山東6成“民告官”案件和解結(jié)案 

　　法制網(wǎng)訊　記者余東明記者近日從山東省高級人民法院獲悉,在一審受理的行政案件總量連續(xù)7年居全國第一的背景下,該省行政和解案件的比例也不斷上升,由最初的30%上升到近年來的60%。 

　　據(jù)了解,我國行政訴訟法明確規(guī)定,行政案件除行政賠償訴訟外,不得適用調(diào)解。但據(jù)山東省高院有關(guān)人士介紹,在審判實踐中,行政和解更能促進問題解決,一方面可以最大程度地維護好老百姓的合法權(quán)益,另一方面又能極大地維護公權(quán)力的權(quán)威性。 

　　視點特稿 

　　法制網(wǎng)記者 余東明 法制網(wǎng)見習記者 王家梁　

　　上午8點30分,張成早早地等候在山東省青州市人民法院大門口,他此行的目的是申請撤訴。 

　　此前,他把當?shù)囟悇站纸o告了。原因是:這位“零點利”超市的老板3個月前被稅務局查出偷稅,并罰款1000元。張成認為處罰過重,于是提起行政訴訟。然而就在訴訟期間,稅務機關(guān)主動撤銷了原處罰決定,重新處以300元的罰款,張成欣然接受,雙方還沒到庭上劍拔弩張就達成了和解。 

　　“民告官,心里慌!幾百年來老百姓一直這么認為。這次經(jīng)歷讓我轉(zhuǎn)變了觀念,民和官是平等的,打官司也未必會讓雙方撕破臉皮�！睆埑烧f。 

　　“今年是我國行政訴訟法頒布20周年。如果把法庭看成是一個舞臺,那么20年來我國行政訴訟經(jīng)歷的種種變遷就是一部大戲,而老百姓、官員和法官則是這部大戲中的3大角色�！鄙綎|省高級人民法院院長周玉華說,“從不敢告官到能理直氣壯地提起行政訴訟,從擔心丟臉到敢于糾正自身違法行政行為,從顧慮重重到敢于和解,這就是3大角色在這20年里發(fā)生的變化。” 

　　民之變 

　　從不敢“告”到敢與“官”對簿公堂,行政訴訟中的“民本位”在不斷提高 

　　說是法庭,其實更像一個圓桌會議室:原告、被告、法官以及人民陪審員、書記員環(huán)坐一圈;舉證、答辯、協(xié)商,一切有條不紊。 

　　這是德州市德城區(qū)人民法院行政法庭開庭時的場景。 

　　這天開庭的案子,原告是德州瑞豐機床有限公司,出庭的是董事長王青松;被告是德州市勞動和社會保障局,出庭的是該局醫(yī)療工傷科科長王建國。庭審內(nèi)容是原告的一名員工在上班途中發(fā)生車禍死亡,被告作出了工傷事故的認定,原告對此不服提起訴訟。 

　　“這種圓桌會議式的開庭形式,給我留下了深刻印象。跟法官和勞保局的干部圍坐在一起,開庭就像聊天,原本那種緊張的心情一下子就沒了,而且也沒有原被告之間那種對抗的情緒�！蓖跚嗨稍谕ズ笊钣懈杏|地說,“我以前從來沒跟政府部門打過官司,總認為這是逼不得已的事情。后來咨詢了律師以后,才知道自己這種思想早過時了,法律面前人人平等,打官司不是吵架罵街,大家有理說理,有錯改錯�！� 

　　最后,法院作出判決,維持被告的認定。王青松表示:“這次官司我雖然輸了,但輸?shù)眯姆�口服�！?nbsp;

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,20年前,我國行政訴訟法剛剛頒布,山東省“民告官”案件全年僅為414件;10年后,這一數(shù)字突破了萬件;而在2008年,該省受理行政訴訟案件高達2.47萬件,呈大幅上升趨勢。 

　　“這20年來,山東省各級法院一直致力于創(chuàng)新各種行政審判模式,大力推動‘民本位’和‘官本位’的對等。這些數(shù)據(jù)充分說明,行政訴訟中的‘民本位’在不斷提高�！鄙綎|省高級人民法院副院長劉愛卿說,“在行政訴訟法頒布之初,老百姓在選擇行政訴訟的時候還是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、謹小慎微;這20年來,老百姓逐漸從不敢告官的陰影中走了出來�！� 

　　官之變 

　　從怕當被告、怕“丟臉”到敢于出庭,行政訴訟中的“官本位”發(fā)生巨大變化 

　　壽光市工商局局長郝清國就是因為當了被告,才開始認識到“行政訴訟是一把‘雙刃劍’”這句話的涵義。 

　　去年,工商局因未及時對一份關(guān)于撤銷工商注冊登記的申請進行答復,而被某公司告上了法庭。 

　　“其實,我這個被告當?shù)煤茉�。當時,一方面我們沒有收到原告的申請;另一方面經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn),申請撤銷的工商注冊登記早因沒有參加年檢而被吊銷了,我們認為不能再對一個已經(jīng)被吊銷營業(yè)執(zhí)照的單位作出撤銷登記的行政處罰。”郝清國說,“但是既然成了被告,根據(jù)行政首長出庭的有關(guān)規(guī)定,我們就委派了相關(guān)部門的負責人參加庭審。” 

　　3個月后,法院判決工商局敗訴�！斑@起官司讓我們一下子清醒了過來,在平時的工作中,由于疏忽大意,極容易出現(xiàn)違法行政的情況。”郝清國說,“我們委派相關(guān)部門的干部參加庭審的目的,就是要讓他們嘗嘗坐在被告席上的那種‘不自在’的滋味,促使他們今后嚴謹行事、依法行政�！� 

　　郝清國這樣解讀“雙刃劍”的涵義:官員一旦成了被告,首先心里肯定不舒服,怕丟臉;其次,我們也擔心從此以后,單位的公信力受損,這是行政訴訟這把“利刃”消極的一面。但是,通過行政訴訟,我們可以發(fā)現(xiàn)自身行政行為存在哪些不足和瑕疵,在今后的工作中要如何加強依法行政的意識和能力,這又是這把“利刃”積極的一面。 

　　然而,數(shù)據(jù)顯示,多年來,山東省行政機關(guān)負責人出庭應訴率不足1%,各部門間對此認識更是差異巨大。去年,針對行政訴訟中不見“官影”的情況,山東省8個地市及縣市黨委政府以各種形式對行政首長出庭作出硬性規(guī)定,要求某些重大案件行政首長必須出庭應訴。 

　　“這就是近20年來,行政訴訟中‘官本位’的巨大變化。官員們逐漸擺脫了高高在上、怕當被告、怕丟人的陰影,逐漸樹立了敢于直面百姓、敢于直面錯誤、更敢于自我糾正錯誤的良好形象�！鄙綎|省高院行政庭庭長劉紹先說。 

　　法官之變 

　　由顧慮重重到敢于和解,行政案件呈現(xiàn)出上訴率逐年下降、結(jié)案率逐年上升的良好態(tài)勢 

　　很多年以前,山東省某法院曾經(jīng)受理過一起訴市政府頒發(fā)土地所有權(quán)證的行政案件。法院在受理之初,市政府就提出異議,認為此類案件屬復議前置類案件,未經(jīng)行政機關(guān)先行復議法院不能受理。但法院認為不需要復議前置,并作出了受理決定。然而,就在法院受理之后,去通知市政府出庭應訴時,市政府采取了不應訴也不舉證的態(tài)度。 

　　于是,案件庭審出現(xiàn)了僵局。法院思量再三,最終根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》,毅然判決市政府敗訴,判決其撤銷登記行為。 

　　“這種情況是因為法院和政府之間缺乏溝通、缺乏良性互動造成的。的確,在行政訴訟法頒布之初,面對這個全新的審判領(lǐng)域,面對代表政府公權(quán)力的被告,一些法官在受理和審判這些案件時,出現(xiàn)了兩種極端,一是手軟,不敢大膽地接案,也不敢輕易判案;二是僵硬,與政府缺乏溝通互動,在審判中不考慮社會效果,往往容易造成不良的社會影響�！鄙綎|省高院行政庭審判長侯勇說。 

　　20年的行政訴訟,讓法官明白,在審理行政訴訟案件過程中,加強彼此間的信息溝通對準確、及時化解矛盾糾紛大有裨益。 

　　近年來,山東省各級人民法院采取與行政機關(guān)加強互動的辦案模式,行政案件呈現(xiàn)出上訴率、改判率、申訴率逐年下降,結(jié)案率逐年上升的良好態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計,該省法院連續(xù)7年受理行政訴訟案件數(shù)量位居全國第一,各年結(jié)案率均超過95%,審限內(nèi)結(jié)案率每年均在97%以上,實現(xiàn)了辦案的法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。 

　　周玉華認為,促進行政與司法良性互動,正確理解和處理“維護與監(jiān)督”的關(guān)系,是當前人民法院和諧司法所要追求的現(xiàn)實效果。對有些難以做到案結(jié)事了的行政爭議,法院完全可以通過協(xié)調(diào)溝通的渠道,妥善化解行政糾紛,促進當事人之間的諒解與和諧。 

　　余音繞梁 

　　和解比例由30%上升到60%,這說明,不論是政府還是老百姓,對行政訴訟和解的需求越來越大 

　　不久前,青州市國土局和環(huán)保局相繼被云門山鎮(zhèn)187名村民送上了被告席。原因是:去年,云門山鎮(zhèn)一戶村民未經(jīng)批準私建廠房,投產(chǎn)后又對村內(nèi)環(huán)境造成污染。村民認為國土局、環(huán)保局未對這一違法行為及時查處,有不作為之嫌。 

　　“我們接到法院的受理文書感到很突然,因為我們是沒有及時掌握這一情況,而并非不作為,這個被告當?shù)糜悬c‘冤’。”青州市國土局負責人說,“但法院既然已經(jīng)立案了,我們就必須正確面對。當時,我們一方面準備應訴,一方面本著對老百姓負責的態(tài)度,立刻將有關(guān)情況向上級部門匯報,并派遣工作人員前往調(diào)查�！� 

　　最后,在青州市委、市政府的協(xié)調(diào)之下,法院、國土局、環(huán)保局、云門山街道辦事處等有關(guān)部門召開了聯(lián)席會議,并達成共識。第二天一大早,國土局、環(huán)保局聯(lián)合查處了該私建加工廠。187名村民深感滿意,主動向法院申請撤回了起訴。 

　　據(jù)悉,這一案件能順利和解,完全得益于青州市去年實施的“行政訴訟多元化解決機制”。這項機制分訴前預防、訴中和解、訴后回訪3部分,一般的行政訴訟案件都能得以順利和解。 

　　而事實上,行政和解在推出之初頗具爭議。因為我國行政訴訟法規(guī)定,行政訴訟不適用調(diào)解。 

　　“行政訴訟法這樣規(guī)定的主要依據(jù)是‘公權(quán)不可處分’的理論�！焙钣抡f,“然而,在審判實踐中,行政和解更能促進問題解決,一方面可以最大程度地維護好老百姓的合法權(quán)益,另一方面又能極大地維護政府公權(quán)力的權(quán)威性。我們認為,這種探索非常符合現(xiàn)階段的我國國情�！� 

　　2006年,山東省高院制定下發(fā)《行政訴訟和解暫行規(guī)定》,在全國率先對行政訴訟案件和解撤訴進行了規(guī)定。在這一制度下,大量行政案件的原、被告往往通過“案外和解”協(xié)商解決爭議,最后達成一致意見,原告及時撤訴。 

　　據(jù)統(tǒng)計,近年來山東省行政和解案件的比例不斷上升,由最初的30%上升到近年來的60%。 

　　“這說明,不論是政府還是老百姓,對于行政訴訟和解的需求越來越大�！眲⒔B先說,“就法院而言,行政訴訟和解相對于判決結(jié)案,增加了很大工作量,但法官們愿意做這件事,因為這是和諧之道�！� 

　　編后 

　　行政訴訟案件不能調(diào)解,其立法本意是為了遏制行政機關(guān)一方亂用權(quán)力,打壓行政相對人。現(xiàn)在看來,法律的執(zhí)行還是應該考慮環(huán)境的變化,如能化解矛盾,營造和諧,調(diào)解顯然是很好的辦法。鑒于行政和解在當今司法實踐中不可取代的作用,人們都期待著全國人大啟動行政訴訟法的修改工作,將行政和解“明媒正娶”進這部法律之中。 

　　山東省對行政和解制度的探索是值得肯定的,在法律規(guī)定有遺憾的情況下,行政和解制度至少做到了節(jié)約訴訟當事人的財力和精力,節(jié)省了司法資源,營造了和諧氛圍,增強了老百姓對政府的公信力。