編者按:最高人民檢察院檢察長應(yīng)勇強調(diào),規(guī)范開展支持起訴,幫助特定群體依法有效行使訴權(quán)。如何進一步明確檢察機關(guān)在民事支持起訴中的職能定位、程序規(guī)則、支持形式等,亟須深入研究。為此,本刊特組織“民事支持起訴理論與實務(wù)研究專題”,邀請專家學者進行深入探討,敬請關(guān)注。

習近平總書記指出,“要加強民事檢察工作,加強對司法活動的監(jiān)督,暢通司法救濟渠道,保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益”。民事支持起訴是民事檢察著力保護公民合法權(quán)益的重要工作。檢察機關(guān)支持訴訟能力弱的民事主體向法院提起民事訴訟,讓特定群體依法享有訴權(quán)、有效行使訴權(quán),保障了實質(zhì)意義上的訴權(quán)平等。習近平總書記的重要指示為新時代新征程檢察機關(guān)高質(zhì)效辦好每一個民事支持起訴案件,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義指明了方向、提供了根本遵循。學習貫徹黨的二十屆三中全會精神,深入落實《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》關(guān)于“健全法律面前人人平等保障機制,弘揚社會主義法治精神,維護社會公平正義”的要求,必須高度重視民事支持起訴工作。

一、檢察機關(guān)開展民事支持起訴工作的總體情況

自民事訴訟法將支持起訴確立為基本原則以來,因具體規(guī)范的缺失,支持起訴多年來未能發(fā)揮應(yīng)有作用。2017年,民事訴訟法修訂時在分則部分增加公益訴訟支持起訴的內(nèi)容,使支持起訴在民事訴訟法體系上形成了從原則到制度的新發(fā)展。之后,未成年人保護法、軍人地位和權(quán)益保障法、海洋環(huán)境保護法相繼對檢察機關(guān)支持起訴作出明確規(guī)定。同期,檢察機關(guān)支持起訴的司法實踐亦取得重大發(fā)展,辦案數(shù)量逐年增長,辦案質(zhì)效不斷提升,為確保當事人訴權(quán)實質(zhì)平等、維護公平正義、厚植黨的執(zhí)政根基提供了有力保障。

(一)高度重視民事支持起訴工作的頂層設(shè)計

2000年,最高人民檢察院在《關(guān)于強化檢察職能 保護國有資產(chǎn)的通知》中提出,檢察機關(guān)要依法支持起訴。2006年,最高檢《關(guān)于檢察機關(guān)為社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見》進一步明確,要積極探索對侵害農(nóng)民工等弱勢群體案件支持起訴。2012年,最高檢在向全國人大常委會作《關(guān)于民事行政檢察工作情況的報告》中提出,探索開展支持起訴工作,加強對婦女兒童、農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、殘疾人等合法權(quán)益的司法保護。進入新時代,在習近平總書記堅持以人民為中心的發(fā)展思想指引下,民事支持起訴工作得到快速發(fā)展。2019年,民政部、最高法、最高檢等聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》,明確規(guī)定“人民檢察院應(yīng)當對涉及兒童權(quán)益的民事訴訟活動進行監(jiān)督,必要時可以支持起訴維護合法權(quán)益”。2021年12月,最高檢以支持起訴為主題發(fā)布第三十一批指導性案例,指導各地辦案工作。2024年3月,最高檢工作報告強調(diào),要依法保護特定群體合法權(quán)益,保障公民依法享有訴權(quán)、有效行使訴權(quán)。

(二)依法辦案,保障特定群體依法享有訴權(quán)、有效行使訴權(quán)

黨的十八大以來,全國檢察機關(guān)辦理的民事支持起訴案件數(shù)量逐年增加。民事支持起訴已經(jīng)成為檢察機關(guān)特別是基層檢察機關(guān)民事檢察部門的重要工作之一。從實踐來看,各地檢察機關(guān)支持起訴工作呈現(xiàn)以下特點:一是從支持起訴的對象看,農(nóng)民工群體占比最高。2021年,檢察機關(guān)共支持農(nóng)民工起訴28920件,約占總數(shù)的66%;2022年,檢察機關(guān)共支持農(nóng)民工起訴41966件,約占總數(shù)的63.4%;2023年,檢察機關(guān)共支持農(nóng)民工起訴50847件,約占總數(shù)的65.8%。二是從涉案行業(yè)領(lǐng)域看,建筑行業(yè)占比最高。建筑行業(yè)用工需求大,準入門檻低,是吸納農(nóng)民工就業(yè)的重點行業(yè)。由于人員流動性大,勞動合同簽訂率低以及存在層層轉(zhuǎn)包、違法分包等不規(guī)范現(xiàn)象,拖欠農(nóng)民工勞動報酬案件多發(fā)。建筑行業(yè)的支持起訴案件在支持農(nóng)民工起訴案件中占比超過70%。三是從辦案層級看,受案件類型和標的額影響,民事支持起訴案件集中在基層,占99%以上。四是從支持起訴意見采納率看,檢察機關(guān)提出支持起訴意見后,法院的采納率較高。2021年、2022年、2023年,檢察機關(guān)民事支持起訴意見的采納率均超過80%。

(三)踐行以人民為中心的發(fā)展思想,切實維護特定群體合法權(quán)益

全國檢察機關(guān)全面貫徹習近平法治思想,認真踐行以人民為中心的發(fā)展思想,依法履行支持起訴職能,堅持“高質(zhì)效辦好每一個案件”。一是突出支持起訴工作重點。勞動者權(quán)益保護特別是農(nóng)民工權(quán)益保障一直是檢察機關(guān)支持起訴的工作重點。各地檢察機關(guān)持續(xù)參與根治拖欠農(nóng)民工工資工作,充分發(fā)揮支持起訴職能作用,助力農(nóng)民工起訴維權(quán),切實保障農(nóng)民工合法權(quán)益。二是依法行使調(diào)查核實權(quán)。對因無法獨立、充分地收集證據(jù)導致可能喪失司法救濟機會的當事人,檢察機關(guān)通過行使調(diào)查核實權(quán),積極幫助和引導當事人固定證據(jù),保障其依法行使訴權(quán)。如,四川省江油市檢察院在辦理葉某某等12人追索勞動報酬糾紛案中,因當事人缺乏書面證據(jù),檢察機關(guān)將曾某自認尚欠葉某某等12人工資的口頭陳述,以筆錄形式進行證據(jù)固定,為葉某某等人起訴維權(quán)提供證據(jù)支持;重慶市綦江區(qū)檢察院在辦理羅某某等25人追索勞動報酬系列案中,針對債務(wù)人在出具結(jié)賬說明時故意寫錯身份證號碼,導致無法起訴立案的情況,查清被告身份信息和案涉建筑單位工商登記情況,幫助當事人依法提起訴訟。三是踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”,促進社會和諧穩(wěn)定。各地檢察機關(guān)在開展民事支持起訴工作中,堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,找準糾紛癥結(jié),加強與公安機關(guān)、人力資源和社會保障部門、基層群眾性自治組織等的溝通協(xié)調(diào),做實做深矛盾化解工作,促使當事人達成和解協(xié)議。如,浙江省溫州市龍灣區(qū)檢察院在聯(lián)合人力資源和社會保障部門開展的農(nóng)民工討薪專項監(jiān)督活動中,發(fā)現(xiàn)某農(nóng)業(yè)公司拖欠孫某寬等78名農(nóng)民工工資線索,經(jīng)與當?shù)厝肆�資源和社會保障部門、財政部門等的溝通協(xié)調(diào),啟用應(yīng)急周轉(zhuǎn)金50萬元墊付部分工資,檢察機關(guān)支持孫某寬等78名農(nóng)民工起訴后,又聯(lián)合法院引導雙方當事人達成調(diào)解協(xié)議,取得了良好效果。

(四)以機制建設(shè)為主線,為完善支持起訴制度提供實踐樣本

各地檢察機關(guān)在最高檢的指導下,結(jié)合本地實際制定民事支持起訴規(guī)范性文件,助推民事支持起訴工作規(guī)范化開展。截至目前,已有11個省級檢察院出臺民事支持起訴規(guī)范性文件。一是明確支持起訴的對象。如,安徽省檢察院出臺《關(guān)于高質(zhì)效開展民事支持起訴工作的意見》,明確支持起訴對象包括農(nóng)民工、未成年人、老年人、殘疾人、受家暴婦女等訴訟能力弱的民事主體以及軍人、軍人家屬等依照法律、行政法規(guī)規(guī)定可以支持起訴的其他民事主體。二是明確檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)。如,上海市檢察院出臺《民事支持起訴工作指引》,明確對于起訴所需要的證據(jù)材料,原則上由申請人自行收集,或由檢察機關(guān)通過法律釋明引導申請人收集;對于申請人確有客觀原因不能自行收集的,檢察機關(guān)可以依法協(xié)助收集。三是明確檢察機關(guān)以不出席法庭為原則。如,《天津市檢察機關(guān)辦理民事支持起訴案件的指導意見(試行)》《黑龍江省民事檢察部門支持起訴工作指引(試行)》均規(guī)定,支持起訴案件檢察機關(guān)一般不派員出席法庭,特殊情況下經(jīng)與法院協(xié)商,可以派員出席法庭。四是凝聚多部門合力。如,浙江省檢察院聯(lián)合省民政廳、省司法廳等6部門聯(lián)合出臺《關(guān)于建立民事支持起訴協(xié)作機制的意見》,就線索移送、信息共享、協(xié)作配合、同堂培訓等方面內(nèi)容達成協(xié)議,共同推進民事支持起訴工作。四川、上海等12省市檢察機關(guān)會簽《檢察機關(guān)加強民事支持起訴跨區(qū)域協(xié)作框架協(xié)議》,搭建對特定群體合法權(quán)益保護跨區(qū)域平臺,有力維護特定群體合法權(quán)益。

(五)推進社會綜合治理工作

各地檢察機關(guān)針對民事支持起訴辦案過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題,通過制發(fā)檢察建議等形式督促有關(guān)部門履行職責,共同推進社會治理,為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻檢察力量。如,江西省檢察院在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,對辦案中發(fā)現(xiàn)的落實國務(wù)院《保障農(nóng)民工工資支付條例》方面存在的共性問題和監(jiān)管漏洞,向省人力資源和社會保障廳制發(fā)檢察建議,該建議入選2023年度全國檢察機關(guān)優(yōu)秀社會治理檢察建議;江蘇省南京市六合區(qū)檢察院在辦理一件工傷保險待遇糾紛支持起訴案中,發(fā)現(xiàn)轄區(qū)部分民營企業(yè)未依法辦理職工社會保險登記、未按時足額繳納社會保險費,向當?shù)厝肆�資源和社會保障部門發(fā)出檢察建議,有效督促企業(yè)規(guī)范經(jīng)營。

二、深入理解檢察機關(guān)開展民事支持起訴工作的重要意義

學習貫徹黨的二十屆三中全會精神,深入推進民事支持起訴工作,關(guān)鍵是要深入理解、深刻領(lǐng)悟檢察機關(guān)開展民事支持起訴工作的重要意義,以政治智慧指導下的法治智慧、檢察智慧,加大工作力度,保障特定群體合法權(quán)益。

(一)從政治責任上看

黨的二十大報告指出,要堅持以人民為中心的發(fā)展思想;維護人民根本利益,增進民生福祉,不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民;加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義�！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》進一步強調(diào),要健全法律面前人人平等保障機制,弘揚社會主義法治精神,維護社會公平正義。檢察機關(guān)通過民事支持起訴幫助特定群體實現(xiàn)訴權(quán)平等,是檢察機關(guān)踐行以人民為中心的發(fā)展思想、增進民生福祉、解決人民群眾急難愁盼問題的實際舉措,是檢察機關(guān)堅持從政治上著眼、從法治上著力的有機統(tǒng)一,是檢察機關(guān)堅持為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔當?shù)闹匾�抓�?是檢察機關(guān)的政治責任。

(二)從法理基礎(chǔ)上看

訴權(quán)作為當事人尋求司法正義的基本權(quán)利,對維護當事人合法權(quán)益有著十分重要的意義。如果依法享有的訴權(quán)不能有效行使,當事人因為不敢或不能而無法啟動法律救濟程序,那么訴權(quán)所具有的功能便無法實現(xiàn)�！耙�1991年民事訴訟法為標志,當事人主義訴訟模式在我國已基本確立。當事人主義訴訟模式要求當事人雙方對自己的訴訟權(quán)利義務(wù)具有平等的處分機會,一旦當事人在處分權(quán)的認知、選擇和操作上存在明顯失衡,訴訟權(quán)利平等在個案中可能成為一紙空談�！睓z察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān),負有保障法律得到全面遵守和正確實施的職責和使命。支持特定群體起訴作為一種法律監(jiān)督手段,主要通過克服弱勢直接抗衡強勢的不對稱制約,保障弱勢一方依法享有訴權(quán)、有效行使訴權(quán),實現(xiàn)訴訟權(quán)利平等,這是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。

(三)從檢察實踐上看

由檢察機關(guān)開展民事支持起訴工作具有專業(yè)上和手段上的優(yōu)勢。近年來,檢察機關(guān)民事支持起訴案件量持續(xù)增長,通過民事支持起訴來實現(xiàn)訴權(quán)行使的平等,已經(jīng)成為社會性需求。檢察機關(guān)依法行使民事支持起訴職能,幫助農(nóng)民工、未成年人、老年人、殘疾人、受家暴婦女等特定群體維護自身合法權(quán)益,保障當事人訴權(quán)實質(zhì)平等,有效填補了大量矛盾糾紛因訴權(quán)行使障礙而無法通過訴訟來獲得實質(zhì)正義的司法治理空白地帶,對于促進社會公平正義,構(gòu)建和諧社會作出了重大貢獻。此外,針對民事支持起訴辦案中發(fā)現(xiàn)的問題,通過向有關(guān)部門發(fā)出指向明確、釋法析理透徹、對策建議精準的社會治理檢察建議,有利于化解社會矛盾、提升社會治理現(xiàn)代化水平,是檢察機關(guān)立足新時代人民群眾對檢察工作提出的更高要求,以優(yōu)良司法產(chǎn)品參與社會綜合治理的具體表現(xiàn)。

作者:藍向東,最高人民檢察院民事檢察廳廳長、一級高級檢察官。

限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2025年第4期。