法國(guó)檢察官的考核機(jī)制及其借鑒

　　│施鵬鵬* 韓冠宇**

　　檢察官的考核向來(lái)是頗為重要的問(wèn)題�？己私Y(jié)果往往決定著檢察官的職業(yè)生涯,包括任用、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)或懲處等,因此科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和程序可激勵(lì)檢察官廉潔公正履職,促進(jìn)檢察事業(yè)沿著正確方向砥礪前行。反之,如果考核標(biāo)準(zhǔn)或程序出現(xiàn)偏差,則可能影響檢察權(quán)公正高效地運(yùn)行。也正因?yàn)槿绱?幾乎所有國(guó)家均嘗試設(shè)計(jì)符合司法規(guī)律的檢察官考核機(jī)制,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,保障最優(yōu)秀的檢察官成為檢察業(yè)務(wù)的核心主導(dǎo)者。法國(guó)是現(xiàn)代檢察制度的發(fā)源地,在長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)實(shí)踐中設(shè)計(jì)了一套總體較為完善的考核機(jī)制,可為我國(guó)提供批判性借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　一、考核程序

　　(一)考核環(huán)節(jié)

　　根據(jù)法國(guó)司法官身份法第12條第2款之規(guī)定,對(duì)檢察官的考核分為兩種:一種是常規(guī)考核,即每?jī)赡陮?duì)每位檢察官進(jìn)行一次考核;另一種是晉升考核,即將檢察官納入晉升名單時(shí)所應(yīng)進(jìn)行的考核。考核程序分為三個(gè)環(huán)節(jié),分別是檢察官自述、預(yù)先考核及最終考核。

　　檢察官首先進(jìn)行“自我評(píng)價(jià)”,充分陳述從事司法職業(yè)的相關(guān)情況,包括工作類型、辦理案件的相關(guān)情況等。檢察官的“直屬上級(jí)”隨即以“評(píng)價(jià)會(huì)談”的形式進(jìn)行預(yù)先考核。這里需要說(shuō)明的是,法國(guó)的檢察系統(tǒng)奉行嚴(yán)格的科層制,駐上訴法院檢察官的直屬上級(jí)為駐上訴法院總檢察長(zhǎng),而駐司法法院的助理檢察官或者代理檢察官的直屬上級(jí)為駐司法法院的共和國(guó)檢察官,檢察系統(tǒng)的最高首長(zhǎng)為司法部部長(zhǎng)�！霸u(píng)價(jià)會(huì)談”后,檢察官的“直屬上級(jí)”將形成書(shū)面的談話總結(jié)�！白晕以u(píng)價(jià)”及書(shū)面的會(huì)談材料將成為最終考核的重要依據(jù)。依法國(guó)司法官身份組織法第12-1條第3款與1993年1月7日法令第19條之規(guī)定,駐上訴法院總檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)管轄區(qū)內(nèi)所有檢察官進(jìn)行最終考核,駐最高法院總檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)駐最高法院檢察官及駐最高法院的代理檢察長(zhǎng)進(jìn)行最終考核。但駐最高法院總檢察長(zhǎng)與駐上訴法院總檢察長(zhǎng)不接受這一最終考核。最終的考核結(jié)果主要涉及四個(gè)方面,包括對(duì)被考核檢察官的工作描述、整體評(píng)價(jià)級(jí)別、其所適合的工作職責(zé)及是否有必要對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)。如果檢察官在考核期間因工作發(fā)生變動(dòng)而導(dǎo)致考核主體發(fā)生變更,則原考核主體應(yīng)將工作變動(dòng)前的工作情況整理成書(shū)面材料,并交予現(xiàn)任考核主體�，F(xiàn)任考核主體應(yīng)綜合考慮工作變動(dòng)前后的工作情況作出綜合評(píng)價(jià)。最終的考核結(jié)果將納入檢察官的“行政檔案”。

　　可以看出,法國(guó)檢察官奉行“同行”評(píng)價(jià),因?yàn)橹挥袡z察官同行,才能更深刻地了解檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律,也可避免外部力量借由評(píng)價(jià)機(jī)制干預(yù)檢察官獨(dú)立履職。但這里存在兩個(gè)較具爭(zhēng)議的問(wèn)題:其一,在“同行”評(píng)價(jià)體系下,考核主體與被考核主體在法律地位、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)背景等方面均具有直接相關(guān)性,有助于保障考核的科學(xué)性及合理性。但也有批評(píng)意見(jiàn)認(rèn)為,考核主體與被考核主體之間受等級(jí)關(guān)系的影響過(guò)大、容易滋生利益關(guān)系,在一些情況下,考核主體的客觀中立性存疑。其二,在法國(guó),司法部部長(zhǎng)既是檢察系統(tǒng)的最高首長(zhǎng),檢察官考核體系的最高權(quán)威,亦是行政權(quán)的持有者,是否會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)通過(guò)考核機(jī)制干預(yù)檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行,存在疑慮。為此,法國(guó)相關(guān)法律相應(yīng)地設(shè)置了兩大限制:其一,對(duì)檢察官的考核,禁止提及和考慮任何與行政官員有關(guān)的意見(jiàn)、從屬關(guān)系及承諾;其二,考核權(quán)屬于考核主體個(gè)人,而非由司法部部長(zhǎng)授權(quán)。依最高行政法院判例,被考核者不得針對(duì)考核結(jié)果向司法部部長(zhǎng)提出逐級(jí)上訴。

　　(二)救濟(jì)程序

　　檢察官如果對(duì)考核結(jié)果存有異議,可依照法定程序提出書(shū)面意見(jiàn)、向晉升委員會(huì)提出抗辯以及向最高行政法院提起上訴。

　　在預(yù)先考核程序中,預(yù)先考核結(jié)果應(yīng)通知被考核檢察官。如果被考核的檢察官存在異議,則應(yīng)在8日內(nèi)提出書(shū)面意見(jiàn),并附于預(yù)先考核之后。最終考核應(yīng)充分考慮這些異議,并可能因此改變預(yù)先考核的意見(jiàn)。但如果被考核的檢察官對(duì)最終考核仍存在異議,則可在15日之內(nèi)逐級(jí)向晉升委員會(huì)提出抗辯。晉升委員會(huì)受理抗辯后會(huì)中斷上訴期限。

　　晉升委員會(huì)在聽(tīng)取被考核檢察官和考核部門(mén)的意見(jiàn)后,僅限于審查考核是否存在明顯錯(cuò)誤以及考核要素之間是否存在沖突,并提出合理的考核意見(jiàn)。晉升委員會(huì)的考核意見(jiàn)不得替代原本的考核結(jié)果,經(jīng)通告后與原考核意見(jiàn)一起納入被考核檢察官的行政檔案中。依最高行政法院一貫的判例立場(chǎng),被考核的檢察官對(duì)晉升委員會(huì)的考核意見(jiàn)不得進(jìn)行上訴,“被考核的檢察官無(wú)權(quán)質(zhì)疑晉升委員會(huì)考核意見(jiàn)的合法性”。

　　但被考核檢察官也可在通知最終考核結(jié)果后的兩個(gè)月內(nèi)直接向最高行政法院提起上訴。最高行政法院將在程序和實(shí)體方面進(jìn)行審查:在程序方面,最高行政法院將重點(diǎn)審查考核程序的合法性,包括是否遵循法定的程序環(huán)節(jié)以及是否遵循對(duì)席程序;在實(shí)體方面,最高行政法院將重點(diǎn)審查考核結(jié)果是否基于不準(zhǔn)確的事實(shí)或者對(duì)相應(yīng)事實(shí)有錯(cuò)誤的法律理解等。

　　二、考核內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

　　考核內(nèi)容涉及檢察官職業(yè)工作的方方面面,可分三類評(píng)價(jià)指標(biāo),共設(shè)五個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)。三類評(píng)價(jià)指標(biāo)分別是一般業(yè)務(wù)能力指標(biāo)、法律技術(shù)專業(yè)知識(shí)能力指標(biāo)以及特定職能專業(yè)知識(shí)能力的指標(biāo)。五個(gè)等級(jí)則分別是:非常優(yōu)秀、優(yōu)秀、良好、令人滿意及存在不足。

　　每類評(píng)價(jià)指標(biāo)中各設(shè)有相關(guān)的子指標(biāo)。一般業(yè)務(wù)能力中設(shè)有18項(xiàng)子指標(biāo),包括:常識(shí)與判斷、對(duì)所從事業(yè)務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的了解、性格堅(jiān)毅且有自控力、傾聽(tīng)建議與交流能力、責(zé)任感、作出決定的能力、在期限內(nèi)開(kāi)展工作的能力、處理緊急情況的能力、工作能力及效率、適應(yīng)能力、創(chuàng)造精神、依照程序進(jìn)行審判、專業(yè)履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的能力、擔(dān)任管理職務(wù)的能力、參與司法活動(dòng)、行使職權(quán)的能力以及代表司法機(jī)關(guān)的能力。

　　法律技術(shù)專業(yè)知識(shí)能力中設(shè)有7項(xiàng)子指標(biāo),包括:法律知識(shí)的精準(zhǔn)程度與了解范圍、利用與更新自身法律知識(shí)的能力、分析能力、概括能力、書(shū)面表達(dá)能力、語(yǔ)言表達(dá)能力以及使用新信息通信技術(shù)能力。

　　特定職能專業(yè)知識(shí)能力中分為適用于檢察長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、秘書(shū)長(zhǎng)的職務(wù)的子指標(biāo)與一般檢察官職能的子指標(biāo)。適用于檢察長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、秘書(shū)長(zhǎng)的職務(wù)的子指標(biāo)共有12項(xiàng),包括:執(zhí)行司法政策的能力、領(lǐng)導(dǎo)檢察院及各自部門(mén)以及行使職權(quán)的能力、管理能力、預(yù)測(cè)和建議的能力、設(shè)計(jì)和實(shí)施計(jì)劃的能力、交流能力、設(shè)定目標(biāo)和調(diào)整手段的能力、組織舉行會(huì)議的能力、人力資源管理能力、組織規(guī)劃能力、對(duì)話能力以及管理能力。一般檢察官職能的子指標(biāo)共有5項(xiàng),包括:管理部門(mén)能力、執(zhí)行刑事政策能力、遵循檢察層級(jí)關(guān)系、實(shí)施計(jì)劃能力、法庭公訴及辯論能力。

　　考核表設(shè)附件�？己烁郊�應(yīng)涵蓋考核程序中作為考核依據(jù)的所有信息材料,具體包括:(1)“附件1”,檢察官自述材料;(2)“附件2”,預(yù)先考核的“評(píng)價(jià)會(huì)談”及書(shū)面評(píng)價(jià);(3)其余所有作為考核依據(jù)的材料,但這些材料必須事先告知被考核檢察官。

　　考核結(jié)果對(duì)檢察官后續(xù)的職業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。最高行政法院在2004年2月27日的判決及后續(xù)的多個(gè)判決中明晰了檢察官調(diào)動(dòng)及晉升的參照標(biāo)準(zhǔn):一是檢察官“行政檔案”中的考核結(jié)果是最基本的標(biāo)準(zhǔn),但標(biāo)準(zhǔn)是否客觀理性取決于考核的質(zhì)量;二是檢察官的地域流動(dòng)亦應(yīng)納入考慮因素,避免熟人環(huán)境影響司法公正;三是檢察官資歷通常不是決定性因素,僅在考核結(jié)果大致相當(dāng)?shù)那闆r下方予以考慮;四是應(yīng)充分考慮空缺職位與候選檢察官職位匹配度的關(guān)系。這同樣取決于考核結(jié)果。

　　2014年4月,為了對(duì)法國(guó)檢察官的工作量進(jìn)行公正地評(píng)估與考核,法國(guó)司法部下屬司法工作處成立了專家組,由司法部的一名代表和來(lái)自不同地區(qū)的司法從業(yè)人員以及各司法工會(huì)代表組成,受司法部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),其任務(wù)是研究用來(lái)評(píng)估法國(guó)檢察官工作量的考核標(biāo)準(zhǔn)。最終,專家組以案件數(shù)量及類型作為檢察官工作量的考核標(biāo)準(zhǔn),并設(shè)置了對(duì)應(yīng)的權(quán)重。

　　刑事檢察官以起訴案件的數(shù)量和歸檔不訴案件的數(shù)量作為工作量考核標(biāo)準(zhǔn),各環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的權(quán)重分別是:公訴替代程序×1;刑事處罰令程序×1;歸檔不訴×1;(庭前認(rèn)罪答辯程序+輕罪)×5;預(yù)審×15。

　　未成年人案件檢察官采用了以下工作量考核標(biāo)準(zhǔn),專家組為其另行分配了權(quán)重系數(shù):因證據(jù)不足或法定原因不當(dāng)起訴,在采用公訴替代程序后、因成功完成刑事調(diào)解而終止公訴后、因教育救助不起訴而歸檔不訴的案件×1,預(yù)審法官審理的案件×15;向未成年人法官遞交的由司法警察傳喚的刑事申請(qǐng)書(shū)以及近期審判程序的案件數(shù)量×5;教育救助的新案件×5;協(xié)助家庭預(yù)算管理的司法措施和殘疾未成年人的新案件×1。

　　對(duì)于民事檢察官,根據(jù)民事案件的分類和涵蓋民事法院管轄范圍內(nèi)所有法律領(lǐng)域的具體程序,專家組確定了檢察官參與的程序。專家組選擇了新案件的數(shù)量對(duì)工作量進(jìn)行考核。專家組根據(jù)案件的復(fù)雜性對(duì)檢察官完成的新案件的工作量進(jìn)行加權(quán)。由于檢察官處理的民事復(fù)雜案件,其工作量約為簡(jiǎn)單案件的五倍,因此專家組選擇加權(quán)系數(shù)5作為復(fù)雜案件的權(quán)重,在計(jì)算檢察官工作量時(shí)應(yīng)將復(fù)雜案件的工作量乘以5。

　　關(guān)于商事檢察官,專家小組實(shí)驗(yàn)了幾個(gè)指標(biāo)。專家小組將全職等效工作人員與其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量的比率定為方向,權(quán)重待定。專家小組試圖提出更能說(shuō)明商事檢察官工作量的指標(biāo),包括:地區(qū)生產(chǎn)總值、按照規(guī)模和管轄區(qū)內(nèi)所在地分布的企業(yè)數(shù)量、已注冊(cè)的法人數(shù)量、手工業(yè)小企業(yè)數(shù)量、失業(yè)率。專家組進(jìn)一步的探討集中在商事裁判官與全職等效工作的商事檢察官的實(shí)際比率上。這些不同的標(biāo)準(zhǔn)最終導(dǎo)致一般規(guī)則未能達(dá)成。最終,專家組采用了商事資不抵債的新案件標(biāo)準(zhǔn)(啟動(dòng)司法重組的判決與立即司法清算的判決)。

　　每位檢察官所完成的案件數(shù)量通過(guò)不同的公式與方法加權(quán)算出后,與各管轄區(qū)提供的不同案件數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)基線進(jìn)行比對(duì),計(jì)算結(jié)果若大于標(biāo)準(zhǔn)基線,則該名檢察官工作量考核通過(guò)。

　　三、評(píng)價(jià)及啟發(fā)

　　僅就評(píng)價(jià)內(nèi)容而言,法國(guó)檢察官的考核機(jī)制與我國(guó)當(dāng)下最高檢《關(guān)于開(kāi)展檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)工作的若干規(guī)定》所確立的檢察評(píng)價(jià)體制存在一定的區(qū)別�？傮w而言,法國(guó)更傾向于檢察官綜合素質(zhì)的評(píng)價(jià),我國(guó)則更傾向于檢察業(yè)務(wù)的評(píng)價(jià)。當(dāng)然,這種區(qū)別并未如想象的那般大,也未如此絕對(duì),例如在制度功能上,“法律技術(shù)專業(yè)知識(shí)能力”的評(píng)價(jià)體系便在很大程度上決定了檢察官的業(yè)務(wù)能力。

　　但中、法兩國(guó)檢察官考核機(jī)制還是存在一定的區(qū)別,這與兩國(guó)檢察系統(tǒng)的制度性差異有關(guān)。我國(guó)傾向于定量(統(tǒng)計(jì))的方法,尤其強(qiáng)調(diào)辦案效率。例如,以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系:當(dāng)“案-件比”為1:1時(shí),司法資源投入最少,當(dāng)事人感受最好,達(dá)到最佳。件數(shù)越高,說(shuō)明訴訟環(huán)節(jié)越煩瑣,訴訟效率越低。而法國(guó)則傾向于定性(分析)的方法,強(qiáng)調(diào)檢察官的綜合能力,較少涉及定量的指標(biāo)。事實(shí)上,法國(guó)的檢察官?gòu)?qiáng)烈抵制任何量化的指標(biāo),認(rèn)為量化管理體系過(guò)于機(jī)械僵化,將導(dǎo)致“管制有余、激勵(lì)不足”,尤其是將嚴(yán)重威脅檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。但純粹定性的方法在具體的考核工作中卻顯得過(guò)于抽象主觀,考核質(zhì)量難以保證。因此,21世紀(jì)初以來(lái),法國(guó)也逐漸引入了定量的評(píng)價(jià)機(jī)制。最典型的當(dāng)屬“司法正義計(jì)劃”年度績(jī)效項(xiàng)目。法國(guó)“司法正義計(jì)劃”年度績(jī)效項(xiàng)目設(shè)立了六大目標(biāo),包括:在合理期間內(nèi)作出高質(zhì)量的判決、拓展及多元化刑事結(jié)果、加強(qiáng)刑事判決的執(zhí)行力、控制司法成本增加、確�？焖俚怯浰痉ㄅ袥Q及加快報(bào)告的發(fā)布、發(fā)展現(xiàn)代電子通訊方式。每個(gè)目標(biāo)都有與之相對(duì)應(yīng)的多項(xiàng)指標(biāo)。其中,“在合理期間內(nèi)作出高質(zhì)量的判決”的指標(biāo)包括每類法院處理案件所耗費(fèi)的平均期限、理論上處理案件的期限、適用解釋的概率、修改材料錯(cuò)誤及判決失敗的概率、各庭所處理的案件數(shù)量等�！巴卣辜岸嘣�化刑事結(jié)果”的指標(biāo)包括刑事結(jié)果的概率、起訴的概率�！凹訌�(qiáng)刑事判決的執(zhí)行力”的指標(biāo)包括執(zhí)行率、執(zhí)行所耗費(fèi)的平均期限�！翱刂扑痉ǔ杀驹黾印钡闹笜�(biāo)包括每個(gè)已經(jīng)有刑事處理結(jié)果的案件所耗費(fèi)的平均司法成本。“確�？焖俚怯浰痉ㄅ袥Q及加快報(bào)告的發(fā)布”的指標(biāo)包括收到相關(guān)文書(shū)后登記判決所耗費(fèi)的時(shí)間。“發(fā)展現(xiàn)代電子通訊方式”的指標(biāo)包括司法機(jī)構(gòu)配有視頻會(huì)議設(shè)施的概率。前述2014年的檢察官工作量考核制度更是定量考核的重大發(fā)展,目前指標(biāo)體系及計(jì)算方法仍在完善之中,但與我國(guó)當(dāng)下的檢察官考核體系存在一定的差別,值得作進(jìn)一步的比較研究。

　　可以認(rèn)為,檢察官考核機(jī)制的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)是定性與定量方法并用,既不唯數(shù)據(jù)論,也應(yīng)避免評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過(guò)于主觀與抽象。當(dāng)然,考核還應(yīng)遵循正當(dāng)程序,保障被考核主體的知情權(quán)、參與權(quán)與救濟(jì)權(quán),讓最優(yōu)秀的檢察官成為行業(yè)中堅(jiān),引導(dǎo)檢察工作的健康發(fā)展。

　　(本文刊發(fā)于《人民檢察》2021年第13期)

　　*中國(guó)政法大學(xué)證據(jù)科學(xué)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授、博士生導(dǎo)師;

　　**中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生。