檢察公益訴訟作為維護國家利益和社會公共利益的制度安排,正日益彰顯其重要價值,在推動法治進步、促進社會治理等方面發(fā)揮不可替代的作用。對檢察公益訴訟進行深入研究,有助于精準把握其本質(zhì)特征、運行邏輯與發(fā)展方向,從而更好地完善相關(guān)制度,提升司法實踐效能。

檢察公益訴訟是以訴訟為中心的綜合性法律監(jiān)督體系。檢察公益訴訟并非單純的訴訟程序,而是綜合性監(jiān)督體系。以行政公益訴訟為例,行政訴訟法第25條實際上將其分為兩個階段:一是檢察機關(guān)以制發(fā)檢察建議的方式督促行政機關(guān)依法履行職責,這一階段注重發(fā)揮檢察建議的督促功能,促使行政機關(guān)自我糾錯、依法履職;二是若行政機關(guān)未依法履職,檢察機關(guān)則依法向法院提起訴訟,維護社會公共利益。在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(下稱《規(guī)則》)中,這兩個階段又被細化為案件線索統(tǒng)一登記備案、初查評估、立案、調(diào)查、磋商、提出檢察建議和提起訴訟等環(huán)節(jié)。只有當行政機關(guān)經(jīng)檢察建議督促后仍未依法履行職責,國家利益或社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)時,檢察機關(guān)方可依法提起行政公益訴訟。

民事訴訟法第58條關(guān)于檢察公益訴訟的規(guī)定也同樣被《規(guī)則》細化為案件線索統(tǒng)一登記備案、初查評估、立案、調(diào)查、公告和提起訴訟等環(huán)節(jié)。只有在沒有其他適格主體或適格主體不提起訴訟,且社會公共利益持續(xù)處于受損狀態(tài)下,檢察機關(guān)才能依法提起民事公益訴訟。

可見,檢察公益訴訟實際上是一套以訴訟為中心的綜合性法律監(jiān)督機制。尤其在案件發(fā)現(xiàn)和證據(jù)調(diào)查方面,首先應將檢察機關(guān)視為國家的法律監(jiān)督機關(guān)和社會公共利益的維護者,然后才是公益訴訟起訴人。

辯證看待檢察公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機制的轉(zhuǎn)變。檢察公益訴訟的案件線索來源,與刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟有所不同。具體而言,刑事訴訟案件線索主要源于被害人的控訴、公安機關(guān)移送等,民事訴訟和行政訴訟多由利害關(guān)系人發(fā)起,而檢察公益訴訟的發(fā)起者是檢察機關(guān),《規(guī)則》第24條規(guī)定了檢察公益訴訟案件線索來源。實踐中,這些案件線索通常來源于以下三個渠道:一是來源于辦案中發(fā)現(xiàn);二是來源于大數(shù)據(jù)模型;三是來源于案件受理機制,如“益心為公”志愿者檢察云平臺等。

不難看出,目前檢察公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機制正從被動接收向主動發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變,這一轉(zhuǎn)變適應時代發(fā)展與公益保護需求的積極探索,具有內(nèi)在的正當性。一方面,符合國家治理體系現(xiàn)代化的要求。習近平總書記指出,要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推動檢察公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機制信息化,不僅是提高檢察公益訴訟辦案質(zhì)效的內(nèi)在需求,也是檢察機關(guān)應對時代之變,提升自身履職能力的客觀必然。另一方面,符合社會公共利益的特點。社會公共利益具有廣泛性、整體性和非排他性等特征,而且公益案件通常與當事人的個人意思自治無關(guān)。若僅依賴被動受理模式,許多被侵害的社會公共利益難以得到有效維護。從實踐效果來看,主動發(fā)現(xiàn)案件線索機制已在諸多領(lǐng)域取得顯著成效,如在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領(lǐng)域,及時發(fā)現(xiàn)并解決了一批損害社會公共利益的問題,有力彰顯了檢察公益訴訟的制度優(yōu)勢。

精準把握檢察公益訴訟中的調(diào)查權(quán)。根據(jù)人民檢察院組織法第21條規(guī)定,檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督職權(quán)時可以進行調(diào)查核實。據(jù)此,《規(guī)則》分別在“一般規(guī)定”和“行政公益訴訟”、“民事公益訴訟”的“立案與調(diào)查”環(huán)節(jié),規(guī)定了檢察機關(guān)的調(diào)查事項和程序。這些調(diào)查事項和程序可以概括為以下方面:一是對公益訴訟線索的評估和初步調(diào)查;二是與立案相關(guān)的調(diào)查;三是與辦理案件相關(guān)的調(diào)查。其中,對案件線索的初步調(diào)查規(guī)定得較為原則。與辦理案件相關(guān)的調(diào)查規(guī)定得相對全面,既有調(diào)查原則、調(diào)查證據(jù)種類,也有調(diào)查的方式和具體程序�？傮w來看,這些規(guī)定還不夠系統(tǒng),需要按照線索初查、立案調(diào)查和訴訟證據(jù)調(diào)查的邏輯順序,明確不同環(huán)節(jié)的調(diào)查任務、事項、主體和程序。以行政公益訴訟為例,立案后的調(diào)查旨在確定行政機關(guān)是否依法履職及其可訴性,應圍繞行政機關(guān)的監(jiān)督管理職責、是否采取措施或已采取的措施是否能有效維護社會公共利益展開。對于確需提起訴訟的,應按照侵權(quán)案件的構(gòu)成要件進行全面調(diào)查。

完善公益訴訟請求及實現(xiàn)機制。檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職責時,應明確與維護社會公共利益相配適的給付內(nèi)容,確保訴訟請求具有針對性、可行性和實效性。

針對行政公益訴訟,《規(guī)則》第83條規(guī)定了確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責和變更行政行為等訴訟請求。未來,應以確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為為基礎,明確行政機關(guān)繼續(xù)履職和變更行政行為的具體內(nèi)容,使訴訟請求更具可操作性。同時,應建立行政公益訴訟判決實現(xiàn)機制,明確行政機關(guān)履行判決情況的反饋機制、溝通機制和后續(xù)監(jiān)督機制。若行政機關(guān)履職未達到監(jiān)督要求,檢察機關(guān)不僅有權(quán)繼續(xù)監(jiān)督,還可以向上級行政機關(guān)反饋判決履行情況,通過多維度的監(jiān)督,確保行政公益訴訟判決得到有效執(zhí)行,社會公共利益得到切實維護。

對于民事公益訴訟,《規(guī)則》第98條僅規(guī)定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等訴訟請求,并針對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域案件、食品藥品安全領(lǐng)域案件、英烈保護公益訴訟案件規(guī)定了數(shù)種特定訴訟請求。未來,關(guān)于民事公益訴訟訴訟請求的規(guī)定應保持必要的靈活性,僅要求按照實體法的規(guī)定提出的特定財物給付或特定行為請求,或損害賠償給付請求即可,以適應不斷變化的公益保護需求。對于其實現(xiàn)機制,仍需明確公益訴訟判決的移送執(zhí)行機制,并細化檢察機關(guān)對執(zhí)行活動的監(jiān)督機制,確保受損的社會公共利益得到有效保護。

(作者為西北政法大學民商法學院教授、博士生導師,檢察公益訴訟研究中心副主任)