山東6成“民告官”案件和解結(jié)案 

　　法制網(wǎng)訊　記者余東明記者近日從山東省高級(jí)人民法院獲悉,在一審受理的行政案件總量連續(xù)7年居全國(guó)第一的背景下,該省行政和解案件的比例也不斷上升,由最初的30%上升到近年來(lái)的60%。 

　　據(jù)了解,我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定,行政案件除行政賠償訴訟外,不得適用調(diào)解。但據(jù)山東省高院有關(guān)人士介紹,在審判實(shí)踐中,行政和解更能促進(jìn)問(wèn)題解決,一方面可以最大程度地維護(hù)好老百姓的合法權(quán)益,另一方面又能極大地維護(hù)公權(quán)力的權(quán)威性。 

　　視點(diǎn)特稿 

　　法制網(wǎng)記者 余東明 法制網(wǎng)見(jiàn)習(xí)記者 王家梁　

　　上午8點(diǎn)30分,張成早早地等候在山東省青州市人民法院大門(mén)口,他此行的目的是申請(qǐng)撤訴。 

　　此前,他把當(dāng)?shù)囟悇?wù)局給告了。原因是:這位“零點(diǎn)利”超市的老板3個(gè)月前被稅務(wù)局查出偷稅,并罰款1000元。張成認(rèn)為處罰過(guò)重,于是提起行政訴訟。然而就在訴訟期間,稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷了原處罰決定,重新處以300元的罰款,張成欣然接受,雙方還沒(méi)到庭上劍拔弩張就達(dá)成了和解。 

　　“民告官,心里慌!幾百年來(lái)老百姓一直這么認(rèn)為。這次經(jīng)歷讓我轉(zhuǎn)變了觀念,民和官是平等的,打官司也未必會(huì)讓雙方撕破臉皮。”張成說(shuō)。 

　　“今年是我國(guó)行政訴訟法頒布20周年。如果把法庭看成是一個(gè)舞臺(tái),那么20年來(lái)我國(guó)行政訴訟經(jīng)歷的種種變遷就是一部大戲,而老百姓、官員和法官則是這部大戲中的3大角色�！鄙綎|省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)周玉華說(shuō),“從不敢告官到能理直氣壯地提起行政訴訟,從擔(dān)心丟臉到敢于糾正自身違法行政行為,從顧慮重重到敢于和解,這就是3大角色在這20年里發(fā)生的變化�！� 

　　民之變 

　　從不敢“告”到敢與“官”對(duì)簿公堂,行政訴訟中的“民本位”在不斷提高 

　　說(shuō)是法庭,其實(shí)更像一個(gè)圓桌會(huì)議室:原告、被告、法官以及人民陪審員、書(shū)記員環(huán)坐一圈;舉證、答辯、協(xié)商,一切有條不紊。 

　　這是德州市德城區(qū)人民法院行政法庭開(kāi)庭時(shí)的場(chǎng)景。 

　　這天開(kāi)庭的案子,原告是德州瑞豐機(jī)床有限公司,出庭的是董事長(zhǎng)王青松;被告是德州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局,出庭的是該局醫(yī)療工傷科科長(zhǎng)王建國(guó)。庭審內(nèi)容是原告的一名員工在上班途中發(fā)生車禍死亡,被告作出了工傷事故的認(rèn)定,原告對(duì)此不服提起訴訟。 

　　“這種圓桌會(huì)議式的開(kāi)庭形式,給我留下了深刻印象。跟法官和勞保局的干部圍坐在一起,開(kāi)庭就像聊天,原本那種緊張的心情一下子就沒(méi)了,而且也沒(méi)有原被告之間那種對(duì)抗的情緒。”王青松在庭后深有感觸地說(shuō),“我以前從來(lái)沒(méi)跟政府部門(mén)打過(guò)官司,總認(rèn)為這是逼不得已的事情。后來(lái)咨詢了律師以后,才知道自己這種思想早過(guò)時(shí)了,法律面前人人平等,打官司不是吵架罵街,大家有理說(shuō)理,有錯(cuò)改錯(cuò)�！� 

　　最后,法院作出判決,維持被告的認(rèn)定。王青松表示:“這次官司我雖然輸了,但輸?shù)眯姆�口服。�?nbsp;

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,20年前,我國(guó)行政訴訟法剛剛頒布,山東省“民告官”案件全年僅為414件;10年后,這一數(shù)字突破了萬(wàn)件;而在2008年,該省受理行政訴訟案件高達(dá)2.47萬(wàn)件,呈大幅上升趨勢(shì)。 

　　“這20年來(lái),山東省各級(jí)法院一直致力于創(chuàng)新各種行政審判模式,大力推動(dòng)‘民本位’和‘官本位’的對(duì)等。這些數(shù)據(jù)充分說(shuō)明,行政訴訟中的‘民本位’在不斷提高�！鄙綎|省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)劉愛(ài)卿說(shuō),“在行政訴訟法頒布之初,老百姓在選擇行政訴訟的時(shí)候還是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、謹(jǐn)小慎微;這20年來(lái),老百姓逐漸從不敢告官的陰影中走了出來(lái)�！� 

　　官之變 

　　從怕當(dāng)被告、怕“丟臉”到敢于出庭,行政訴訟中的“官本位”發(fā)生巨大變化 

　　壽光市工商局局長(zhǎng)郝清國(guó)就是因?yàn)楫?dāng)了被告,才開(kāi)始認(rèn)識(shí)到“行政訴訟是一把‘雙刃劍’”這句話的涵義。 

　　去年,工商局因未及時(shí)對(duì)一份關(guān)于撤銷工商注冊(cè)登記的申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù),而被某公司告上了法庭。 

　　“其實(shí),我這個(gè)被告當(dāng)?shù)煤茉�。�?dāng)時(shí),一方面我們沒(méi)有收到原告的申請(qǐng);另一方面經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn),申請(qǐng)撤銷的工商注冊(cè)登記早因沒(méi)有參加年檢而被吊銷了,我們認(rèn)為不能再對(duì)一個(gè)已經(jīng)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的單位作出撤銷登記的行政處罰�！焙虑鍑�(guó)說(shuō),“但是既然成了被告,根據(jù)行政首長(zhǎng)出庭的有關(guān)規(guī)定,我們就委派了相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人參加庭審�！� 

　　3個(gè)月后,法院判決工商局?jǐn)≡V�！斑@起官司讓我們一下子清醒了過(guò)來(lái),在平時(shí)的工作中,由于疏忽大意,極容易出現(xiàn)違法行政的情況�！焙虑鍑�(guó)說(shuō),“我們委派相關(guān)部門(mén)的干部參加庭審的目的,就是要讓他們嘗嘗坐在被告席上的那種‘不自在’的滋味,促使他們今后嚴(yán)謹(jǐn)行事、依法行政。” 

　　郝清國(guó)這樣解讀“雙刃劍”的涵義:官員一旦成了被告,首先心里肯定不舒服,怕丟臉;其次,我們也擔(dān)心從此以后,單位的公信力受損,這是行政訴訟這把“利刃”消極的一面。但是,通過(guò)行政訴訟,我們可以發(fā)現(xiàn)自身行政行為存在哪些不足和瑕疵,在今后的工作中要如何加強(qiáng)依法行政的意識(shí)和能力,這又是這把“利刃”積極的一面。 

　　然而,數(shù)據(jù)顯示,多年來(lái),山東省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不足1%,各部門(mén)間對(duì)此認(rèn)識(shí)更是差異巨大。去年,針對(duì)行政訴訟中不見(jiàn)“官影”的情況,山東省8個(gè)地市及縣市黨委政府以各種形式對(duì)行政首長(zhǎng)出庭作出硬性規(guī)定,要求某些重大案件行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴。 

　　“這就是近20年來(lái),行政訴訟中‘官本位’的巨大變化。官員們逐漸擺脫了高高在上、怕當(dāng)被告、怕丟人的陰影,逐漸樹(shù)立了敢于直面百姓、敢于直面錯(cuò)誤、更敢于自我糾正錯(cuò)誤的良好形象�！鄙綎|省高院行政庭庭長(zhǎng)劉紹先說(shuō)。 

　　法官之變 

　　由顧慮重重到敢于和解,行政案件呈現(xiàn)出上訴率逐年下降、結(jié)案率逐年上升的良好態(tài)勢(shì) 

　　很多年以前,山東省某法院曾經(jīng)受理過(guò)一起訴市政府頒發(fā)土地所有權(quán)證的行政案件。法院在受理之初,市政府就提出異議,認(rèn)為此類案件屬?gòu)?fù)議前置類案件,未經(jīng)行政機(jī)關(guān)先行復(fù)議法院不能受理。但法院認(rèn)為不需要復(fù)議前置,并作出了受理決定。然而,就在法院受理之后,去通知市政府出庭應(yīng)訴時(shí),市政府采取了不應(yīng)訴也不舉證的態(tài)度。 

　　于是,案件庭審出現(xiàn)了僵局。法院思量再三,最終根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》,毅然判決市政府?dāng)≡V,判決其撤銷登記行為。 

　　“這種情況是因?yàn)榉ㄔ汉驼�府之間缺乏溝通、缺乏良性互動(dòng)造成的。的確,在行政訴訟法頒布之初,面對(duì)這個(gè)全新的審判領(lǐng)域,面對(duì)代表政府公權(quán)力的被告,一些法官在受理和審判這些案件時(shí),出現(xiàn)了兩種極端,一是手軟,不敢大膽地接案,也不敢輕易判案;二是僵硬,與政府缺乏溝通互動(dòng),在審判中不考慮社會(huì)效果,往往容易造成不良的社會(huì)影響。”山東省高院行政庭審判長(zhǎng)侯勇說(shuō)。 

　　20年的行政訴訟,讓法官明白,在審理行政訴訟案件過(guò)程中,加強(qiáng)彼此間的信息溝通對(duì)準(zhǔn)確、及時(shí)化解矛盾糾紛大有裨益。 

　　近年來(lái),山東省各級(jí)人民法院采取與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)互動(dòng)的辦案模式,行政案件呈現(xiàn)出上訴率、改判率、申訴率逐年下降,結(jié)案率逐年上升的良好態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),該省法院連續(xù)7年受理行政訴訟案件數(shù)量位居全國(guó)第一,各年結(jié)案率均超過(guò)95%,審限內(nèi)結(jié)案率每年均在97%以上,實(shí)現(xiàn)了辦案的法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。 

　　周玉華認(rèn)為,促進(jìn)行政與司法良性互動(dòng),正確理解和處理“維護(hù)與監(jiān)督”的關(guān)系,是當(dāng)前人民法院和諧司法所要追求的現(xiàn)實(shí)效果。對(duì)有些難以做到案結(jié)事了的行政爭(zhēng)議,法院完全可以通過(guò)協(xié)調(diào)溝通的渠道,妥善化解行政糾紛,促進(jìn)當(dāng)事人之間的諒解與和諧。 

　　余音繞梁 

　　和解比例由30%上升到60%,這說(shuō)明,不論是政府還是老百姓,對(duì)行政訴訟和解的需求越來(lái)越大 

　　不久前,青州市國(guó)土局和環(huán)保局相繼被云門(mén)山鎮(zhèn)187名村民送上了被告席。原因是:去年,云門(mén)山鎮(zhèn)一戶村民未經(jīng)批準(zhǔn)私建廠房,投產(chǎn)后又對(duì)村內(nèi)環(huán)境造成污染。村民認(rèn)為國(guó)土局、環(huán)保局未對(duì)這一違法行為及時(shí)查處,有不作為之嫌。 

　　“我們接到法院的受理文書(shū)感到很突然,因?yàn)槲覀兪菦](méi)有及時(shí)掌握這一情況,而并非不作為,這個(gè)被告當(dāng)?shù)糜悬c(diǎn)‘冤’�！鼻嘀菔袊�(guó)土局負(fù)責(zé)人說(shuō),“但法院既然已經(jīng)立案了,我們就必須正確面對(duì)。當(dāng)時(shí),我們一方面準(zhǔn)備應(yīng)訴,一方面本著對(duì)老百姓負(fù)責(zé)的態(tài)度,立刻將有關(guān)情況向上級(jí)部門(mén)匯報(bào),并派遣工作人員前往調(diào)查。” 

　　最后,在青州市委、市政府的協(xié)調(diào)之下,法院、國(guó)土局、環(huán)保局、云門(mén)山街道辦事處等有關(guān)部門(mén)召開(kāi)了聯(lián)席會(huì)議,并達(dá)成共識(shí)。第二天一大早,國(guó)土局、環(huán)保局聯(lián)合查處了該私建加工廠。187名村民深感滿意,主動(dòng)向法院申請(qǐng)撤回了起訴。 

　　據(jù)悉,這一案件能順利和解,完全得益于青州市去年實(shí)施的“行政訴訟多元化解決機(jī)制”。這項(xiàng)機(jī)制分訴前預(yù)防、訴中和解、訴后回訪3部分,一般的行政訴訟案件都能得以順利和解。 

　　而事實(shí)上,行政和解在推出之初頗具爭(zhēng)議。因?yàn)槲覈?guó)行政訴訟法規(guī)定,行政訴訟不適用調(diào)解。 

　　“行政訴訟法這樣規(guī)定的主要依據(jù)是‘公權(quán)不可處分’的理論�！焙钣抡f(shuō),“然而,在審判實(shí)踐中,行政和解更能促進(jìn)問(wèn)題解決,一方面可以最大程度地維護(hù)好老百姓的合法權(quán)益,另一方面又能極大地維護(hù)政府公權(quán)力的權(quán)威性。我們認(rèn)為,這種探索非常符合現(xiàn)階段的我國(guó)國(guó)情�！� 

　　2006年,山東省高院制定下發(fā)《行政訴訟和解暫行規(guī)定》,在全國(guó)率先對(duì)行政訴訟案件和解撤訴進(jìn)行了規(guī)定。在這一制度下,大量行政案件的原、被告往往通過(guò)“案外和解”協(xié)商解決爭(zhēng)議,最后達(dá)成一致意見(jiàn),原告及時(shí)撤訴。 

　　據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來(lái)山東省行政和解案件的比例不斷上升,由最初的30%上升到近年來(lái)的60%。 

　　“這說(shuō)明,不論是政府還是老百姓,對(duì)于行政訴訟和解的需求越來(lái)越大�！眲⒔B先說(shuō),“就法院而言,行政訴訟和解相對(duì)于判決結(jié)案,增加了很大工作量,但法官們?cè)敢庾鲞@件事,因?yàn)檫@是和諧之道�！� 

　　編后 

　　行政訴訟案件不能調(diào)解,其立法本意是為了遏制行政機(jī)關(guān)一方亂用權(quán)力,打壓行政相對(duì)人�，F(xiàn)在看來(lái),法律的執(zhí)行還是應(yīng)該考慮環(huán)境的變化,如能化解矛盾,營(yíng)造和諧,調(diào)解顯然是很好的辦法。鑒于行政和解在當(dāng)今司法實(shí)踐中不可取代的作用,人們都期待著全國(guó)人大啟動(dòng)行政訴訟法的修改工作,將行政和解“明媒正娶”進(jìn)這部法律之中。 

　　山東省對(duì)行政和解制度的探索是值得肯定的,在法律規(guī)定有遺憾的情況下,行政和解制度至少做到了節(jié)約訴訟當(dāng)事人的財(cái)力和精力,節(jié)省了司法資源,營(yíng)造了和諧氛圍,增強(qiáng)了老百姓對(duì)政府的公信力。