支持起訴旨在補(bǔ)強(qiáng)權(quán)利受損害的單位和個(gè)人的訴訟能力,實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等,是民事檢察的重要職能,其對(duì)不便起訴、無(wú)力起訴以及不敢起訴的特定群體的利益保護(hù)意義重大。但是,支持起訴的正當(dāng)性仍存質(zhì)疑之聲,對(duì)其具體定位亦需明確,實(shí)有認(rèn)真探討之必要。在民事檢察支持起訴中,應(yīng)避免出現(xiàn)對(duì)該項(xiàng)制度理解及其定位的誤區(qū),通過(guò)高質(zhì)效履職推動(dòng)民事檢察支持起訴工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、問(wèn)題的提出

為推動(dòng)支持起訴工作高質(zhì)效開(kāi)展,需對(duì)其法理基礎(chǔ)及法律定位進(jìn)行探討。從法解釋看,民事訴訟法第15條對(duì)支持起訴進(jìn)行了確認(rèn),一些規(guī)范性文件亦對(duì)其進(jìn)行了規(guī)范。但這些規(guī)定較為概括和模糊,未能形成統(tǒng)一的規(guī)范體系,缺乏明確、操作性強(qiáng)的適用規(guī)則。關(guān)于民事檢察支持起訴,還存在以下問(wèn)題需要探討:

第一,民事檢察支持起訴的正當(dāng)性需從法理層面證成。自支持起訴制度確立以來(lái),其曾一度面臨存廢之爭(zhēng)。有學(xué)者對(duì)其正當(dāng)性提出質(zhì)疑,認(rèn)為其有違意思自治,檢察機(jī)關(guān)支持起訴無(wú)法理依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)廢除支持起訴制度。這意味著民事檢察支持起訴的法理正當(dāng)性需予以證成。

第二,民事檢察支持起訴的定位亟須明確。從法解釋看,除民事訴訟法第15條關(guān)于支持起訴的抽象、概括規(guī)定外,立法沒(méi)有與之相應(yīng)的具體制度和實(shí)施細(xì)則。最高人民檢察院民事檢察廳于2022年印發(fā)的《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》以規(guī)范性文件的形式為支持起訴提供了遵循。然而,囿于內(nèi)部指導(dǎo)文件的位階層次,須進(jìn)一步提升其層級(jí)性。地方檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的支持起訴規(guī)定,對(duì)具體工作開(kāi)展固然有重要意義,但不具普遍適用性,容易造成理解上的偏差。

第三,民事檢察支持起訴的適用對(duì)象、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、具體方式等需要明確。一是支持起訴的對(duì)象尚不明確。依據(jù)民事訴訟法第15條,支持起訴的對(duì)象限于權(quán)益遭受損害的單位或者個(gè)人。但立法未進(jìn)一步釋明究竟何種類(lèi)型或范圍的主體可以成為支持起訴的對(duì)象。有學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)可不受限制地對(duì)所有民事訴訟開(kāi)展支持起訴。該觀點(diǎn)值得商榷。這意味著正確判斷當(dāng)事人是否屬于被支持起訴的對(duì)象尤為重要。二是現(xiàn)行法律規(guī)范未規(guī)定支持起訴的啟動(dòng)條件,明確啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)確有必要。三是支持起訴的方式缺乏更為細(xì)致的規(guī)范,不利于支持起訴制度的適用。

二、民事檢察支持起訴的正當(dāng)性證成

民事檢察支持起訴具有充足的法理依據(jù)和正當(dāng)性基礎(chǔ)。支持起訴可補(bǔ)強(qiáng)弱勢(shì)一方的訴訟能力,改變其在訴訟中的劣勢(shì)地位,具有法理正當(dāng)性。

(一)支持起訴有助于實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等

司法正義的前提是當(dāng)事人擁有平等的起訴機(jī)會(huì)。然而,一些在文化、經(jīng)濟(jì)水平或身體健康等方面明顯弱于另一方的特定群體,常常面臨起訴難的局面,無(wú)法在提起訴訟這一程序性事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)平等。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)提交支持起訴意見(jiàn)書(shū)等方式幫助特定群體補(bǔ)強(qiáng)訴訟能力,實(shí)現(xiàn)司法公正。這是檢察機(jī)關(guān)踐行以人民為中心的發(fā)展思想應(yīng)有之義,也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的體現(xiàn)。實(shí)踐中,易受損害的不僅包括特定群體的個(gè)人權(quán)益,還包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。同時(shí),支持起訴往往反映特定群體在相應(yīng)行業(yè)普遍面臨的問(wèn)題,如,進(jìn)城務(wù)工人員討薪、受家暴婦女維權(quán)等。這類(lèi)糾紛的解決不僅關(guān)系特定群體的權(quán)益,也反映著社會(huì)治理水平。此時(shí),檢察機(jī)關(guān)支持起訴不僅能幫助特定群體擁有實(shí)質(zhì)上平等的訴權(quán),也能以檢察監(jiān)督的方式防范和化解相關(guān)行業(yè)存在的監(jiān)管漏洞,提升社會(huì)治理水平。

如果說(shuō)對(duì)法院生效裁判、調(diào)解書(shū)的監(jiān)督等,側(cè)重于從民事實(shí)體權(quán)益上實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一正確實(shí)施,那么支持起訴則更側(cè)重于從民事程序角度,暢通特定群體的司法救濟(jì)渠道,提升法律監(jiān)督質(zhì)效。隨著法律監(jiān)督職能內(nèi)涵和外延的變化,需以司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的交互融合為基本屬性,促進(jìn)檢察權(quán)有效行使。其中,支持起訴便是很好的職能體現(xiàn)。

(二)訴權(quán)平等原則要求檢察機(jī)關(guān)成為支持起訴的主體

訴權(quán)是一種救濟(jì)權(quán)。一般認(rèn)為,相對(duì)于具體物質(zhì)或精神利益的實(shí)體性權(quán)利,訴權(quán)是實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的一種手段、方法或途徑,是程序性權(quán)利。行使訴權(quán)是當(dāng)事人進(jìn)入司法程序的先決條件。無(wú)論是起訴權(quán),還是答辯權(quán)、舉證質(zhì)證權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等其他程序性權(quán)益,均關(guān)系當(dāng)事人的實(shí)體救濟(jì)能否實(shí)現(xiàn),以及爭(zhēng)議能否實(shí)質(zhì)性化解。這要求雙方當(dāng)事人平等享有訴權(quán)。但是,若當(dāng)事人屬于特定群體,則易出現(xiàn)訴權(quán)失衡的局面。支持起訴的要義在于通過(guò)支持權(quán)益受損害的特定群體起訴,保證當(dāng)事人平等地享有訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),可對(duì)民事訴訟的實(shí)體及程序開(kāi)展監(jiān)督,保障特定群體實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等,有助于法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。因而,支持起訴并未脫離檢察監(jiān)督范疇。當(dāng)訴權(quán)嚴(yán)重失衡時(shí),檢察機(jī)關(guān)擁有的豐富司法資源及專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍,相較于其他支持起訴主體更具優(yōu)勢(shì)。支持起訴作為起訴權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)措施,有助于保護(hù)特定群體的司法程序性權(quán)利,回應(yīng)民眾急難愁盼問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的履職價(jià)值要求。

(三)民事檢察支持起訴與守護(hù)民生具有高度契合性

民事檢察支持起訴與守護(hù)民生具有高度契合性。檢察機(jī)關(guān)處理的每一個(gè)民商事法律監(jiān)督案件的質(zhì)量,都關(guān)系人民群眾的切身權(quán)益,影響檢察機(jī)關(guān)守護(hù)民生的工作成效。民事檢察貼近民眾,直接服務(wù)民生,其在保護(hù)民生中具有獨(dú)特價(jià)值。民事檢察應(yīng)在特定群體的合法權(quán)益保障上展現(xiàn)新作為,聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和特定群體,堅(jiān)持以人民為中心,力求平等維護(hù)每一方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

民事支持起訴制度具有化解特定群體訴訟能力不足困境的價(jià)值。特定群體往往面臨著訴訟能力不足、訴訟資源匱乏等困境,“有理”卻“打不了官司”“打不起官司”的現(xiàn)象仍較為普遍。民事檢察支持起訴可以強(qiáng)化對(duì)特定群體的司法保護(hù)力度,為更多有起訴維權(quán)意愿但訴訟能力較弱的群體提供幫助,依法保障其享有實(shí)質(zhì)意義上的平等訴權(quán)。可以說(shuō),民事檢察支持起訴工作與守護(hù)民生具有高度契合性。

三、民事檢察支持起訴的定位

在支持起訴中,支持的對(duì)象應(yīng)限定為特定主體,檢察機(jī)關(guān)扮演支持者而非訴訟當(dāng)事人的角色,且應(yīng)遵循當(dāng)事人處分原則和客觀必要原則。

(一)支持起訴的對(duì)象應(yīng)限定為特定群體

對(duì)支持起訴的對(duì)象應(yīng)采取嚴(yán)格限定的立場(chǎng)。為避免檢察機(jī)關(guān)過(guò)多介入私權(quán)領(lǐng)域,需嚴(yán)守支持起訴的程序性定位,明確支持起訴的受案范圍。不應(yīng)將支持起訴理解為以公權(quán)力干預(yù)民事訴訟,更非以公權(quán)力介入私益糾紛,需要從源頭上嚴(yán)格把控所能支持的對(duì)象范圍�，F(xiàn)有的理論研究及檢察實(shí)踐認(rèn)為,支持起訴的對(duì)象應(yīng)嚴(yán)格限制為特定群體,若擴(kuò)大至所有民事訴訟,就會(huì)將處于非訴訟弱勢(shì)地位一方也囊括其中。若非弱勢(shì)當(dāng)事人在自身?yè)碛械脑V訟能力基礎(chǔ)之上得到檢察機(jī)關(guān)幫助,將會(huì)使真正需要補(bǔ)強(qiáng)訴訟能力的特定群體處于更為弱勢(shì)的地位,加劇訴權(quán)失衡局面,違背支持起訴的制度初衷。

判斷當(dāng)事人是否處于訴訟弱勢(shì)地位,是確定支持起訴對(duì)象的核心。實(shí)踐中,對(duì)訴訟弱勢(shì)地位的判斷主要從兩方面展開(kāi):一是自身因素,也可稱(chēng)之為生理因素,即因自身身體狀況或年齡大小導(dǎo)致提起訴訟確有困難,較為典型的有殘疾人、老年人、未成年人。二是外部因素,又可稱(chēng)為社會(huì)因素,因其涵蓋內(nèi)容較多,法律暫無(wú)統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)。訴訟當(dāng)事人可能因勞動(dòng)報(bào)酬、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、家庭環(huán)境、受教育水平等處于訴訟弱勢(shì)地位,進(jìn)而成為被支持起訴的對(duì)象。同時(shí),外部因素對(duì)訴訟當(dāng)事人的影響不一定是單一的、靜態(tài)的,有可能是多重的、動(dòng)態(tài)的,可通過(guò)動(dòng)態(tài)識(shí)別來(lái)綜合判斷。但需注意,對(duì)訴訟弱勢(shì)群體的判斷應(yīng)采取嚴(yán)格限定原則,不應(yīng)盲目擴(kuò)大。

(二)檢察機(jī)關(guān)支持起訴應(yīng)堅(jiān)持支持者定位

支持起訴并非代替當(dāng)事人訴訟。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展支持起訴應(yīng)堅(jiān)持支持者的定位,作為訴訟當(dāng)事人的支持者、輔助者補(bǔ)強(qiáng)其訴訟能力。對(duì)檢察機(jī)關(guān)的介入方式及程度是否適當(dāng)?shù)呐袛?應(yīng)基于能否補(bǔ)強(qiáng)申請(qǐng)人的訴訟能力,達(dá)到雙方平等參與訴訟的效果。然而,關(guān)于采取何種介入方式以及介入程度如何,法律并未作出明確規(guī)定。如果介入不當(dāng),有可能出現(xiàn)新的訴權(quán)失衡局面。因此,檢察機(jī)關(guān)支持起訴的介入程度限于弱勢(shì)一方起訴時(shí)不會(huì)處于弱勢(shì)地位,訴訟當(dāng)事人及法官亦不會(huì)因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)支持起訴而改變?cè)�有地�?原有的民事訴訟程序仍可正常進(jìn)行。

支持起訴是一種適度介入,要求檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中遵守民事訴訟的基本理念,避免陷入全面支持的狀態(tài)。具體而言,適度介入原則至少可體現(xiàn)為對(duì)介入階段和支持方式兩個(gè)方面的限制。從介入階段看,應(yīng)當(dāng)為民事訴訟的訴前程序。檢察機(jī)關(guān)不是當(dāng)事人,亦非法律援助組織,其介入不可太深,避免因介入而導(dǎo)致當(dāng)事人地位不均衡。從支持方式看,對(duì)申請(qǐng)支持起訴的案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)按一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則進(jìn)行審查,在審查過(guò)程中可采取必要的調(diào)查措施。一方面,檢察機(jī)關(guān)的定位是支持起訴,而非代替當(dāng)事人訴訟,最終效果為程序上的支持,而非對(duì)當(dāng)事人在案件實(shí)體上的“加持”。另一方面,在審查后,應(yīng)制作《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》或《不支持起訴決定書(shū)》。為增強(qiáng)履職效能,檢察機(jī)關(guān)往往需采取與當(dāng)事人談話、調(diào)查取證等措施深入了解案情。在這一過(guò)程中,應(yīng)避免支持起訴審查的“審判化”,應(yīng)定位為程序性支持。這需要辦案人員按照檢察監(jiān)督辦案的流程進(jìn)行審查,遵循檢察監(jiān)督的程序規(guī)則。

(三)民事檢察支持起訴應(yīng)遵循當(dāng)事人處分原則

支持起訴旨在補(bǔ)強(qiáng)特定群體的訴訟能力。因此,首先應(yīng)遵循當(dāng)事人處分原則。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展支持起訴必須依附于當(dāng)事人的訴權(quán),由當(dāng)事人控制訴訟程序是否啟動(dòng),檢察機(jī)關(guān)只能在尊重當(dāng)事人意愿的前提下輔助當(dāng)事人提起訴訟,不得強(qiáng)制干預(yù)當(dāng)事人的訴權(quán)行使。按照當(dāng)事人處分原則,支持起訴案件的主導(dǎo)者應(yīng)為當(dāng)事人。一方面,應(yīng)當(dāng)確定當(dāng)事人有尋求支持起訴的主觀意愿。檢察機(jī)關(guān)在此過(guò)程中應(yīng)起到幫助當(dāng)事人起訴的作用,而非代替當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。另一方面,應(yīng)審慎審查當(dāng)事人是否具有被支持起訴的客觀需要,并做好釋法說(shuō)理工作。

此外,支持起訴不同于社會(huì)干預(yù)主義,后者具有較為濃厚的職權(quán)主義傾向。實(shí)際上,支持起訴與此不同。社會(huì)干預(yù)原則多強(qiáng)調(diào)依職權(quán)干預(yù)民事訴訟,突破了當(dāng)事人不告不理原則,與當(dāng)事人處分原則存在沖突。鑒于此,我國(guó)規(guī)定的支持起訴不是依職權(quán)啟動(dòng)訴訟,而是按照當(dāng)事人處分原則,在尊重當(dāng)事人意愿的情形下開(kāi)展,是符合中國(guó)法治實(shí)踐的本土化制度。

(四)民事檢察支持起訴應(yīng)遵循客觀必要原則

檢察機(jī)關(guān)在支持起訴過(guò)程中應(yīng)避免過(guò)度介入民事糾紛,以免造成訴訟結(jié)構(gòu)失衡的局面。

一是堅(jiān)持有限介入,支持起訴不能影響法院的實(shí)質(zhì)審理。在訴訟中,審判權(quán)的行使應(yīng)不受原被告或其他因素影響。在支持起訴中,檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)在實(shí)體上介入訴訟過(guò)程,否則會(huì)動(dòng)搖法院獨(dú)立審判原則。面對(duì)特定群體因提起訴訟困難而擁有不完整訴權(quán)的局面,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有所作為。依文義看,支持起訴不是代替起訴,而是幫助、輔助特定群體提起訴訟,即通過(guò)一定的方式輔助特定群體補(bǔ)足訴訟能力并達(dá)到維權(quán)所必需的最低能力即可。此時(shí),檢察機(jī)關(guān)支持起訴程序結(jié)束,當(dāng)事人處分權(quán)將繼續(xù)發(fā)揮作用,轉(zhuǎn)而由特定群體即當(dāng)事人正常開(kāi)展民事訴訟,按照自身意愿自由支配或處分其權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)擁有法律監(jiān)督職能以及豐富的司法資源,更應(yīng)在支持特定群體擁有基本的提起訴訟能力之后,退出“舞臺(tái)”,以防止實(shí)質(zhì)上代替當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟。如果檢察機(jī)關(guān)在補(bǔ)足當(dāng)事人訴訟能力后繼續(xù)支持當(dāng)事人,不僅可能會(huì)違反當(dāng)事人意愿,還會(huì)影響法院獨(dú)立審判權(quán)的行使,破壞原被告及法院三方的相互關(guān)系,影響民事訴訟的正常開(kāi)展。

二是支持起訴要求檢察機(jī)關(guān)在程序而非實(shí)體上支持起訴。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)提供法律咨詢(xún)服務(wù)、幫助調(diào)查取證等方式輔助當(dāng)事人準(zhǔn)備起訴材料,以及提交支持起訴意見(jiàn)書(shū)等程序性事項(xiàng)補(bǔ)足當(dāng)事人訴訟能力,而非成為訴訟當(dāng)事人,更不應(yīng)代替其行使訴權(quán)。

本文系2024年度最高人民檢察院檢察理論研究課題《民事檢察調(diào)查核實(shí)有關(guān)問(wèn)題實(shí)證研究》(GJ2024C20)的階段性研究成果。作者:單平基,東南大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授,最高人民檢察院民事檢察研究基地主任,法學(xué)博士。

限于篇幅,本文僅刊發(fā)前三部分,全文詳見(jiàn)《人民檢察》2025年第4期。