效地制止強(qiáng)拆惡性事件的發(fā)生,其中的問(wèn)題在于,相關(guān)法律被阻斷在權(quán)力的“違章建筑”之外。就像最高法司法解釋指出的“七種情形”中的“嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序”和“超越職權(quán)”,就是權(quán)力超越法律的權(quán)力違法。因此,最高法對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的司法解釋,是對(duì)權(quán)力“違建”的強(qiáng)拆。只有“拆除”了這些權(quán)力在法律之外的“違章搭建”,才能保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程的順利進(jìn)展。

　　細(xì)化程序的司法解釋仍面臨現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)

　　《南方都市報(bào)》社論《杜絕拆遷暴力 程序細(xì)化有待現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)》認(rèn)為,此次出臺(tái)的司法解釋在新“拆遷條例”第28條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)及附具材料外,又進(jìn)一步為政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)置了多種須提交的材料,并開(kāi)列出七種“應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行”的情形,于政府強(qiáng)拆申請(qǐng)審查的程序而言,確有予以完善的用意。但從文本層面的程序設(shè)置,到司法實(shí)務(wù)中的具體執(zhí)行,再到如愿實(shí)現(xiàn)“多重保護(hù)”被征收人合法權(quán)益的目的,可能仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。此次規(guī)定只是從此前的“行政裁決、行政執(zhí)行”式的“行政強(qiáng)拆”,變?yōu)椤胺ㄔ翰脹Q、行政執(zhí)行”。具體執(zhí)行者雖可能無(wú)大變化,但制度設(shè)計(jì)希望借此引入司法權(quán)對(duì)行政行為的些許監(jiān)督。而這一愿望實(shí)現(xiàn)的前提,則是司法裁量在個(gè)中利益中的公允、超然與獨(dú)立。地方行政機(jī)關(guān)深陷拆遷利益中無(wú)法自拔,動(dòng)輒產(chǎn)生干預(yù)司法裁量的念頭與行動(dòng),加之司法在各方掣肘下的顧慮重重,即便是再對(duì)拆遷行為進(jìn)行步驟分解,亦恐難免故伎重演。

　　新規(guī)個(gè)別規(guī)定過(guò)于原則易被鉆空子

　　四川新聞網(wǎng)評(píng)論《“不明顯”違法拆遷也不能強(qiáng)制執(zhí)行》認(rèn)為,新規(guī)提出征收補(bǔ)償決定存在明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)、明顯不符合公平補(bǔ)償原則等七種情形之一的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。但是,何為“明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)、明顯不符合公平補(bǔ)償原則”,“明顯與不明顯”如何界定,尚有疑團(tuán)待解�！懊黠@不符合公平補(bǔ)償原則”這一規(guī)定過(guò)于原則,何謂“公平補(bǔ)償”是一個(gè)頗費(fèi)思量的問(wèn)題。如果強(qiáng)拆申請(qǐng)人在“明顯”兩字上做文章,打法律法規(guī)的擦邊球,以“不明顯”違法或者以公共利益之名行商業(yè)開(kāi)發(fā)之實(shí),那么新規(guī)的效果將大打折扣。