2017年6月,行政訴訟法、民事訴訟法分別設(shè)立一般公益訴訟條款,檢察機關(guān)提起公益訴訟制度以法律形式予以確立。2019年10月,黨的十九屆四中全會在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)之上提出“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。2021年中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》提出要“拓展公益訴訟案件范圍,完善公益訴訟法律制度”。但是目前,公益訴訟立法仍然面臨制度供給不足的困境。截至2024年6月,30個省級人大常委會陸續(xù)出臺了關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的相關(guān)決定。那么,如何認識地方在行政公益訴訟立法過程中的作用與功能?如何進一步整合中央與地方的法治資源,形成制度合力?公益訴訟立法場域的央地關(guān)系,是國家治理層面央地關(guān)系的一個縮影。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下,厘順公益訴訟制度中的央地關(guān)系,既是科學(xué)立法的必然要求,也能夠為其他領(lǐng)域處理央地關(guān)系提供有益的范本。

一、我國公益訴訟地方立法的考察梳理

“中央立法要在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的法律法規(guī),以之具體地規(guī)定地方范圍內(nèi)三個或四個層級的權(quán)責(zé)關(guān)系,可能還有一個探索與試驗的過程。在這樣的背景下,地方立法創(chuàng)造性地開展工作,是優(yōu)化地方治理體系的基礎(chǔ)性工作,能夠?qū)Φ胤街卫眢w系的完善作出不可替代的貢獻。”國家統(tǒng)一立法供給不足,加上法律文本與地方法治實踐之間存在不可避免的張力,這些因素都為地方立法提供了作為的空間�；�于30個省級人大常委會出臺的關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的相關(guān)決定,筆者將其規(guī)定內(nèi)容按照案件類型、地方特色、檢察方式、配合協(xié)助義務(wù)等四個方面進行梳理,整理出其差異性與共性。這些規(guī)定是對民事訴訟法第58條、行政訴訟法第25條以及相關(guān)規(guī)定的細化,但內(nèi)容更為明確和具體。

(一)公益訴訟案件類型

公益訴訟的案件范圍是否拘泥于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)等領(lǐng)域?黨的十九屆四中全會后,全國各級檢察機關(guān)對拓展公益訴訟的案件范圍展開了積極探索。從實踐來看,檢察機關(guān)的關(guān)注點聚焦于公眾反映強烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等領(lǐng)域,具有較強的選擇性和隨機性,針對這些領(lǐng)域的違法或不當(dāng)行使行政職權(quán)的行為,是否有必要都納入檢察公益訴訟的監(jiān)督范圍,缺乏立法層面的規(guī)定。因此,地方立法對此進行明確規(guī)定就顯得尤為重要。

對于檢察公益訴訟案件類型,各個省份的決定均采用了列舉式的方式進行規(guī)定。這些省份的地方立法文本都明文規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士名譽榮譽保護領(lǐng)域的公益訴訟案件類型�！暗胤叫苑ㄒ�(guī)的細化與具體化程度,直接影響其對行政或司法的實際規(guī)范效力�！睆木唧w內(nèi)容看,部分省份還對上述五類案件所涉的具體方面進行了細化。以甘肅、黑龍江、內(nèi)蒙古三省區(qū)文本中對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的列舉規(guī)定為例,可以看到不同省份對該領(lǐng)域的理解和認識存在一定差異。甘肅規(guī)定的生態(tài)領(lǐng)域范圍包括大氣、水體、土壤、固體廢物、放射性、噪聲、農(nóng)業(yè)面源等;自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地、濕地及其他資源(土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、草原、水等)。黑龍江在該領(lǐng)域的范圍包括黑土地、大氣、水、固體廢物污染,自然保護地、飲用水水源地、濕地及其他資源(土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、草原等)。內(nèi)蒙古在該領(lǐng)域的范圍包括自然保護地、水源地、濕地、土壤、大氣、水、固體廢物污染及其他資源(林業(yè)、草原、土地、礦產(chǎn)等)。

各省、自治區(qū)、直轄市還結(jié)合本區(qū)域的實際情況,對本區(qū)域應(yīng)當(dāng)積極探索以及應(yīng)當(dāng)重點辦理的案件進行了規(guī)定。其中有共性規(guī)定,也有差異性規(guī)定。積極探索的案件范圍大都涉及安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)、個人信息保護、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域。也有作出個別規(guī)定的,如,西藏把反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的案件,寧夏把生物安全、扶貧、弱勢人群權(quán)益保護的案件,納入到擴大范圍之中�？傮w而言,各省份對于檢察公益訴訟案件類型的規(guī)定整體呈現(xiàn)拓寬的趨勢,且后發(fā)優(yōu)勢較為明顯。

(二)充分突出地方特色

通過對文本的梳理,地方立法文本強調(diào)對本土資源的挖掘和利用,尤其是將行政區(qū)劃內(nèi)與公益訴訟案件類型緊密相關(guān)的有特色的領(lǐng)域納入到立法保護范圍之內(nèi)。

一是公益訴訟的領(lǐng)域具有特色。如,陜西注重辦理秦嶺生態(tài)環(huán)境保護、黃河流域生態(tài)環(huán)境保護、汾渭平原大氣污染防治等領(lǐng)域公益訴訟案件;新疆持續(xù)聚焦絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,服務(wù)自治區(qū)發(fā)展大局,依法辦理涉雪山冰川、戈壁沙漠、綠洲草原、野生動植物等生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件。

二是注重跨區(qū)域協(xié)作。公共利益具有關(guān)聯(lián)性,尤其是涉及區(qū)域性的環(huán)境治理更需要多個不同區(qū)域進行合作與協(xié)調(diào)。如,廣東、廣西涉及粵港澳大灣區(qū)以及與周邊省份檢察機關(guān)開展公益訴訟的協(xié)作;安徽、浙江、上海涉及長江三角洲區(qū)域檢察機關(guān)的協(xié)作配合。

(三)探索多元化檢察方式

1.開展調(diào)查取證。調(diào)查取證是檢察機關(guān)啟動公益訴訟的前提條件。盡管人民檢察院組織法第21條規(guī)定檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán),可以進行調(diào)查核實。但該規(guī)定過于籠統(tǒng)、概括,不便于實際操作。因此,細化上位法的規(guī)定就成為當(dāng)務(wù)之急。各省份在規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查取證職能時,采用了列舉式的方式,包括:查閱、復(fù)制、摘抄有關(guān)數(shù)據(jù)、卷宗材料,詢問違法行為人、受害人、行政相對人、證人等,收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù),委托第三方進行鑒定、評估、審計、檢測、監(jiān)測、檢驗,勘驗和檢查物證、勘驗現(xiàn)場,咨詢、聽取相關(guān)單位的意見,并附以“其他合法的調(diào)查方式”作為兜底條款。但并非所有的決定都涉及檢察機關(guān)自行調(diào)查取證的原則和措施手段。各文本也提及了行政機關(guān)等單位與個人對于檢察機關(guān)調(diào)查取證的支持與配合義務(wù),不得拒絕、推諉、妨礙,但均未明確規(guī)定檢察機關(guān)在遇到不配合、不尊重、妨礙調(diào)查等情況時可以使用的救濟手段,僅有部分文本規(guī)定必要時公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法處理等。

2.制發(fā)檢察建議。各決定關(guān)于檢察建議的規(guī)定較為細致,均充分指出了檢察建議的前置性程序的重要作用,從而充分發(fā)揮公益訴訟的預(yù)防功能和治理效能。檢察建議的區(qū)別涉及送達方式、抄送情形與抄送對象、定期跟蹤監(jiān)督等方面的規(guī)定。

一是檢察建議的送達方式。公開或者宣告送達是各省份共同規(guī)定的送達方式。對該種方式的送達場所也具有一致性,即在檢察機關(guān)、被建議單位或者其他適宜場所進行。除此以外,不少省份還規(guī)定了可以采取直接送達、現(xiàn)場送達、書面送達、留置送達等方式。

二是檢察建議的抄送情形與對象。關(guān)于檢察建議抄送情形的規(guī)定,絕大部分省份均規(guī)定在必要時才進行抄送,對于“必要”的條件,大多省份強調(diào)的是在對社會影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的情況下可以抄送。絕大部分省份規(guī)定的抄送對象包括同級黨委、人大常委會、政府、監(jiān)察機關(guān)以及上級主管機關(guān)。

三是檢察建議提出前后程序。在檢察建議提出之前,僅有2個省份規(guī)定可以運用磋商、工作建議函、公開聽證等方式,聽取行政機關(guān)的意見。在檢察建議提出之后,并非所有的省份都明文規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)對政府部門落實檢察建議的情況予以跟蹤監(jiān)督。

3.創(chuàng)新案件辦理機制。很多省份諸如青海、寧夏規(guī)定,在審理生態(tài)保護領(lǐng)域公益訴訟案件時,可采用補植復(fù)綠、勞務(wù)代償、增殖放流等替代性修復(fù)方式,促進受損生態(tài)環(huán)境及時有效修復(fù),確保生效裁判執(zhí)行。損害賠償資金如何支付也是實踐難題。云南明文規(guī)定損害賠償資金應(yīng)繳入責(zé)任地所在財政部門,按照一案一議的原則申領(lǐng)并組織生態(tài)修復(fù),實行�？顚Ｙ~管理。同時,生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟案件鑒定費用往往數(shù)額較大,在審前程序是由行政機關(guān)還是由檢察機關(guān)來承擔(dān)存有爭論。多個省份明確規(guī)定要積極探索建立檢察公益訴訟案件先鑒定后收費服務(wù)保障機制。

(四)明確有關(guān)單位配合與協(xié)作義務(wù)

國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體和社會組織應(yīng)積極配合和支持檢察公益訴訟工作。因而,各省份對此均有詳盡的規(guī)定:一是各機關(guān)通過完善自己的相關(guān)制度來實現(xiàn)對檢察公益訴訟工作的支持與配合;二是與檢察機關(guān)建立公益訴訟案件的協(xié)作機制。其中也存在一些差別,體現(xiàn)為兩方面。

1.主體范圍�？傮w來說,各決定中列舉的主體較為豐富,幾乎所有決定都會明示各級政府及其部門或者行政機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、各級人大及其常委會這五種主體。然而,對于公安機關(guān)、司法行政機關(guān)、財政部門、公證機構(gòu)、律師等主體,并非所有決定均有涉及。

2.協(xié)作機制與合作方式。各省份共性的協(xié)作機制包括:(1)檢察機關(guān)與其他部門建立辦案線索雙向移送和辦案協(xié)作機制。監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的案件線索,應(yīng)移送檢察機關(guān)依法處理;檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法或職務(wù)犯罪、刑事犯罪案件問題線索,監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時查處。(2)財政部門應(yīng)當(dāng)為檢察機關(guān)開展公益訴訟工作提供必要的財政保障。(3)司法行政機關(guān)應(yīng)加強對司法鑒定機構(gòu)的管理,提供高效便捷的司法鑒定保障。(4)各級行政機關(guān)應(yīng)依法支持和配合檢察公益訴訟的工作,積極配合調(diào)查取證;落實檢察建議;建立公益訴訟案件信息共享平臺;向檢察機關(guān)開放相關(guān)行政執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)庫,加強溝通聯(lián)系協(xié)作。(5)各級人大及其常委會應(yīng)依法通過執(zhí)法檢查、聽取和審議專項報告、組織人大代表視察和旁聽庭審等方式,監(jiān)督有關(guān)機關(guān)共同推進檢察公益訴訟工作。

二、公益訴訟地方立法過程中存在的問題

(一)立法內(nèi)容重復(fù)

立法法第82條規(guī)定,制定地方性法規(guī),對法律、行政法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容,一般不作重復(fù)性規(guī)定。部分省份僅規(guī)定辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓以及法律法規(guī)規(guī)定的其他領(lǐng)域的公益訴訟案件,并未進一步細化。而這些領(lǐng)域在行政訴訟法中已經(jīng)作出規(guī)定。

(二)地方立法文本的差異易導(dǎo)致同案不同處理

立法法第6條規(guī)定,立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā),適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求,科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體,具有針對性和可執(zhí)行性。對于檢察公益訴訟地方立法,一方面,法律所列舉的案件類型范圍與檢察機關(guān)所代表和維護的公共利益類型并非一一對應(yīng);另一方面,各地所面臨的客觀現(xiàn)實也確有差異,行政訴訟法第25條規(guī)定的公益訴訟案件類型涉及生態(tài)環(huán)境保護、食藥安全、國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域,各地在具體領(lǐng)域的細化上存在一定的差異性,會導(dǎo)致同等侵害公共利益的情況在不同省份出現(xiàn)不同的處理結(jié)果。

(三)強化司法地方化趨勢

司法地方化是指司法機關(guān)或其工作人員在司法活動過程中受到地方黨政機關(guān)或者地方利益團體的不當(dāng)控制和干擾,導(dǎo)致司法機關(guān)及其工作人員喪失其應(yīng)有的獨立權(quán)力和地位,從而出現(xiàn)司法異化現(xiàn)象。受條塊關(guān)系的影響,司法機關(guān)不僅要執(zhí)行法律,而且還要滿足地方黨委、政府的治理需求。如,遼寧省規(guī)定縣級以上政府應(yīng)加強公益訴訟財政保障,所需辦案費用按照財政管理體制,納入財政預(yù)算。審前程序已經(jīng)成為解決行政公益訴訟案件的主要手段。當(dāng)行政機關(guān)不接受、不落實檢察建議時,檢察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)向法院直接提起訴訟。很多地方規(guī)定,在該情形下可報同級人大常委會、監(jiān)察機關(guān)以及上級主管部門。這表明司法權(quán)威仍難以得到彰顯。

本文系浙江省金華市人民檢察院橫向合作項目《行政檢察問題研究》的階段性研究成果。作者:李大勇,西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;鐘瑞友,浙江省金華市人民檢察院檢察長,法學(xué)博士。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第21期)