民事訴訟法第15條規(guī)定,機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或者個人向法院起訴。該條作為民事訴訟法的基本原則,既未區(qū)分民事私益訴訟與民事公益訴訟,也未突出和強調(diào)檢察機關(guān)的主體特殊性,更無相關(guān)的具體法律規(guī)則加以配套。為此,對民事私益訴訟中檢察機關(guān)支持起訴進行程序設(shè)計有著必要性。

一、檢察機關(guān)支持起訴的功能定位

(一)檢察機關(guān)起訴支持權(quán)的效力屬性

檢察機關(guān)的起訴支持權(quán)雖然依托并影響民事訴訟,但不屬于狹義的民事檢察監(jiān)督權(quán),而屬于社會治理監(jiān)督權(quán)的范疇�！爸С制鹪V不屬于傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督范疇,但未超出檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的內(nèi)涵。民事檢察職能可分為兩個部分,一部分是對民事訴訟活動的監(jiān)督職能,另一部分是基于公共利益代表人定位的司法救濟職能�！倍鴻z察機關(guān)支持民事私益訴訟的功能在于:一是以直接增強一方當事人參加訴訟基本力量的方式彌補其固有的訴訟能力不足,以及當事人主義訴訟模式的缺陷,進而平衡雙方當事人的訴訟能力,保障當事人訴權(quán)和維護正常訴訟構(gòu)造,實現(xiàn)民事訴訟中的平等;二是進一步保護國家利益、社會公共利益和個人合法利益,間接促進民事糾紛及時有效解決。

檢察機關(guān)支持起訴的對象為訴訟能力欠缺的當事人,欠缺的原因既包括生理因素,也包括社會因素;欠缺的形態(tài)既包括局部欠缺,也包括整體欠缺�！吧鐣�因素屬于相對、動態(tài)的概念,在某一民事糾紛中屬于明顯弱勢的人,在另一民事糾紛中可能處于均勢甚至強勢地位。應(yīng)當根據(jù)具體案情,對當事人在訴訟能力上是否屬于明顯弱勢進行‘動態(tài)識別’,并非一概作出支持起訴決定�！彼痉▽嵺`中,得到檢察機關(guān)訴訟支持的當事人通常為社會生活中的特定群體,包括離婚、扶養(yǎng)、繼承案件中的老人、婦女、未成年人,討薪案件中的農(nóng)民工、下崗工人,以及殘疾人、流浪人員等。筆者認為,在檢察機關(guān)支持起訴工作尚屬初步開展的當下,上述對象優(yōu)先、集中獲得檢察機關(guān)的訴訟支持是正確且必然的。上述人員具有典型性和代表性,能對檢察機關(guān)支持起訴制度的宣傳和推廣起到積極作用,為類案處理樹立典范。從檢察機關(guān)支持起訴工作的長遠發(fā)展來看,將來獲支持的對象必將進一步擴展。值得注意的是,檢察機關(guān)對支持對象的確定應(yīng)摒棄對性別、身份、財產(chǎn)、職業(yè)、年齡、身體健康狀況等外在特征的單一審視,而應(yīng)從民事訴訟實際行為能力的視角加以綜合判斷。

對于檢察機關(guān)在民事支持起訴中的訴訟身份和訴訟地位,筆者認為,鑒于民事檢察監(jiān)督制度的中國本土原創(chuàng)性,支持起訴的檢察機關(guān)應(yīng)在我國的民事訴訟中被賦予專門的訴訟支持人地位,享有特殊的訴訟權(quán)利,實現(xiàn)與整個民事訴訟“等腰三角形”構(gòu)造的整體協(xié)調(diào)與有機融合。

(二)檢察機關(guān)起訴支持權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

作為國家法律監(jiān)督機關(guān),檢察機關(guān)通過行使檢察監(jiān)督權(quán)依法保障國家、集體和個人民事權(quán)益。從狹義上看,民事檢察監(jiān)督權(quán)僅指對法院已作出的生效判決書、裁定書、調(diào)解書、正在進行的審判行為和執(zhí)行活動進行糾錯和改正,其與支持起訴權(quán)并列,二者分屬不同的檢察權(quán)分支�！盎\統(tǒng)地強調(diào)檢察機關(guān)在支持起訴中處于法律監(jiān)督者的地位、是在行使國家賦予的法律監(jiān)督權(quán),既不妥當,也無助于對具體問題的深入分析和正確認識。”從廣義上看,民事檢察監(jiān)督權(quán)包含支持起訴權(quán)。

就檢察機關(guān)起訴支持權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)的關(guān)系而言,二者的根本目標一致但又存在各自的職能分工,加之彼此在運行中存在一定的牽連,為此應(yīng)對監(jiān)督中的支持和支持中的監(jiān)督進行區(qū)分。首先,對于檢察機關(guān)正在開展監(jiān)督的案件,無論是檢察機關(guān)正在審查當事人的監(jiān)督申請、受理監(jiān)督申請后準備抗訴或制發(fā)檢察建議,還是法院接受檢察監(jiān)督后正在開展再審或其他糾錯工作,此時當事人均不宜以申請檢察監(jiān)督或參與再審的能力不足而向檢察機關(guān)另行單獨申請支持。當然,此時檢察機關(guān)應(yīng)考慮到當事人的實際情況,在監(jiān)督工作中保持中立的同時適度平衡雙方當事人的訴訟能力。其次,民事訴訟監(jiān)督權(quán)和民事起訴支持權(quán)不可隨意混合使用,法院對訴訟支持權(quán)不予認定的正確與否不應(yīng)屬于民事檢察監(jiān)督的對象范疇。在訴訟過程中,當法院對相關(guān)訴訟事宜的最終認定與檢察機關(guān)的先行判斷不符,進而對支持起訴的措施部分采納、有限采納或不予采納時,檢察機關(guān)不得動用監(jiān)督權(quán)加以抗衡。

(三)檢察機關(guān)支持私益訴訟與支持民事公益訴訟的區(qū)別

檢察機關(guān)支持私益訴訟與支持民事公益訴訟在制度屬性、程序方式等方面截然不同,這是由兩種訴訟的功能差異與檢察機關(guān)的職能定位所決定的。最高人民檢察院《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第101條規(guī)定,檢察機關(guān)可以采取提供法律咨詢、向法院提交支持起訴意見書、協(xié)助調(diào)查取證、出席法庭等方式支持起訴。從支持方式上看,盡管檢察機關(guān)在兩種訴訟中的支持起訴方式有所近似,但支持對象的差異決定了支持措施存在本質(zhì)區(qū)別。在民事私益訴訟中,檢察機關(guān)本身并不是案件的當事人,不具備當事人的訴訟地位、不享有當事人的基本權(quán)利。在民事公益訴訟中,檢察機關(guān)本身就是訴訟的提起者之一,且處于多類起訴者中的補位地位,為此檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟支持權(quán)是起訴權(quán)的組成部分,其支持的對象是排在其順位之前的其他訴訟提起者,支持起訴是直接起訴的前置程序。此處的支持起訴是兜底起訴者對上位起訴者的支持,是起訴者之間的單向、反向幫扶活動。當然,在檢察機關(guān)支持其他社會組織進行訴訟后,若發(fā)現(xiàn)支持的力度因客觀原因達不到訴訟所需時,能否再直接起訴,形成社會組織與檢察機關(guān)的共同訴訟,值得進一步探討。綜上,檢察機關(guān)在對兩類訴訟分別開展支持起訴工作時,應(yīng)注意其中的差別,切實把握各自的支持重心和側(cè)重點。

二、檢察機關(guān)支持起訴的力度與限度

檢察機關(guān)支持起訴時不僅不能破壞民事訴訟的“等腰三角形”結(jié)構(gòu),而且還應(yīng)助推該結(jié)構(gòu)向完全“等腰化”修正。既不缺位、又不越位,是對檢察機關(guān)支持起訴的正反兩方面要求。

(一)檢察機關(guān)支持起訴的謙抑性

鑒于民事糾紛和民事訴訟的特點,檢察機關(guān)對民事糾紛的訴訟支持應(yīng)遵循私權(quán)自治、不告不理、客觀中立等基本訴訟原理�！盁o論擇取什么樣的支持手段來提升原告的訴訟力量,其目的均在于使之與相對方處在訴訟的平衡狀態(tài),而不能沖擊‘等腰三角形’的民事程序構(gòu)造�！�

就謙抑性而言,檢察機關(guān)支持起訴應(yīng)實行有限支持和補充支持,適度彌補被支持主體的訴訟短板。一是禁止提前性支持,檢察機關(guān)開展訴訟支持的前提是民事糾紛已發(fā)生。對于正在進行的雖可能或極可能產(chǎn)生糾紛的民事活動,檢察機關(guān)不得以風險防范為由提前介入。二是禁止全面性支持,檢察機關(guān)在啟動、事由、方式、次數(shù)、程度上必須嚴格遵守法律規(guī)定,不得隨意擴大,以防淪為一方當事人的第二代理人。三是禁止督促性支持,檢察機關(guān)開展支持起訴工作均應(yīng)以當事人的明確申請或授權(quán)為前提,不得強令當事人起訴,在未經(jīng)當事人同意的情況下不宜主動采取支持起訴的措施。四是禁止取代性支持,檢察機關(guān)不能以代位訴訟的形式替代當事人進行訴訟。五是禁止絕對性支持,不是申請人提出的每一項支持申請都能獲得檢察機關(guān)的批準,檢察機關(guān)應(yīng)在嚴格審查的基礎(chǔ)上作出支持或不支持的決定。六是禁止決定性支持,檢察機關(guān)應(yīng)尊重審判獨立原則,審查支持申請時對相關(guān)訴訟事宜可有所判斷,但該判斷不能成為對該訴訟事宜的最終定論。

(二)檢察機關(guān)支持起訴與當事人委托訴訟代理的關(guān)系

支持起訴權(quán)與委托代理權(quán)存在一定的順位關(guān)系,委托代理權(quán)的本質(zhì)為協(xié)助和補充,相較委托代理權(quán),支持起訴權(quán)是更具兜底意義的高階訴訟權(quán)利。

在當事人及其法定代理人未聘請委托代理人的情況下,其是否可以直接向檢察機關(guān)申請支持起訴,應(yīng)根據(jù)申請事由而定。對于提供法律咨詢、獲取法律知識等通常律師、基層法律工作者就可完成的事宜,檢察機關(guān)不宜直接開展技術(shù)性支持,而應(yīng)首先開展方向性支持,告知當事人聘請律師、聯(lián)系基層法律工作者的渠道。因此,為當事人確定適當?shù)奈�托代理人也屬于檢察機關(guān)支持起訴的事項之一,此時,支持程序可由當事人或法定代理人提起。即便當事人及其法定代理人因經(jīng)濟困難等原因無法聘請律師的,檢察機關(guān)也應(yīng)首先告知其申請法律援助。在法律援助開展不發(fā)達的地區(qū)或當事人不符合申請法律援助條件的情況下,檢察機關(guān)應(yīng)積極開展訴訟支持。

委托代理人具有向檢察機關(guān)申請支持起訴的權(quán)利。就委托代理權(quán)限而言,鑒于該訴訟權(quán)利的行使并不會直接導致實體權(quán)益的變動,為此將向檢察機關(guān)申請支持起訴納入需要特別授權(quán)的范圍恐過于嚴格。當事人委托訴訟代理人參加訴訟的,除授權(quán)委托書明確排除外,委托訴訟代理人有權(quán)向檢察機關(guān)申請支持起訴。

(三)檢察機關(guān)支持起訴與其他主體支持起訴的關(guān)系

民事訴訟法第15條既沒有細化可以支持起訴的機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位的類型,也沒有對三者進行排位,相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)。司法實踐中參與起訴的社會團體通常包括工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消費者協(xié)會等。鑒于被支持的民事訴訟權(quán)益的多樣化,加之不同支持主體的優(yōu)勢各不相同,為此國家機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位三者處于整體上并列、個案中不盡相同、無強制順位的狀態(tài)。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),在眾多支持起訴的主體中處于首要地位、普通地位還是兜底地位,關(guān)鍵在于檢察機關(guān)在支持某一訴訟中的具體事宜時所體現(xiàn)出的專業(yè)程度。有觀點提出,“在支持起訴中,檢察機關(guān)行使該項權(quán)力不應(yīng)有所限制,應(yīng)當與社會團體、企業(yè)事業(yè)單位行使該項權(quán)利的范圍和條件等同�！惫P者認為,當某一具體訴訟事宜只有檢察機關(guān)有能力予以支持的,此時檢察機關(guān)負有不可替代的義務(wù),是能夠提供訴訟支持的唯一主體。當事人首先向檢察機關(guān)申請支持起訴,但檢察機關(guān)認為其他國家機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位更具專業(yè)性的,檢察機關(guān)應(yīng)告知當事人轉(zhuǎn)向其他相關(guān)主體申請支持。當事人既向其他國家機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位申請支持起訴,又向檢察機關(guān)申請支持起訴的,檢察機關(guān)應(yīng)根據(jù)其他主體的最終決策來決定是否支持起訴。若其他國家機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位受理支持起訴申請的,檢察機關(guān)應(yīng)駁回當事人的支持起訴申請;若其他國家機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位均駁回支持起訴申請的,則檢察機關(guān)應(yīng)受理當事人的支持起訴申請。當事人已經(jīng)率先向其他國家機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位申請支持起訴,但其以人員、能力不足拒絕支持的,此時檢察機關(guān)應(yīng)本著窮盡救濟原則,擔負起支持起訴的職責;若上述國家機關(guān)、社會團體和企業(yè)事業(yè)單位消極懈怠的,檢察機關(guān)則可向這些主體制發(fā)社會治理檢察建議,督促其及時開展支持起訴工作,此時檢察機關(guān)屬于側(cè)面支持、間接支持。

三、檢察機關(guān)支持起訴程序的啟動

民事訴訟中,檢察機關(guān)支持起訴工作的開展應(yīng)由當事人申請啟動。鑒于民事檢察工作目前的社會影響力有待進一步增強,檢察機關(guān)加強對支持起訴職能的宣傳應(yīng)是對當事人申請啟動的“先行支持”。

(一)依申請啟動

1.申請主體。首先,當事人具有向檢察機關(guān)申請支持起訴的權(quán)利。在必要共同訴訟中,向檢察機關(guān)申請支持起訴不應(yīng)納入必要共同訴訟方必須一致通過的事項,但凡其中一人提出支持起訴申請的,檢察機關(guān)即可啟動相關(guān)程序。

其次,其他訴訟參與人在一定意義上處于類似于當事人的訴訟地位,因此也具有向檢察機關(guān)申請支持起訴的權(quán)利。民事訴訟中其他訴訟參與人種類多樣、訴訟任務(wù)各不相同,但中立、客觀是對其的共同要求。訴訟參與人參加民事訴訟或是自身主動提出,或是依當事人申請,或是法院依職權(quán)通知。盡管訴訟參與人的諸多訴訟權(quán)利都能得到法院的保障,但當法院保障不力時,應(yīng)賦予訴訟參與人向檢察機關(guān)申請支持起訴的權(quán)利。如果訴訟參與人是因當事人的申請而加入訴訟的,此時對訴訟參與人的支持申請也可由當事人提出。不可否認,當前以鑒定人、公證人為代表的部分訴訟參與人積極參加民事訴訟的目的在于商業(yè)活動所能創(chuàng)造的盈利,為此其向檢察機關(guān)申請支持起訴有現(xiàn)實可能性,同時其目的是否嚴重偏離訴訟協(xié)助的客觀中立性也有待于檢察機關(guān)認真審查。檢察機關(guān)對訴訟參與人的支持重在加入訴訟的實現(xiàn)、人身安全的保障、出庭辯論權(quán)的落實、判斷結(jié)論的采納等。

2.管轄。訴前利害關(guān)系人或訴中當事人應(yīng)向有權(quán)受理該案的法院或正在審理該案的法院所在地的同級檢察機關(guān)提出支持起訴申請。對于多個法院享有共同管轄權(quán)的案件,在訴前利害關(guān)系人已經(jīng)率先明確請求某檢察院支持起訴的,其只能向與該檢察院同級的法院起訴。在該檢察院已經(jīng)開展支持起訴活動后,如若利害關(guān)系人改向其他有管轄權(quán)的法院起訴的,則該檢察院應(yīng)終結(jié)支持程序。法院在受理案件后,如依法開展移送管轄或管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的,則已開展支持起訴活動的檢察院應(yīng)進行管轄權(quán)變更工作。若受移送或受轉(zhuǎn)移的檢察院不同意采取支持起訴措施的,則應(yīng)由其駁回當事人的支持起訴申請。在二審程序中,當事人在遞交上訴狀或提交答辯狀時,如認為自身需要繼續(xù)得到檢察機關(guān)支持的,則應(yīng)重新向二審法院所在地的同級檢察機關(guān)提出支持起訴申請。原一審中下級檢察機關(guān)所實施的支持措施繼續(xù)有效,新的支持措施或原支持措施的繼續(xù)應(yīng)由上級檢察機關(guān)完成。

3.申請程序。當事人申請支持起訴的,應(yīng)向檢察機關(guān)提交支持起訴申請書。確因書寫訴訟材料困難而向檢察機關(guān)申請支持的,檢察機關(guān)可根據(jù)當事人的文化情況和身體情況準予其以口頭的方式申請,并將相關(guān)情況記入筆錄。當事人在申請書中應(yīng)明確表述具體的支持起訴請求,不得只是簡單地提出籠統(tǒng)看法。對于支持起訴請求不詳?shù)?檢察機關(guān)可退回當事人補充。拒絕補充或補充后支持起訴請求仍不詳?shù)?檢察機關(guān)應(yīng)駁回支持起訴申請。檢察機關(guān)認為支持起訴請求不準確的,可適度向當事人進行釋明,提醒其增加或變更支持起訴請求。當事人對同一支持起訴請求的申請次數(shù)僅以一次為限,檢察機關(guān)駁回支持起訴申請或已經(jīng)采取支持措施的,當事人不得再次申請支持。當事人提出支持起訴申請應(yīng)以待支持事項所涉及的訴訟活動尚未開展或尚未終結(jié)為時間節(jié)點,因訴訟活動的運行完畢導致支持起訴工作喪失時機的,訴訟活動不能為此而回轉(zhuǎn),此時檢察機關(guān)應(yīng)駁回支持起訴申請。

為保障當事人能及時行使訴權(quán),檢察機關(guān)應(yīng)在收到支持起訴申請書之日起30日內(nèi),結(jié)合當事人的基本情況、案件具體情況等進行全面審查。檢察機關(guān)決定予以支持的,應(yīng)在作出相關(guān)決定后7日內(nèi)分別向當事人和法院發(fā)送《支持起訴決定書》。檢察機關(guān)決定不予支持的,應(yīng)在作出相關(guān)決定后7日內(nèi)向當事人發(fā)送《駁回支持起訴申請決定書》,其中應(yīng)載明不支持起訴的理由。

(二)依職權(quán)啟動

檢察機關(guān)在支持起訴時應(yīng)首先查明和辨別該案為純粹個人利益紛爭還是個人利益與國家利益、社會利益、集體利益(以下簡稱“公共三益”)相混同的案件。對于純粹的個人利益紛爭案件,對檢察機關(guān)依職權(quán)主動支持起訴一般應(yīng)加以禁止。但當權(quán)益受損的主體是未成年人且其法定代理人處于不確定或怠于行使代理權(quán)時,或未成年人是由于法定代理人所實施的性侵、遺棄、家暴等行為而遭受侵害時,檢察機關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動支持起訴。此時為當事人確定適當?shù)姆ǘù�理人屬于檢察機關(guān)依職權(quán)支持起訴的事項之一。未成年人保護法第106條規(guī)定,未成年人合法權(quán)益受到侵犯,相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的,檢察機關(guān)可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的,檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。

檢察機關(guān)肩負保護國家利益和社會公共利益的職責,其雖然可以直接提起公益訴訟,但公益訴訟本身有著嚴格的條件,要求公益受損應(yīng)達到一定的程度且在一定范圍內(nèi)對不特定的多數(shù)主體造成普遍性危害。對于某些私益訴訟中所存在的公共三益非極度嚴重性受損,檢察機關(guān)應(yīng)主動在私益訴訟的過程中以支持當事人的方式實現(xiàn)對公共三益的間接性、針對性保護。檢察機關(guān)通過支持此類訴訟,彌補了公共三益低程度受損且難以開展有效救濟的現(xiàn)行制度空白,既可提高當事人保護公共三益的積極性,也可減少另行提起民事公益訴訟的成本�！懊袷聶z察支持起訴制度正是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的有益補充。一方面,對于檢察公益訴訟適用領(lǐng)域之外的公共利益,尤其是訴訟能力較弱的特殊群體的合法權(quán)益,需要檢察機關(guān)予以保護;另一方面,針對檢察公益訴訟尤其是行政公益訴訟中具體受害者的權(quán)利保護,檢察機關(guān)也應(yīng)以履行民事支持起訴職能彌補公益訴訟制度保護的空白,從而形成檢察機關(guān)對社會公益保護的全覆蓋�！睂Υ�,檢察機關(guān)從指明公共三益受損的情況,再到具體訴訟請求的提出和訴訟活動的開展,都可以依職權(quán)開展相關(guān)支持。

本文系國家社會科學基金一般項目《民事檢察和解的定位與實施研究》(24BFX096)的階段性研究成果。

作者:胡思博,中國政法大學訴訟法學研究院副教授,最高人民檢察院檢察基礎(chǔ)理論研究基地副主任,法學博士后。

限于篇幅,本文僅刊發(fā)前三部分,全文詳見《人民檢察》2025年第4期。