現(xiàn)代社會中,管理的重要性愈發(fā)受到重視。管理者通過制定計劃、分配資源、控制流程等方式,在組織內(nèi)部實現(xiàn)降低成本、提升質(zhì)量和效率等目標(biāo)。20世紀(jì)70年代末期,面對僵化和低效的公共行政體系,許多國家開始將企業(yè)管理的理念和手段引入政府管理之中,并由此滲入司法部門,以解決司法案件激增和效率滯緩等問題,形成了司法領(lǐng)域的管理主義浪潮。在全球司法管理大背景下,我國的司法管理無疑具有鮮明的中國特色。在我國,司法管理不僅是司法機關(guān)內(nèi)部組織設(shè)計時需要考慮的核心問題,同時也是司法政策落地實施時需要借助的重要力量。

一、檢察案件質(zhì)量評查的主體困境

(一)案件質(zhì)量評查的功能定位

高水平管理可以促進(jìn)高質(zhì)效辦案,檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化可以推動檢察工作現(xiàn)代化。案件質(zhì)量評查是檢察業(yè)務(wù)管理的重要抓手,其實質(zhì)是對已辦結(jié)案件進(jìn)行“質(zhì)檢”,篩選出合格或者優(yōu)質(zhì)的“檢察產(chǎn)品”。檢察機關(guān)可以借助案件質(zhì)量評查,以對辦案人員進(jìn)行考評和獎懲為手段,規(guī)范司法行為,改進(jìn)辦案中的瑕疵和問題,提升檢察機關(guān)整體或檢察官個人的辦案水平。案件質(zhì)量評價制度是檢察組織管理和檢察權(quán)運行監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。案件質(zhì)量評查不僅監(jiān)督辦案質(zhì)量,更發(fā)揮著導(dǎo)向和激勵作用,可以引導(dǎo)和提升辦案質(zhì)量。案件質(zhì)量評查工作能否有效開展,直接關(guān)涉檢察工作能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,關(guān)乎國家司法正義能否在更高層面上得到彰顯。

2018年1月,最高人民檢察院制定的《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定(試行)》正式實施,標(biāo)志著檢察案件質(zhì)量評查工作進(jìn)入新階段。該規(guī)定從基本要求、工作組織、評查方式、評查程序、評查標(biāo)準(zhǔn)等方面為檢察機關(guān)案件質(zhì)量評查工作提供了基本的規(guī)范依據(jù)。經(jīng)過多年的探索,案件質(zhì)量評查工作有了長足發(fā)展,積累了大量有益經(jīng)驗,這項工作也逐漸成為檢察機關(guān)案件管理部門的“拳頭產(chǎn)品”。但實踐中,案件質(zhì)量評查工作的開展仍然面臨諸多困境,需要理論界和實務(wù)界深入探查,研究解決。

(二)案件質(zhì)量評查的主體探析

案件質(zhì)量評查工作在一些基本問題上還存在亟待厘清的難點,這主要集中在案件質(zhì)量評查的組織工作上。案件質(zhì)量評查工作在檢察業(yè)務(wù)管理中的功能定位、案件質(zhì)量評查的主體、案件管理部門在案件質(zhì)量評查工作中的職能地位,都是規(guī)劃該項制度未來發(fā)展方向前必須回答的基礎(chǔ)問題。根據(jù)《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定(試行)》第6條,案件質(zhì)量評查工作應(yīng)當(dāng)在檢察長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由案件管理部門、辦案部門依照規(guī)定的分工組織開展。按照此規(guī)定,案件管理部門和辦案部門都可以成為案件質(zhì)量評查的主體。

然而,二者在組織開展案件質(zhì)量評查工作時,各自存在不同的問題。對于辦案部門而言,在評價案件質(zhì)量時相當(dāng)于“自我評價”,屬于“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”,其客觀性、中立性存有疑問,也難以回答“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。由辦案部門負(fù)責(zé)對自己條線案件的事后監(jiān)督,既有失偏頗,又欠缺力度。對于案件管理部門而言,其雖與辦案部門相互獨立,在中立性上有所保障,但案件管理部門并不參與日常辦案,其對案件質(zhì)量評查的專業(yè)性可能有所缺乏,不僅案件質(zhì)量評查本身的質(zhì)量不易保證,并且作出的評查結(jié)果也難以服眾。

(三)“知識—權(quán)力”維度下的案件質(zhì)量評查困境

案件質(zhì)量評查主體的矛盾主要呈現(xiàn)在兩個方面,即知識和權(quán)力。在權(quán)力層面,案件質(zhì)量評查是一種權(quán)力行使,評查的主體和結(jié)果必須具有權(quán)威性,而當(dāng)前無論是辦案部門還是案件管理部門,在案件質(zhì)量評查工作上的權(quán)威性均有不足。除此之外,案件質(zhì)量評查的另一個關(guān)鍵是知識。大體上看,案件管理部門主要具備的是管理技能,而案件質(zhì)量評查所需要的專業(yè)知識主要由辦案部門掌握。辦案部門對這些知識的“壟斷”導(dǎo)致案件管理部門的“權(quán)力”進(jìn)一步削弱,造成案件質(zhì)量評查的有效性和實質(zhì)化程度較低。

鑒于案件質(zhì)量評查工作面臨的“知識—權(quán)力”二重困境,有必要引入外部理論予以分析和闡釋。根據(jù)�？碌摹爸�識—權(quán)力”理論,權(quán)力并不是一種實體,而是一種人際關(guān)系,具有不確定性、彌散性和流動性,權(quán)力無處不在,形成一張縱橫交錯的關(guān)系網(wǎng),人們在這張網(wǎng)上流動。�？碌臋�(quán)力理論本質(zhì)上是一種“動態(tài)學(xué)”。在權(quán)力與知識的關(guān)系上,二者是相互聯(lián)系而不孤立的。權(quán)力是創(chuàng)造知識的本源,知識由權(quán)力產(chǎn)生,而知識反過來又產(chǎn)生了權(quán)力功能,進(jìn)而起到鞏固權(quán)力的作用。這一理論對重新省思案件質(zhì)量評查工作具有重要的借鑒意義。

二、權(quán)力維度:檢察案件質(zhì)量評查權(quán)的集中統(tǒng)一行使

案件質(zhì)量評查工作帶有極強的權(quán)力屬性,這可以在評查內(nèi)容和評查效力中一覽無余。從評查工作內(nèi)容的性質(zhì)上看,包括兩個意涵,“評”就是評價,“查”就是檢查。主流觀點一般認(rèn)為,“評查”二字的重點應(yīng)當(dāng)在“查”�！度嗣駲z察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定(試行)》確立了常規(guī)抽查、重點評查、專項評查三種評查方式,其邏輯也是如此,即強調(diào)質(zhì)量抽檢和重點領(lǐng)域的檢查。也有觀點認(rèn)為,案件質(zhì)量評查重心應(yīng)當(dāng)在“評”,也就是為案件評定等級。具言之,案件質(zhì)量評查應(yīng)當(dāng)是“評”和“查”的有機統(tǒng)一,其重心應(yīng)當(dāng)是在常規(guī)的“評價”上,而“查”則是一種在有需要時開展的特殊專門性活動。“評”是評價他人的辦案工作質(zhì)量高低,給定等級�！安椤笔菍λ�人辦案是否有錯誤或瑕疵進(jìn)行檢查。無論重心何在,“評”和“查”都呈現(xiàn)出明顯的權(quán)力屬性。

(一)案件質(zhì)量評查的權(quán)力屬性及其窒礙

由于案件質(zhì)量評查工作帶有強職權(quán)屬性,只有在評查主體具有較高的權(quán)威性時,這項工作的開展才不會存在重重障礙。多數(shù)情況下,案件質(zhì)量評查工作由案件管理部門承擔(dān)或者組織。案件管理部門作為檢察業(yè)務(wù)管理的主責(zé)部門,被視作檢察業(yè)務(wù)工作的中樞,扮演著貫通上下左右、有效聯(lián)絡(luò)各方的角色,地位和重要性在不斷提升。特別是案件管理部門通過業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判,在檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策中扮演了更重要的角色。然而,毋庸諱言,在檢察系統(tǒng)中,案件管理部門及其人員長期處于邊緣化地位,在基層檢察機關(guān)尤為如此。與其他業(yè)務(wù)部門相比,案件管理部門在人員配備、技術(shù)支持等方面均有短板。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后,基層檢察院通常沒有專門負(fù)責(zé)案件管理的部門,原先的案件管理部門與其他部門合并,成立綜合業(yè)務(wù)部門。該部門除了負(fù)責(zé)案件管理之外,還負(fù)責(zé)法律政策研究、控告申訴、檢察委員會辦事機構(gòu)、信息公開、司法警察管理等多重職能,事多人少,人力資源匱乏,且以聘用制人員居多,少有員額檢察官。此外,地方檢察機關(guān)案件管理人員流失比較嚴(yán)重,優(yōu)秀人才大多流向了辦案一線。筆者在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn),優(yōu)秀的檢察人才或者擇業(yè)的高校畢業(yè)生都不愿意被分派到案件管理部門或者從事案件管理工作。

案件管理人員本就處于較為弱勢的地位,在案件質(zhì)量評查時礙于同事之間的關(guān)系和情面,自然不愿意作出“得罪人”的決定,多抱有“應(yīng)付了事”的心態(tài),致使案件質(zhì)量評查工作流于形式。許多地方檢察機關(guān)的案件管理人員在評查時不敢“碰硬”,而是挑選一些簡單、沒有爭議的案件進(jìn)行評查。案件評查內(nèi)容選擇的多數(shù)是案卷裝訂不規(guī)范、文書格式評查及錯別字、案卡填錄錯誤等淺表性問題,案件質(zhì)量評查淪為“走過場”。一些基層檢察院一年常規(guī)評查的案件沒有發(fā)現(xiàn)任何問題,還有的檢察院幾乎所有案件都被評定為優(yōu)質(zhì)案件。實踐中,案件質(zhì)量評查的結(jié)果經(jīng)常招致承辦檢察官、辦案部門其他人員的異議。為了維持關(guān)系,避免沖突,一些案件管理人員在評查時與承辦檢察官私下溝通,以求達(dá)成合意,盡可能不在評查報告中寫明問題。案件質(zhì)量評查工作經(jīng)常陷入不被認(rèn)可和理解的境地,有的人說是“事后諸葛亮”,于事無補,有的人說是“自己人搞自己人”“沒事找事”。這也說明,案件質(zhì)量評查在組織層面還未樹立權(quán)威。

(二)案件管理部門專責(zé)機關(guān)定位的確立

鑒于辦案部門對案件質(zhì)量展開“自評”客觀性不足,必須由獨立機構(gòu)對案件質(zhì)量進(jìn)行“他評”,而案件管理部門及其所屬人員就是相對理想的適格主體。案件質(zhì)量評查的權(quán)力應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)一行使,由案件管理部門專門組織開展案件質(zhì)量評查工作。為提升評查的權(quán)威性,可以提級評查,由上級檢察機關(guān)案件管理部門組織案件質(zhì)量評查工作。不少基層檢察機關(guān)沒有專門的案件管理部門,負(fù)責(zé)案件評查工作的通常只有一人,并且身兼數(shù)職。在此種情況下,想要對案件進(jìn)行大范圍的實質(zhì)化評查實屬強人所難。

鑒于數(shù)字時代,案件管理工作在檢察業(yè)務(wù)態(tài)勢分析、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)研判等方面有了新的發(fā)力點。全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)也在推進(jìn)數(shù)字案管建設(shè),新搭建的系統(tǒng)可以一鍵生成各地檢察機關(guān)業(yè)務(wù)分析報告,使檢察決策更具科學(xué)性和專業(yè)化。案管數(shù)據(jù)與司法業(yè)務(wù)的融合,可以激活“沉睡”的辦案數(shù)據(jù),讓數(shù)據(jù)“會說話”,讓司法可視化,檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析等事務(wù)的工作量將不斷攀升,因此,基層檢察機關(guān)有必要成立專門的案件管理部門,這也符合數(shù)字時代的發(fā)展趨勢。

與此同時,地方檢察機關(guān)案件管理部門也在探索提升案件質(zhì)量評查權(quán)威性的路徑舉措,如嘗試引入第三方機制。一些地方檢察院會適時邀請公安機關(guān)、法院及黨委政法委、人大等相關(guān)部門參加,還有的檢察院邀請專家學(xué)者、律師參與案件質(zhì)量評查。但這種方式本質(zhì)上是一種檢察機關(guān)的“卸責(zé)機制”,對案件質(zhì)量評查的專業(yè)化和實質(zhì)化并不會產(chǎn)生太大助益,并且會帶來案件管理人員或者評查人員定位模糊、職權(quán)不清等問題。因此,由案件管理部門統(tǒng)一行使評查權(quán),而不是將權(quán)力“外包”,更為妥適。

將案件管理部門定位為案件質(zhì)量評查的專職部門,還可以扭轉(zhuǎn)當(dāng)下案件質(zhì)量評查工作的組織開展缺乏常設(shè)性機構(gòu)的問題。目前檢察機關(guān)在進(jìn)行案件質(zhì)量評查時,通常組成臨時的評查小組,評查工作結(jié)束,評查小組隨之解散。這不利于評查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一把握和評查機構(gòu)的權(quán)威性、延續(xù)性。此外,應(yīng)當(dāng)賦予案件管理部門對案件評查結(jié)果認(rèn)定的決定權(quán)。當(dāng)下的普遍做法是由評查小組提出初評意見后,報檢察長或檢察委員會決定。案件管理部門在其中扮演的更多是組織者和服務(wù)者的角色。今后,應(yīng)當(dāng)由案件管理部門統(tǒng)一組織案件質(zhì)量評查工作,并且有權(quán)對案件是否為優(yōu)質(zhì)案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件作出最終認(rèn)定。

(三)案件質(zhì)量評查的數(shù)字賦權(quán)

在案件質(zhì)量評查中,案件管理部門可以更多依靠數(shù)字系統(tǒng)構(gòu)造權(quán)力運行機制。當(dāng)下最高檢打造的數(shù)字案管系統(tǒng)就包含了數(shù)據(jù)質(zhì)量一鍵核查、流程監(jiān)控一鍵推送、案件質(zhì)量一鍵評查、注水?dāng)?shù)據(jù)一鍵探究等與案件質(zhì)量評查相關(guān)的模塊。在數(shù)據(jù)質(zhì)量一鍵核查模塊和流程監(jiān)控一鍵推送模塊中,系統(tǒng)可以自動碰撞和分析案卡、文書、報表內(nèi)的數(shù)據(jù),比對監(jiān)控規(guī)則和辦案流程之間的信息異同,篩查和發(fā)現(xiàn)辦案數(shù)據(jù)和流程上的問題,并向檢察官和案件管理部門反饋。在案件質(zhì)量一鍵評查模塊中,系統(tǒng)可以自動對程序性問題進(jìn)行評查。如果各方對案件的處理沒有異議,則可以一鍵評查生成報告。目前,檢察機關(guān)80%以上的案件都可以通過自動評查的方式實現(xiàn)。我國的犯罪結(jié)構(gòu)在近二十年間發(fā)生了顯著變化:根據(jù)最高檢公布的數(shù)據(jù),我國2022年起訴殺人、搶劫、綁架等暴力犯罪人數(shù)為近20年來最低,嚴(yán)重暴力犯罪起訴人數(shù)占比由1999年的25%下降至2022年的3.9%,判處有期徒刑三年以下的輕罪案件占85.5%。在此背景下,大部分案件不存在太多異議,不需要一一進(jìn)行人工核查。案件流程性問題可以由系統(tǒng)發(fā)現(xiàn),文書也可以通過系統(tǒng)生成或核查,如此案件管理人員可以將精力集中在事實認(rèn)定、法律適用等重要問題的判斷和評查上,從而避免案件質(zhì)量評查“隔靴搔癢”,提升評查的實質(zhì)化,以此增進(jìn)權(quán)威性。

此外,人工智能和算法系統(tǒng)可以構(gòu)成一種新型的“技術(shù)權(quán)威”。人們的決策更多地依賴計算機,認(rèn)為系統(tǒng)可以作出更加客觀和準(zhǔn)確的決定。上述系統(tǒng)均由最高檢案件管理辦公室牽頭研發(fā),其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和計算規(guī)則經(jīng)由理論和實務(wù)專家統(tǒng)一制定和審核。因此,在設(shè)計完備的情況下,智能系統(tǒng)在發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定問題時更容易被辦案人員所接受。當(dāng)然,權(quán)威性的來源是更專業(yè)和準(zhǔn)確的認(rèn)定規(guī)則,案件管理部門應(yīng)當(dāng)對所有統(tǒng)計口徑和評查細(xì)則進(jìn)行公開。數(shù)字系統(tǒng)權(quán)威性的構(gòu)建不能走“刑不可知,則威不可測”的路徑,應(yīng)當(dāng)摒棄神秘主義。由系統(tǒng)而不是案件管理人員指出辦案人員的錯誤或瑕疵的另一個優(yōu)勢在于,案件管理人員可以隱藏在系統(tǒng)背后,由系統(tǒng)充當(dāng)案件管理人員與辦案人員之間關(guān)系的“緩沖帶”以及異議指責(zé)的“擋箭牌”。

本文系最高人民檢察院檢察理論研究重點課題《檢察業(yè)務(wù)管理制度比較研究》(GJ2023B16)的階段性研究成果。作者:中國人民大學(xué)吳玉章高級講席教授,最高人民檢察院檢察案件管理研究基地主任 陳衛(wèi)東

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第18期)