2023年9月,《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”列入一類項(xiàng)目;中央政法委印發(fā)的《政法領(lǐng)域立法規(guī)劃(2023—2027年)》明確提出制定檢察公益訴訟法,為完善公益訴訟制度確定了基本路徑。目前針對(duì)檢察公益訴訟專門立法的定位、原則、模式、框架等問題的研究正在持續(xù)深入推進(jìn),其中,審前程序的設(shè)計(jì)是檢察公益訴訟專門立法的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文結(jié)合檢察公益訴訟中的實(shí)踐問題和立法不足之處,針對(duì)性提出審前程序的立法建議。

一、檢察公益訴訟專門立法語(yǔ)境下完善審前程序設(shè)計(jì)的價(jià)值解析

檢察公益訴訟案件自檢察機(jī)關(guān)立案起即進(jìn)入公益訴訟程序,在法院受理案件前的所有程序均屬于“審前”階段或?qū)徢俺绦颉Ｍ晟茖徢俺绦蛟O(shè)計(jì),是檢察公益訴訟專門立法的重要內(nèi)容,是決定專門立法是否符合檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)初衷、能否滿足公益保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)完善審前程序設(shè)計(jì)是保障檢察公益訴訟專門立法實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的前提基礎(chǔ)

“立善法于天下,則天下治;立善法于一國(guó),則一國(guó)治。”科學(xué)立法要求立法必須符合法治精神,必須維護(hù)法律體系統(tǒng)一完善,必須符合客觀規(guī)律,必須適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需求。在檢察公益訴訟專門立法中完善審前程序設(shè)計(jì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法”具有重要意義:其一,審前程序是檢察公益訴訟制度重要的程序性要素,完善審前程序設(shè)計(jì),有利于檢察公益訴訟專門立法保障程序正義,維護(hù)法治權(quán)威。其二,審前程序在邏輯順序上是進(jìn)入訴訟程序的必經(jīng)階段,在作用定位上是整個(gè)制度框架的必要組成部分,完善審前程序設(shè)計(jì)是保障檢察公益訴訟專門立法內(nèi)容完整的題中之義。其三,審前程序是檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體開展調(diào)查的授權(quán)性規(guī)定,完善審前程序設(shè)計(jì),有利于檢察機(jī)關(guān)依法開展調(diào)查核實(shí),也有利于規(guī)范檢察權(quán)的行使。其四,隨著進(jìn)一步深化全面依法治國(guó),公益訴訟檢察辦案領(lǐng)域也將根據(jù)實(shí)際需求逐步拓寬,完善審前程序設(shè)計(jì),有利于對(duì)未來復(fù)雜多變趨勢(shì)作出有效預(yù)案,更好適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展規(guī)律。

(二)完善審前程序設(shè)計(jì)是彰顯檢察公益訴訟專門立法獨(dú)立地位和鮮明特色的關(guān)鍵表達(dá)

當(dāng)前,我國(guó)檢察公益訴訟制度已經(jīng)發(fā)展成為一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度,與刑事、民事、行政三大訴訟法相比各具特色,而價(jià)值特色很大程度上是通過審前程序設(shè)計(jì)的差異化加以體現(xiàn)。如,刑事訴訟審前程序包括偵查、審查逮捕、審查起訴等,體現(xiàn)出刑事訴訟“懲治犯罪”的價(jià)值特色;民事訴訟審前程序中關(guān)于“調(diào)解”“證據(jù)保全”的設(shè)計(jì),體現(xiàn)民事訴訟“保障當(dāng)事人合法權(quán)益”和“定分止?fàn)帯钡膬r(jià)值特色;行政訴訟審前程序中關(guān)于“受案范圍”的設(shè)計(jì),體現(xiàn)行政訴訟“督促依法行政”的價(jià)值特色。檢察公益訴訟審前程序包括調(diào)查、磋商、檢察建議等,其強(qiáng)制性相比刑事訴訟審前程序明顯較弱,相比民事、行政訴訟其審前程序更繁雜,這些均鮮明體現(xiàn)出該制度的獨(dú)有價(jià)值特色,應(yīng)在專門立法中予以細(xì)化設(shè)計(jì)。

(三)完善審前程序設(shè)計(jì)是以立法貫徹檢察公益訴訟法律監(jiān)督理念的重要手段

檢察公益訴訟制度的本質(zhì)是“以訴的形式履行法律監(jiān)督本職”,訴訟只是載體,法律監(jiān)督才是本質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),法律監(jiān)督的價(jià)值屬性體現(xiàn)為維護(hù)法律的正確實(shí)施、實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力濫用的制衡和約束、保障公共秩序和個(gè)人權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)。這與檢察公益訴訟審前程序的功能價(jià)值完全契合。司法實(shí)踐中,不論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)在審前階段開展的線索收集、受理、調(diào)查取證、審查、督促告知、制發(fā)檢察建議等相關(guān)工作,始終都圍繞著“是否存在違法行為”“行政機(jī)關(guān)是否依法履職”以及“國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是否遭受侵害”等問題展開。而這一系列審前程序履職重點(diǎn)分別對(duì)應(yīng)著法律監(jiān)督的“糾錯(cuò)”“制約”“救濟(jì)”屬性,表明審前程序的功能價(jià)值與法律監(jiān)督的目標(biāo)價(jià)值二者保持內(nèi)在的高度一致。因此,完善審前程序設(shè)計(jì),是以立法途徑貫徹法律監(jiān)督理念的有力手段。

(四)完善審前程序設(shè)計(jì)是檢察公益訴訟專門立法對(duì)司法辦案現(xiàn)實(shí)需求的有效回應(yīng)

根據(jù)最高檢發(fā)布的2024年1月至6月主要辦案數(shù)據(jù),全國(guó)檢察機(jī)關(guān)上半年共立案辦理行政公益訴訟案件7.7萬(wàn)件,提出行政公益訴訟檢察建議4.9萬(wàn)件,檢察建議整改率高達(dá)96.9%。絕大多數(shù)案件在審前得到解決,反映出審前階段已成為當(dāng)前公益訴訟檢察辦案的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。完善審前程序設(shè)計(jì),是立法對(duì)司法辦案現(xiàn)實(shí)需求作出的及時(shí)、準(zhǔn)確回應(yīng)。

二、檢察公益訴訟審前程序的立法現(xiàn)狀及不足

當(dāng)前,我國(guó)公益訴訟制度廣義上的立法淵源已包含多種立法形式,覆蓋多個(gè)效力位階。在訴訟制度層面,有民事訴訟法、行政訴訟法兩部基本法;在檢察制度層面,有人民檢察院組織法、檢察官法兩部專門法;在辦案領(lǐng)域?qū)用?有英雄烈士保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、個(gè)人信息保護(hù)法、安全生產(chǎn)法等單行法;在應(yīng)用指導(dǎo)層面,有2021年最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》)、2020年最高法、最高檢《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“兩高”《解釋》)等。上述法律和司法解釋對(duì)指導(dǎo)司法實(shí)踐發(fā)揮了一定作用,但關(guān)于審前程序的立法供給存在不足。

(一)檢察公益訴訟審前程序立法供給總體的不足之處

一是有關(guān)檢察公益訴訟的法律規(guī)定比較原則。民事訴訟法、行政訴訟法關(guān)于檢察公益訴訟的規(guī)定較原則,僅有兩款內(nèi)容,均只從訴權(quán)基礎(chǔ)和地位上明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性和適格性,并未對(duì)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)適用的具體程序作出規(guī)定。人民檢察院組織法和檢察官法僅從履行職權(quán)的角度規(guī)定了公益訴訟檢察職能,同樣未對(duì)具體程序作出規(guī)定。

二是有關(guān)檢察公益訴訟的司法解釋效力層級(jí)不高�！掇k案規(guī)則》等司法解釋對(duì)公益訴訟檢察辦案的管轄、回避、立案、調(diào)查等作出相對(duì)清晰的設(shè)計(jì),為公益訴訟審前程序確立了一般化的辦案規(guī)則。但司法解釋效力位階低于法律,約束力不強(qiáng),難以在司法實(shí)踐中有效保障審前程序順利推進(jìn)。審前程序作為公益訴訟制度的重要組成部分,應(yīng)由專門立法支撐其正當(dāng)性和科學(xué)性。

三是檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)手段不足。調(diào)查核實(shí)是檢察公益訴訟制度的重要環(huán)節(jié),檢察公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏有效的強(qiáng)制性保障,調(diào)查核實(shí)的程序、措施、強(qiáng)制手段和阻礙權(quán)力行使的法律后果等均沒有明確規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中公益訴訟檢察取證工作面臨重重阻礙。因此,有觀點(diǎn)認(rèn)為:“要減少這些阻力,賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證一定的強(qiáng)制性保障則是不可或缺的�！�

四是檢察公益訴訟相關(guān)配套制度不夠完善。檢察公益訴訟制度的有效運(yùn)行有賴于配套制度的支撐。實(shí)踐中,不同領(lǐng)域的銜接機(jī)制尚不完善,缺乏頂層預(yù)先設(shè)計(jì)。

(二)民事公益訴訟審前程序立法設(shè)計(jì)的不足之處

一是公告程序及主體訴權(quán)順位設(shè)置不科學(xué)。民事公益訴訟審前程序中設(shè)置了公告程序,目的是鼓勵(lì)和引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)在民事公益保護(hù)層面形成多元的責(zé)任共同體,提高保護(hù)效果。根據(jù)《辦案規(guī)則》和“兩高”《解釋》等相關(guān)規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在立案后必須履行公告程序,只有在公告程序經(jīng)過后沒有適格的主體起訴或者適格主體不起訴的,檢察機(jī)關(guān)才能起訴。該設(shè)計(jì)將公告設(shè)置為“一刀切”式的必經(jīng)程序,檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)順位明顯滯后,不利于受損的社會(huì)公共利益得到及時(shí)保護(hù)。

二是審前程序缺乏整改結(jié)案的功能設(shè)計(jì)。檢察公益訴訟是公益之訴、督促之訴、協(xié)同之訴,這是檢察公益訴訟制度的價(jià)值體現(xiàn),檢察公益訴訟專門立法也理應(yīng)在結(jié)案方式設(shè)計(jì)中予以體現(xiàn)。對(duì)于案件的終結(jié)、問題的解決和矛盾的化解,既可訴諸審判程序,也可通過其他督促、協(xié)同等多元化的方式結(jié)案。相較于行政公益訴訟,現(xiàn)行法律對(duì)民事公益訴訟審前程序并沒有設(shè)計(jì)相應(yīng)的結(jié)案功能,導(dǎo)致審前程序并不能對(duì)案件訴訟流程發(fā)揮分流、終結(jié)等控制作用,大量案件最終全部進(jìn)入訴訟程序,耗費(fèi)大量訴訟資源。

(三)行政公益訴訟審前程序立法設(shè)計(jì)的不足之處

一是磋商的適用有待立法規(guī)范。關(guān)于磋商的性質(zhì)定位不明晰。實(shí)踐中,關(guān)于磋商究竟是一種辦案程序還是一種特殊的調(diào)查核實(shí)手段存在爭(zhēng)議。程序論認(rèn)為,磋商是制發(fā)檢察建議前的必經(jīng)程序,能夠?qū)Π讣��?shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流且能發(fā)揮結(jié)案功能,提升解決公益損害問題的質(zhì)效,與當(dāng)下檢察公益訴訟高質(zhì)效辦案的理念相契合;手段論則認(rèn)為現(xiàn)行司法解釋對(duì)磋商的適用表述為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”,磋商與詢問、勘驗(yàn)、調(diào)取物證、書證等同屬于調(diào)查核實(shí)手段,應(yīng)當(dāng)視具體案情決定是否適用。

二是檢察建議的監(jiān)督剛性立法保障不足。從檢察建議的內(nèi)容來看,由于檢察機(jī)關(guān)專業(yè)資源有限,存在因決策的專業(yè)性不足影響檢察建議科學(xué)性的問題。同時(shí),檢察建議一經(jīng)作出即可直接送達(dá),在未事先征求被建議對(duì)象意見的情況下,可能存在建議內(nèi)容釋法說理不足,被建議對(duì)象在規(guī)定期限內(nèi)無法完成等問題,破壞檢察建議的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在回復(fù)期限設(shè)置上,現(xiàn)有規(guī)定對(duì)檢察建議整改回復(fù)僅設(shè)置了2個(gè)月和15天兩種固定期限,不利于靈活解決公益保護(hù)問題。在執(zhí)行效果上,現(xiàn)有規(guī)定對(duì)檢察建議的落實(shí)缺乏強(qiáng)制性保障與監(jiān)督救濟(jì)渠道,導(dǎo)致敷衍回復(fù)、虛假整改等情形時(shí)有發(fā)生,不利于有效保護(hù)公共利益,也使檢察建議的權(quán)威性與效果受到影響。

本文系2023年度最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究重點(diǎn)課題《檢察公益訴訟專門立法審前程序研究》的階段性研究成果。作者:王曉霞,浙江省人民檢察院法律政策研究室主任,全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家;劉藝,中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、博士生導(dǎo)師。楊晶瑩、張新新,浙江省人民檢察院法律政策研究室檢察官;王焰明,浙江省慈溪市人民檢察院檢察長(zhǎng);劉平,浙江省慈溪市人民檢察院公益訴訟檢察部副主任。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第21期)