現(xiàn)代社會(huì)中,管理的重要性愈發(fā)受到重視。管理者通過(guò)制定計(jì)劃、分配資源、控制流程等方式,在組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)降低成本、提升質(zhì)量和效率等目標(biāo)。20世紀(jì)70年代末期,面對(duì)僵化和低效的公共行政體系,許多國(guó)家開(kāi)始將企業(yè)管理的理念和手段引入政府管理之中,并由此滲入司法部門,以解決司法案件激增和效率滯緩等問(wèn)題,形成了司法領(lǐng)域的管理主義浪潮。在全球司法管理大背景下,我國(guó)的司法管理無(wú)疑具有鮮明的中國(guó)特色。在我國(guó),司法管理不僅是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部組織設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮的核心問(wèn)題,同時(shí)也是司法政策落地實(shí)施時(shí)需要借助的重要力量。

一、檢察案件質(zhì)量評(píng)查的主體困境

(一)案件質(zhì)量評(píng)查的功能定位

高水平管理可以促進(jìn)高質(zhì)效辦案,檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化可以推動(dòng)檢察工作現(xiàn)代化。案件質(zhì)量評(píng)查是檢察業(yè)務(wù)管理的重要抓手,其實(shí)質(zhì)是對(duì)已辦結(jié)案件進(jìn)行“質(zhì)檢”,篩選出合格或者優(yōu)質(zhì)的“檢察產(chǎn)品”。檢察機(jī)關(guān)可以借助案件質(zhì)量評(píng)查,以對(duì)辦案人員進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲為手段,規(guī)范司法行為,改進(jìn)辦案中的瑕疵和問(wèn)題,提升檢察機(jī)關(guān)整體或檢察官個(gè)人的辦案水平。案件質(zhì)量評(píng)價(jià)制度是檢察組織管理和檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。案件質(zhì)量評(píng)查不僅監(jiān)督辦案質(zhì)量,更發(fā)揮著導(dǎo)向和激勵(lì)作用,可以引導(dǎo)和提升辦案質(zhì)量。案件質(zhì)量評(píng)查工作能否有效開(kāi)展,直接關(guān)涉檢察工作能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,關(guān)乎國(guó)家司法正義能否在更高層面上得到彰顯。

2018年1月,最高人民檢察院制定的《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定(試行)》正式實(shí)施,標(biāo)志著檢察案件質(zhì)量評(píng)查工作進(jìn)入新階段。該規(guī)定從基本要求、工作組織、評(píng)查方式、評(píng)查程序、評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)等方面為檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評(píng)查工作提供了基本的規(guī)范依據(jù)。經(jīng)過(guò)多年的探索,案件質(zhì)量評(píng)查工作有了長(zhǎng)足發(fā)展,積累了大量有益經(jīng)驗(yàn),這項(xiàng)工作也逐漸成為檢察機(jī)關(guān)案件管理部門的“拳頭產(chǎn)品”。但實(shí)踐中,案件質(zhì)量評(píng)查工作的開(kāi)展仍然面臨諸多困境,需要理論界和實(shí)務(wù)界深入探查,研究解決。

(二)案件質(zhì)量評(píng)查的主體探析

案件質(zhì)量評(píng)查工作在一些基本問(wèn)題上還存在亟待厘清的難點(diǎn),這主要集中在案件質(zhì)量評(píng)查的組織工作上。案件質(zhì)量評(píng)查工作在檢察業(yè)務(wù)管理中的功能定位、案件質(zhì)量評(píng)查的主體、案件管理部門在案件質(zhì)量評(píng)查工作中的職能地位,都是規(guī)劃該項(xiàng)制度未來(lái)發(fā)展方向前必須回答的基礎(chǔ)問(wèn)題。根據(jù)《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定(試行)》第6條,案件質(zhì)量評(píng)查工作應(yīng)當(dāng)在檢察長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由案件管理部門、辦案部門依照規(guī)定的分工組織開(kāi)展。按照此規(guī)定,案件管理部門和辦案部門都可以成為案件質(zhì)量評(píng)查的主體。

然而,二者在組織開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查工作時(shí),各自存在不同的問(wèn)題。對(duì)于辦案部門而言,在評(píng)價(jià)案件質(zhì)量時(shí)相當(dāng)于“自我評(píng)價(jià)”,屬于“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”,其客觀性、中立性存有疑問(wèn),也難以回答“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題。由辦案部門負(fù)責(zé)對(duì)自己條線案件的事后監(jiān)督,既有失偏頗,又欠缺力度。對(duì)于案件管理部門而言,其雖與辦案部門相互獨(dú)立,在中立性上有所保障,但案件管理部門并不參與日常辦案,其對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查的專業(yè)性可能有所缺乏,不僅案件質(zhì)量評(píng)查本身的質(zhì)量不易保證,并且作出的評(píng)查結(jié)果也難以服眾。

(三)“知識(shí)—權(quán)力”維度下的案件質(zhì)量評(píng)查困境

案件質(zhì)量評(píng)查主體的矛盾主要呈現(xiàn)在兩個(gè)方面,即知識(shí)和權(quán)力。在權(quán)力層面,案件質(zhì)量評(píng)查是一種權(quán)力行使,評(píng)查的主體和結(jié)果必須具有權(quán)威性,而當(dāng)前無(wú)論是辦案部門還是案件管理部門,在案件質(zhì)量評(píng)查工作上的權(quán)威性均有不足。除此之外,案件質(zhì)量評(píng)查的另一個(gè)關(guān)鍵是知識(shí)。大體上看,案件管理部門主要具備的是管理技能,而案件質(zhì)量評(píng)查所需要的專業(yè)知識(shí)主要由辦案部門掌握。辦案部門對(duì)這些知識(shí)的“壟斷”導(dǎo)致案件管理部門的“權(quán)力”進(jìn)一步削弱,造成案件質(zhì)量評(píng)查的有效性和實(shí)質(zhì)化程度較低。

鑒于案件質(zhì)量評(píng)查工作面臨的“知識(shí)—權(quán)力”二重困境,有必要引入外部理論予以分析和闡釋。根據(jù)福柯的“知識(shí)—權(quán)力”理論,權(quán)力并不是一種實(shí)體,而是一種人際關(guān)系,具有不確定性、彌散性和流動(dòng)性,權(quán)力無(wú)處不在,形成一張縱橫交錯(cuò)的關(guān)系網(wǎng),人們?cè)谶@張網(wǎng)上流動(dòng)。�？碌臋�(quán)力理論本質(zhì)上是一種“動(dòng)態(tài)學(xué)”。在權(quán)力與知識(shí)的關(guān)系上,二者是相互聯(lián)系而不孤立的。權(quán)力是創(chuàng)造知識(shí)的本源,知識(shí)由權(quán)力產(chǎn)生,而知識(shí)反過(guò)來(lái)又產(chǎn)生了權(quán)力功能,進(jìn)而起到鞏固權(quán)力的作用。這一理論對(duì)重新省思案件質(zhì)量評(píng)查工作具有重要的借鑒意義。

二、權(quán)力維度:檢察案件質(zhì)量評(píng)查權(quán)的集中統(tǒng)一行使

案件質(zhì)量評(píng)查工作帶有極強(qiáng)的權(quán)力屬性,這可以在評(píng)查內(nèi)容和評(píng)查效力中一覽無(wú)余。從評(píng)查工作內(nèi)容的性質(zhì)上看,包括兩個(gè)意涵,“評(píng)”就是評(píng)價(jià),“查”就是檢查。主流觀點(diǎn)一般認(rèn)為,“評(píng)查”二字的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在“查”。《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定(試行)》確立了常規(guī)抽查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查三種評(píng)查方式,其邏輯也是如此,即強(qiáng)調(diào)質(zhì)量抽檢和重點(diǎn)領(lǐng)域的檢查。也有觀點(diǎn)認(rèn)為,案件質(zhì)量評(píng)查重心應(yīng)當(dāng)在“評(píng)”,也就是為案件評(píng)定等級(jí)。具言之,案件質(zhì)量評(píng)查應(yīng)當(dāng)是“評(píng)”和“查”的有機(jī)統(tǒng)一,其重心應(yīng)當(dāng)是在常規(guī)的“評(píng)價(jià)”上,而“查”則是一種在有需要時(shí)開(kāi)展的特殊專門性活動(dòng)。“評(píng)”是評(píng)價(jià)他人的辦案工作質(zhì)量高低,給定等級(jí)�！安椤笔菍�(duì)他人辦案是否有錯(cuò)誤或瑕疵進(jìn)行檢查。無(wú)論重心何在,“評(píng)”和“查”都呈現(xiàn)出明顯的權(quán)力屬性。

(一)案件質(zhì)量評(píng)查的權(quán)力屬性及其窒礙

由于案件質(zhì)量評(píng)查工作帶有強(qiáng)職權(quán)屬性,只有在評(píng)查主體具有較高的權(quán)威性時(shí),這項(xiàng)工作的開(kāi)展才不會(huì)存在重重障礙。多數(shù)情況下,案件質(zhì)量評(píng)查工作由案件管理部門承擔(dān)或者組織。案件管理部門作為檢察業(yè)務(wù)管理的主責(zé)部門,被視作檢察業(yè)務(wù)工作的中樞,扮演著貫通上下左右、有效聯(lián)絡(luò)各方的角色,地位和重要性在不斷提升。特別是案件管理部門通過(guò)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判,在檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策中扮演了更重要的角色。然而,毋庸諱言,在檢察系統(tǒng)中,案件管理部門及其人員長(zhǎng)期處于邊緣化地位,在基層檢察機(jī)關(guān)尤為如此。與其他業(yè)務(wù)部門相比,案件管理部門在人員配備、技術(shù)支持等方面均有短板。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后,基層檢察院通常沒(méi)有專門負(fù)責(zé)案件管理的部門,原先的案件管理部門與其他部門合并,成立綜合業(yè)務(wù)部門。該部門除了負(fù)責(zé)案件管理之外,還負(fù)責(zé)法律政策研究、控告申訴、檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、信息公開(kāi)、司法警察管理等多重職能,事多人少,人力資源匱乏,且以聘用制人員居多,少有員額檢察官。此外,地方檢察機(jī)關(guān)案件管理人員流失比較嚴(yán)重,優(yōu)秀人才大多流向了辦案一線。筆者在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn),優(yōu)秀的檢察人才或者擇業(yè)的高校畢業(yè)生都不愿意被分派到案件管理部門或者從事案件管理工作。

案件管理人員本就處于較為弱勢(shì)的地位,在案件質(zhì)量評(píng)查時(shí)礙于同事之間的關(guān)系和情面,自然不愿意作出“得罪人”的決定,多抱有“應(yīng)付了事”的心態(tài),致使案件質(zhì)量評(píng)查工作流于形式。許多地方檢察機(jī)關(guān)的案件管理人員在評(píng)查時(shí)不敢“碰硬”,而是挑選一些簡(jiǎn)單、沒(méi)有爭(zhēng)議的案件進(jìn)行評(píng)查。案件評(píng)查內(nèi)容選擇的多數(shù)是案卷裝訂不規(guī)范、文書(shū)格式評(píng)查及錯(cuò)別字、案卡填錄錯(cuò)誤等淺表性問(wèn)題,案件質(zhì)量評(píng)查淪為“走過(guò)場(chǎng)”。一些基層檢察院一年常規(guī)評(píng)查的案件沒(méi)有發(fā)現(xiàn)任何問(wèn)題,還有的檢察院幾乎所有案件都被評(píng)定為優(yōu)質(zhì)案件。實(shí)踐中,案件質(zhì)量評(píng)查的結(jié)果經(jīng)常招致承辦檢察官、辦案部門其他人員的異議。為了維持關(guān)系,避免沖突,一些案件管理人員在評(píng)查時(shí)與承辦檢察官私下溝通,以求達(dá)成合意,盡可能不在評(píng)查報(bào)告中寫(xiě)明問(wèn)題。案件質(zhì)量評(píng)查工作經(jīng)常陷入不被認(rèn)可和理解的境地,有的人說(shuō)是“事后諸葛亮”,于事無(wú)補(bǔ),有的人說(shuō)是“自己人搞自己人”“沒(méi)事找事”。這也說(shuō)明,案件質(zhì)量評(píng)查在組織層面還未樹(shù)立權(quán)威。

(二)案件管理部門專責(zé)機(jī)關(guān)定位的確立

鑒于辦案部門對(duì)案件質(zhì)量展開(kāi)“自評(píng)”客觀性不足,必須由獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行“他評(píng)”,而案件管理部門及其所屬人員就是相對(duì)理想的適格主體。案件質(zhì)量評(píng)查的權(quán)力應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)一行使,由案件管理部門專門組織開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查工作。為提升評(píng)查的權(quán)威性,可以提級(jí)評(píng)查,由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)案件管理部門組織案件質(zhì)量評(píng)查工作。不少基層檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有專門的案件管理部門,負(fù)責(zé)案件評(píng)查工作的通常只有一人,并且身兼數(shù)職。在此種情況下,想要對(duì)案件進(jìn)行大范圍的實(shí)質(zhì)化評(píng)查實(shí)屬?gòu)?qiáng)人所難。

鑒于數(shù)字時(shí)代,案件管理工作在檢察業(yè)務(wù)態(tài)勢(shì)分析、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)研判等方面有了新的發(fā)力點(diǎn)。全國(guó)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)也在推進(jìn)數(shù)字案管建設(shè),新搭建的系統(tǒng)可以一鍵生成各地檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)分析報(bào)告,使檢察決策更具科學(xué)性和專業(yè)化。案管數(shù)據(jù)與司法業(yè)務(wù)的融合,可以激活“沉睡”的辦案數(shù)據(jù),讓數(shù)據(jù)“會(huì)說(shuō)話”,讓司法可視化,檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析等事務(wù)的工作量將不斷攀升,因此,基層檢察機(jī)關(guān)有必要成立專門的案件管理部門,這也符合數(shù)字時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)。

與此同時(shí),地方檢察機(jī)關(guān)案件管理部門也在探索提升案件質(zhì)量評(píng)查權(quán)威性的路徑舉措,如嘗試引入第三方機(jī)制。一些地方檢察院會(huì)適時(shí)邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)、法院及黨委政法委、人大等相關(guān)部門參加,還有的檢察院邀請(qǐng)專家學(xué)者、律師參與案件質(zhì)量評(píng)查。但這種方式本質(zhì)上是一種檢察機(jī)關(guān)的“卸責(zé)機(jī)制”,對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查的專業(yè)化和實(shí)質(zhì)化并不會(huì)產(chǎn)生太大助益,并且會(huì)帶來(lái)案件管理人員或者評(píng)查人員定位模糊、職權(quán)不清等問(wèn)題。因此,由案件管理部門統(tǒng)一行使評(píng)查權(quán),而不是將權(quán)力“外包”,更為妥適。

將案件管理部門定位為案件質(zhì)量評(píng)查的專職部門,還可以扭轉(zhuǎn)當(dāng)下案件質(zhì)量評(píng)查工作的組織開(kāi)展缺乏常設(shè)性機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。目前檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行案件質(zhì)量評(píng)查時(shí),通常組成臨時(shí)的評(píng)查小組,評(píng)查工作結(jié)束,評(píng)查小組隨之解散。這不利于評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一把握和評(píng)查機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、延續(xù)性。此外,應(yīng)當(dāng)賦予案件管理部門對(duì)案件評(píng)查結(jié)果認(rèn)定的決定權(quán)。當(dāng)下的普遍做法是由評(píng)查小組提出初評(píng)意見(jiàn)后,報(bào)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。案件管理部門在其中扮演的更多是組織者和服務(wù)者的角色。今后,應(yīng)當(dāng)由案件管理部門統(tǒng)一組織案件質(zhì)量評(píng)查工作,并且有權(quán)對(duì)案件是否為優(yōu)質(zhì)案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件作出最終認(rèn)定。

(三)案件質(zhì)量評(píng)查的數(shù)字賦權(quán)

在案件質(zhì)量評(píng)查中,案件管理部門可以更多依靠數(shù)字系統(tǒng)構(gòu)造權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)下最高檢打造的數(shù)字案管系統(tǒng)就包含了數(shù)據(jù)質(zhì)量一鍵核查、流程監(jiān)控一鍵推送、案件質(zhì)量一鍵評(píng)查、注水?dāng)?shù)據(jù)一鍵探究等與案件質(zhì)量評(píng)查相關(guān)的模塊。在數(shù)據(jù)質(zhì)量一鍵核查模塊和流程監(jiān)控一鍵推送模塊中,系統(tǒng)可以自動(dòng)碰撞和分析案卡、文書(shū)、報(bào)表內(nèi)的數(shù)據(jù),比對(duì)監(jiān)控規(guī)則和辦案流程之間的信息異同,篩查和發(fā)現(xiàn)辦案數(shù)據(jù)和流程上的問(wèn)題,并向檢察官和案件管理部門反饋。在案件質(zhì)量一鍵評(píng)查模塊中,系統(tǒng)可以自動(dòng)對(duì)程序性問(wèn)題進(jìn)行評(píng)查。如果各方對(duì)案件的處理沒(méi)有異議,則可以一鍵評(píng)查生成報(bào)告。目前,檢察機(jī)關(guān)80%以上的案件都可以通過(guò)自動(dòng)評(píng)查的方式實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的犯罪結(jié)構(gòu)在近二十年間發(fā)生了顯著變化:根據(jù)最高檢公布的數(shù)據(jù),我國(guó)2022年起訴殺人、搶劫、綁架等暴力犯罪人數(shù)為近20年來(lái)最低,嚴(yán)重暴力犯罪起訴人數(shù)占比由1999年的25%下降至2022年的3.9%,判處有期徒刑三年以下的輕罪案件占85.5%。在此背景下,大部分案件不存在太多異議,不需要一一進(jìn)行人工核查。案件流程性問(wèn)題可以由系統(tǒng)發(fā)現(xiàn),文書(shū)也可以通過(guò)系統(tǒng)生成或核查,如此案件管理人員可以將精力集中在事實(shí)認(rèn)定、法律適用等重要問(wèn)題的判斷和評(píng)查上,從而避免案件質(zhì)量評(píng)查“隔靴搔癢”,提升評(píng)查的實(shí)質(zhì)化,以此增進(jìn)權(quán)威性。

此外,人工智能和算法系統(tǒng)可以構(gòu)成一種新型的“技術(shù)權(quán)威”。人們的決策更多地依賴計(jì)算機(jī),認(rèn)為系統(tǒng)可以作出更加客觀和準(zhǔn)確的決定。上述系統(tǒng)均由最高檢案件管理辦公室牽頭研發(fā),其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算規(guī)則經(jīng)由理論和實(shí)務(wù)專家統(tǒng)一制定和審核。因此,在設(shè)計(jì)完備的情況下,智能系統(tǒng)在發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定問(wèn)題時(shí)更容易被辦案人員所接受。當(dāng)然,權(quán)威性的來(lái)源是更專業(yè)和準(zhǔn)確的認(rèn)定規(guī)則,案件管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)所有統(tǒng)計(jì)口徑和評(píng)查細(xì)則進(jìn)行公開(kāi)。數(shù)字系統(tǒng)權(quán)威性的構(gòu)建不能走“刑不可知,則威不可測(cè)”的路徑,應(yīng)當(dāng)摒棄神秘主義。由系統(tǒng)而不是案件管理人員指出辦案人員的錯(cuò)誤或瑕疵的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于,案件管理人員可以隱藏在系統(tǒng)背后,由系統(tǒng)充當(dāng)案件管理人員與辦案人員之間關(guān)系的“緩沖帶”以及異議指責(zé)的“擋箭牌”。

本文系最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題《檢察業(yè)務(wù)管理制度比較研究》(GJ2023B16)的階段性研究成果。作者:中國(guó)人民大學(xué)吳玉章高級(jí)講席教授,最高人民檢察院檢察案件管理研究基地主任 陳衛(wèi)東

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見(jiàn)《人民檢察》2024年第18期)