強制報告制度作為破解侵害未成年人案件“發(fā)現(xiàn)難、取證難、救助難”的關(guān)鍵舉措,通過明確密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)人員的法定義務(wù),構(gòu)建了未成年人保護的“前端防線”。2020年5月,最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會、教育部、公安部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見(試行)》(下稱《意見》),2021年該制度被納入修訂后的未成年人保護法,正式上升為法律規(guī)定。實踐中,該制度在推進中仍面臨多重困境,亟須從制度設(shè)計、執(zhí)行機制、保障措施等層面加以完善,真正讓“沉默的聲音”被聽見,讓受侵害的未成年人得到及時保護。

侵害未成年人案件強制報告制度推進中遇到的現(xiàn)實問題

核心要素界定模糊,有的強制報告主體與情形缺乏明確邊界。其一,強制報告主體范圍有待進一步明確。強制報告制度雖明確“密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員”為義務(wù)主體,但對部分特殊主體的界定缺乏實操性。一方面,新興行業(yè)主體未被明確納入。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展,電競酒店、網(wǎng)絡(luò)直播平臺、未成年人網(wǎng)絡(luò)社交App運營者等新興業(yè)態(tài)從業(yè)人員,實際具備密切接觸未成年人的條件且易發(fā)現(xiàn)侵害線索,但《意見》第3條列舉的主體范圍未明確涵蓋此類群體,導(dǎo)致實踐中網(wǎng)絡(luò)性侵案件線索發(fā)現(xiàn)滯后。另一方面,個體從業(yè)者責(zé)任界定模糊,對無固定雇主的個體從業(yè)者(如獨立攝影師、兼職托管人員等)是否屬于強制報告義務(wù)主體,制度未作出明確規(guī)定,導(dǎo)致此類人員長期脫離行業(yè)監(jiān)管,成為制度覆蓋的“盲區(qū)”。其二,強制報告情形的“疑似”標(biāo)準缺乏量化指引�！兑庖姟返�4條列舉了九類應(yīng)當(dāng)報告的情形,但核心表述“疑似遭受不法侵害”缺乏具體判斷標(biāo)準,導(dǎo)致義務(wù)主體難以把握報告尺度。一方面,生理侵害的“疑似”標(biāo)準模糊,如在教育行業(yè)中,學(xué)生身上的輕微傷痕究竟屬于“正�？呐觥边�是“虐待痕跡”,缺乏明確的識別標(biāo)準,導(dǎo)致存在過度報告或者遺漏隱蔽侵害的情形。另一方面,精神侵害的認定無明確依據(jù),制度未明確“長期精神虐待”“情感忽視”等非暴力侵害的報告情形,此類侵害因缺乏顯性特征,義務(wù)主體難以判斷是否屬于“嚴重侵害未成年人身心健康”,實踐中往往被忽視。

有的強制報告主體存在認知偏差,主動報告意愿不足。強制報告制度的落實效果,首要依賴強制報告主體的責(zé)任意識,但實踐中部分義務(wù)主體存在明顯認知偏差。其一,責(zé)任意識淡薄,部分從業(yè)人員將強制報告視為“額外負擔(dān)”而非法定職責(zé)。其二,認知模糊,對強制報告情形、程序存在誤解。如鄭州市管城回族區(qū)檢察院2024年在開展旅館行業(yè)強制報告專項行動中發(fā)現(xiàn),部分住宿經(jīng)營者不清楚“非監(jiān)護人陪同未成年人入住且神情異常”屬于必須報告情形。此外,義務(wù)主體部分存在顧慮心理,如醫(yī)療、教育行業(yè)從業(yè)人員擔(dān)心報告后影響與當(dāng)事人的關(guān)系,住宿經(jīng)營者害怕影響生意,甚至有從業(yè)人員因擔(dān)心“報假案”被追責(zé)而選擇沉默。

協(xié)作機制缺乏制度化支撐,聯(lián)動呈現(xiàn)“碎片化”。強制報告制度的有效運行需要多部門協(xié)同發(fā)力,但實踐中缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的協(xié)作機制,導(dǎo)致聯(lián)動多停留在“個案推動”層面,難以形成穩(wěn)定合力。其一,缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。檢察機關(guān)與公安、教育、民政、衛(wèi)健等部門雖均為責(zé)任主體,但未明確牽頭單位的核心職責(zé)與統(tǒng)籌權(quán)限。其二,協(xié)作形式松散且不穩(wěn)定。多數(shù)地區(qū)未建立定期會商、信息通報等常態(tài)化機制,如涉及多部門的復(fù)雜案件仍存在銜接斷層,跨區(qū)域案件因缺乏協(xié)作框架,線索移交、證據(jù)固定、被害人救助等環(huán)節(jié)均難以保障。此外,協(xié)作責(zé)任缺乏剛性約束,對部門間不配合、拖延協(xié)作的行為,未明確追責(zé)機制,導(dǎo)致部分部門存在“消極協(xié)作”傾向,影響整體執(zhí)行效能。

監(jiān)督追責(zé)機制剛性不足,制度威懾力有限�！兑庖姟冯m然規(guī)定了對未履行強制報告義務(wù)的單位和個人的追責(zé),但“未履行”的具體情形(如故意不報、過失漏報、拖延報告)、追責(zé)的啟動程序、證據(jù)標(biāo)準、處罰的種類和幅度等,在實踐中如何把握,缺乏細化規(guī)定,導(dǎo)致追責(zé)的剛性不足。同時,對積極履行強制報告義務(wù)的單位和個人的表彰獎勵機制,對強制報告人的保密機制、安全保護機制以及免責(zé)機制等,尚不完善。這使得強制報告主體在履行義務(wù)時面臨較大的心理壓力和潛在風(fēng)險,影響報告的積極性和主動性。此外,監(jiān)督方式也較為單一,檢察機關(guān)法律監(jiān)督多依賴個案審查,缺乏對制度落實情況的常態(tài)化監(jiān)督,對教育、衛(wèi)健、文旅等行業(yè)的專項監(jiān)督缺乏制度性規(guī)定。

完善侵害未成年人案件強制報告制度的路徑探索

針對上述問題,需從制度設(shè)計、主體能力建設(shè)、實踐運行等層面綜合發(fā)力,通過四大關(guān)鍵路徑完善制度,具體如下:

一要推動制度精細化、體系化建設(shè),強化剛性約束。其一,細化強制報告主體與責(zé)任邊界。通過立法解釋或修訂,將具備密切接觸未成年人條件的新興業(yè)態(tài)從業(yè)人員和群體納入強制報告主體范圍;同時區(qū)分責(zé)任層級,要求義務(wù)單位建立內(nèi)部報告機制,明確單位負責(zé)人、部門負責(zé)人及工作人員的具體職責(zé),實現(xiàn)責(zé)任到崗到人。其二,明確強制報告情形判斷標(biāo)準�？捎删挪块T出臺細化指導(dǎo)意見,對“疑似遭受不法侵害”“面臨不法侵害危險”的情形分類描述,列舉身體虐待、情感虐待等行為的具體表現(xiàn),同時確立“合理懷疑”標(biāo)準——強制報告人憑職業(yè)常識和理性判斷認為存在侵害可能即可上報,無需確證,降低報告門檻。

二要強化宣傳培訓(xùn),筑牢思想根基,提升強制報告自覺性。解決“不愿報、不會報”的問題,關(guān)鍵在于強化強制報告主體的責(zé)任意識和專業(yè)能力。其一,開展精準化宣傳。檢察機關(guān)可牽頭聯(lián)合教育、衛(wèi)健、民政、文旅等部門,針對不同行業(yè)特點開展定制化宣傳。對教育行業(yè),重點講解校園欺凌、家暴等侵害情形的識別與報告;對醫(yī)療行業(yè),聚焦未成年人非正常受傷、低齡懷孕等可疑情形;對住宿行業(yè),強化“五必須”規(guī)定和可疑入住情形的判斷標(biāo)準。其二,加強常態(tài)化培訓(xùn)。將強制報告制度納入密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)人員的入職培訓(xùn)和年度考核,邀請檢察機關(guān)、公安機關(guān)干警進行專題授課,結(jié)合典型案例講解強制報告程序、法律責(zé)任。其三,創(chuàng)新宣傳載體。借助新媒體平臺擴大宣傳覆蓋面,利用強制報告宣傳海報、短視頻、微信小程序等新型宣傳方式,讓制度要求深入人心。

三要加強協(xié)同聯(lián)動,構(gòu)建“六位一體”保護大格局。其一,以法定形式明確相應(yīng)部門作為強制報告協(xié)作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體,賦予其線索分流、進度督辦、爭議協(xié)調(diào)的核心權(quán)限,改變“多主體負責(zé)、無主體統(tǒng)籌”的現(xiàn)狀�？蓸�(gòu)建“線索上報—立案監(jiān)督—救助幫扶—后續(xù)跟進”的全流程協(xié)作模式,要求對涉及多部門職能的侵害案件,必須由統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門啟動協(xié)同機制,確保各項措施同步推進,避免因部門推諉影響被害人權(quán)益。其二,搭建侵害未成年人案件強制報告跨部門信息共享平臺,整合線索接收、流轉(zhuǎn)、處置、反饋等全流程數(shù)據(jù),實現(xiàn)公安、檢察、教育、民政等部門信息實時互通,打破“信息孤島”,推行“線上平臺+書面流轉(zhuǎn)”的規(guī)范化協(xié)作模式,所有協(xié)作事項均通過信息平臺留痕,確保協(xié)作全程可追溯、可監(jiān)督。其三,將強制報告協(xié)作情況納入各部門年度績效考核體系,扭轉(zhuǎn)部分部門“消極協(xié)作”的傾向,確保協(xié)作機制從“個案推動”轉(zhuǎn)向“制度常態(tài)”,提升整體執(zhí)行效能。

四要健全剛性監(jiān)督追責(zé)體系,筑牢制度執(zhí)行底線。其一,強化追責(zé),細化“未履行強制報告義務(wù)”的具體情形,按情節(jié)輕重、后果嚴重程度設(shè)定行政處分、行政處罰乃至刑事責(zé)任,建立“一案雙查”制度,辦理侵害案件時同步審查“應(yīng)報未報”情況。其二,健全激勵保障機制,設(shè)立強制報告獎勵基金,對及時準確報告重要線索者予以獎勵,同時落實強制報告人信息保密、安全保護及善意誤報免責(zé)規(guī)則。其三,創(chuàng)新多元監(jiān)督方式,構(gòu)建“常態(tài)化+專項+社會”監(jiān)督體系,明確檢察機關(guān)的專項監(jiān)督、常態(tài)化監(jiān)督職責(zé),對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題及時啟動公益訴訟程序;引入人大代表、人民監(jiān)督員監(jiān)督,暢通舉報渠道,推動行業(yè)協(xié)會制定自律公約,實現(xiàn)多維度協(xié)同監(jiān)督。

(作者為河南省鄭州市管城回族區(qū)人民檢察院副檢察長)