檢察公益訴訟立法是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。要想充分利用立法資源,貢獻(xiàn)一部具有中國(guó)特色的公益訴訟法律文本,需要從學(xué)理上認(rèn)真厘清很多基礎(chǔ)性問題。在這些問題之中,必須準(zhǔn)確把握幾個(gè)關(guān)鍵:一是檢察公益訴訟法的性質(zhì)和地位,其是否為普通訴訟法(如民事訴訟法、行政訴訟法)的特別程序,還是具有相對(duì)獨(dú)立的性質(zhì)、地位和功能。二是檢察公益訴訟法的立法框架。框架中應(yīng)該包含哪些基本內(nèi)容,涉及哪些國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及容納哪些具體的運(yùn)用場(chǎng)景和手段。三是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的立法定位。檢察機(jī)關(guān)如何有效統(tǒng)籌法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與公益訴訟起訴人的定位。這三個(gè)問題從宏觀、中觀到微觀,從立法目的、立法形成的基本內(nèi)容到核心關(guān)鍵制度設(shè)計(jì),是從學(xué)理上深入把握起草該部法律的關(guān)鍵。立法的本質(zhì)是完成憲法委托的任務(wù)并在此過程中接受合憲性控制,筆者擬從中國(guó)憲法學(xué)原理出發(fā),對(duì)上述問題進(jìn)行初步探討。

一、檢察公益訴訟法是憲法實(shí)施法

經(jīng)過十年的探索,檢察公益訴訟已經(jīng)成為推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大制度動(dòng)能,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能已經(jīng)成為國(guó)家治理的內(nèi)在要素,成為民生保障的強(qiáng)大支撐。適時(shí)推動(dòng)檢察公益訴訟立法具有堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ),憲法也是指導(dǎo)檢察公益訴訟立法的根本法遵循,應(yīng)該站在全面貫徹實(shí)施憲法的高度來推進(jìn)立法。全面貫徹實(shí)施憲法既是立法的法治目標(biāo),也在該目標(biāo)下為立法劃定了根本的法治框架。

(一)我國(guó)憲法的獨(dú)特性質(zhì)和顯著優(yōu)勢(shì)決定了檢察公益訴訟法的本質(zhì)

訴訟制度是我國(guó)憲法和立法法規(guī)定的基本國(guó)家制度,是憲法規(guī)定的國(guó)家任務(wù)和國(guó)家目標(biāo)的具體實(shí)施與體現(xiàn)。從憲法學(xué)的一般原理來看,主觀訴訟體現(xiàn)的是憲法上的國(guó)家保護(hù)義務(wù),即國(guó)家有義務(wù)通過立法保護(hù)基本權(quán)利主體免受公權(quán)力和其他基本權(quán)利主體的侵犯;同時(shí)在這個(gè)過程中通過憲法規(guī)定的不同國(guó)家權(quán)力之間的組織、程序關(guān)系(例如審判權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)),以及國(guó)家權(quán)力與作為基本權(quán)利的訴權(quán)之間的關(guān)系,來進(jìn)一步保障人權(quán)、維護(hù)司法公正。這是近代以來各國(guó)憲法的主要精神。然而,我國(guó)憲法是“社會(huì)主義性質(zhì)的憲法,是真正意義上的人民憲法”,這決定了“公益保護(hù)”是我國(guó)憲法的重要原則和精神,“公益保護(hù)”是凸顯我國(guó)憲法獨(dú)特性質(zhì)與顯著優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn),應(yīng)從這個(gè)性質(zhì)與優(yōu)勢(shì)出發(fā)來理解檢察公益訴訟法的本質(zhì)。

一是我國(guó)憲法基于社會(huì)主義立場(chǎng)對(duì)“公共利益”的規(guī)定具有根本性、優(yōu)先性和全面性。與西方多數(shù)國(guó)家憲法對(duì)“公共利益”規(guī)定的局限性、模糊性不同,我國(guó)憲法對(duì)“公共利益”的規(guī)定具有根本性,直接與憲法規(guī)定的國(guó)體條款和政體條款緊密相連。例如,憲法第1條規(guī)定,“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”,而社會(huì)主義的本質(zhì)屬性就在于“公有”的基礎(chǔ)。第2條“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”的規(guī)定則說明了人民基于公有的基礎(chǔ),具有全面、直接掌握國(guó)家權(quán)力、參與公共生活的優(yōu)勢(shì)�？梢哉f,我國(guó)憲法在底層邏輯上就是基于“全體人民利益的一致性”而非西方資本主義憲法基于“個(gè)體利益的優(yōu)先性”。我國(guó)憲法對(duì)“公共利益”的規(guī)定也具有優(yōu)先性,例如,第6條、第9條、第12條等明確了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義公有制、國(guó)家所有(權(quán))(防止任何私人占有、攫取和濫用)、公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯等規(guī)定,第7條建立了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位,第13條將“公共利益”作為依法限制公民合法私有財(cái)產(chǎn)的重要依據(jù),第51條將“保護(hù)公共利益”作為限制各項(xiàng)基本權(quán)利的憲法依據(jù)。同時(shí),我國(guó)憲法關(guān)于保護(hù)“公共利益”的規(guī)定具有全面性,與很多國(guó)家的憲法不提公共利益或只在限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)候提及公共利益(如德國(guó)基本法第14條)不同,我國(guó)憲法對(duì)公共利益的保護(hù)具有全局性、綜合性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。人民代表大會(huì)制度確立的人民當(dāng)家作主地位是政治領(lǐng)域?qū)�公共利益的維護(hù),公有制條款及國(guó)家所有權(quán)條款的建立則是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)�公共利益的維護(hù),第19條至第26條則從全民的知識(shí)技術(shù)、醫(yī)療健康衛(wèi)生、文化教育、人口規(guī)模、生態(tài)文明等各方面通過國(guó)策條款具體化了“公共利益”�？梢哉f,我國(guó)憲法建立了豐富、全面的公共利益圖譜和清單,這決定了必須通過立法加大對(duì)公共利益的保護(hù),具體化憲法的要求。由此,檢察公益訴訟立法既是憲法具體實(shí)施法,也是國(guó)家治理法,其與主觀訴訟最大的不同不在于其客觀訴訟的性質(zhì),而是在于它直接通過立法具體化憲法的明確要求,并基于公共利益作為憲法追求的國(guó)家治理目標(biāo),深深嵌入到國(guó)家治理的組織、結(jié)構(gòu)、程序、方式之中。因此,有必要跳開簡(jiǎn)單的訴訟場(chǎng)景來理解公益訴訟,其不僅僅是傳統(tǒng)糾紛解決的兩造對(duì)抗活動(dòng),而是建立在檢察權(quán)介入國(guó)家治理的“全周期管理思維”之上,綜合運(yùn)用訴訟與非訴的方式,全方位捍衛(wèi)國(guó)家治理中蘊(yùn)含的公共利益。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中也很難講只是一個(gè)國(guó)家的公共利益起訴人的角色。

二是我國(guó)憲法基于“真正的人民憲法”立場(chǎng)對(duì)公共利益保護(hù)具有真實(shí)性和迫切性,建立起了“人民共和國(guó)憲法觀”,這是理解檢察公益訴訟價(jià)值目標(biāo)的關(guān)鍵�！罢嬲�的人民憲法”意味著“公共利益”不是西方憲法理論理解的“虛擬的概念”,而是與人民群眾的急難愁盼、衣食住行、生老病死以及社會(huì)急速變遷過程中產(chǎn)生的新矛盾、新問題、新風(fēng)險(xiǎn)緊密相關(guān)。前述憲法條款規(guī)定的從物質(zhì)文明到精神文明,從醫(yī)療、教育、人口到生態(tài)、就業(yè),可以說憲法規(guī)定全景式貫穿于中國(guó)式現(xiàn)代化的各種場(chǎng)景之中。這決定了檢察公益訴訟立法必須是民生保障法,而不僅僅是權(quán)力監(jiān)督法與私權(quán)救濟(jì)法。因此,這決定了檢察公益訴訟法本身就是一個(gè)民生保障的法治工具箱。除了訴訟,還要形成整個(gè)國(guó)家機(jī)器民生保障的強(qiáng)大合力。法律的具體規(guī)定應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督活動(dòng)為主線,包括權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等在內(nèi)的互相配合、協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和手段,從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、檢察建議到起訴、判決、執(zhí)行、調(diào)解、和解等,其所動(dòng)用的國(guó)家機(jī)器資源和訴訟手段,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出主觀訴訟的想象,可以說是一次國(guó)家治理體系的重塑。唯其如此,才能形成民生保障和解決問題的強(qiáng)大制度合力與治理效能。這也決定了“檢察公益訴訟”不是“檢察機(jī)關(guān)參與的公益訴訟”,而是按照法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法角色和地位,從訴前、訴中、訴后全面履職,名為“訴訟法”,實(shí)為“國(guó)家治理法”與“民生保障法”。2023年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件189885件,從案件類型看,辦理行政公益訴訟案件167776件,立案后經(jīng)磋商終結(jié)案件35681件,占行政公益訴訟立案數(shù)的21.3%,行政公益訴訟中提出檢察建議116489件,絕大部分案件經(jīng)過審前程序督促行政機(jī)關(guān)糾正或履行職責(zé)。從上述數(shù)據(jù)可以看出,真正走到訴訟場(chǎng)景的案件并不多,更多是依靠綜合治理、源頭治理、系統(tǒng)治理的方式,通過審前和事后加以解決與完善。這也決定了立法必須跳脫出簡(jiǎn)單的“公訴”模式,將中立、超然、權(quán)威的法律監(jiān)督邏輯及角色貫徹到底,真正形成具有中國(guó)特色的公益保護(hù)立法,彰顯中國(guó)智慧、中國(guó)方案。

(二)我國(guó)憲法是形成檢察公益訴訟法基本內(nèi)容與框架的根本依據(jù)

作為憲法的具體實(shí)施法,檢察公益訴訟立法必須在憲法規(guī)定、原則和精神厘清的框架內(nèi)來進(jìn)行具體的立法形成,要按照立法法的規(guī)定,在事前和事中嚴(yán)格執(zhí)行合憲性審查,通過合憲性解釋、咨詢、論證等程序,準(zhǔn)確把握相關(guān)憲法條款對(duì)立法內(nèi)容的控制和形成。筆者主要談兩個(gè)比較重要的內(nèi)容。

一是法律調(diào)整的范圍�！肮�益”是一個(gè)不確定的法律概念,十年來,我國(guó)在實(shí)踐和制度上已經(jīng)形成了“4+N”的基本結(jié)構(gòu),在立法中如何具體表述與規(guī)定,應(yīng)充分依據(jù)憲法規(guī)定,通過憲法內(nèi)含和釋放的空間來解釋“公益”的具體含義。如前所述,憲法對(duì)于“公共利益”有一個(gè)類型化的體系性規(guī)定,目前已經(jīng)形成的四大基本領(lǐng)域均可以在憲法中找到明確的條款依據(jù)和支持,在將來具體發(fā)展新的領(lǐng)域時(shí),需要確保其符合憲法上的依據(jù),不與憲法發(fā)生抵觸。一方面,需要保持調(diào)整范圍的開放性;另一方面,作為法律還需要進(jìn)行合憲性審查,既要防止重大的憲法上的公共利益得不到保護(hù),也要防止對(duì)公共利益概念的矮化、泛濫使用,更要與時(shí)俱進(jìn),通過解釋憲法包容社會(huì)發(fā)展過程中新出現(xiàn)的重大公共利益。從立法技術(shù)來看,可以在列舉的基礎(chǔ)上明確公共利益的一般標(biāo)準(zhǔn)和原則。

二是檢察公益訴訟中的權(quán)力配置。憲法中規(guī)定的以民主集中制為基礎(chǔ)的人民代表大會(huì)制度是配置檢察公益訴訟法中相關(guān)國(guó)家權(quán)力的根本準(zhǔn)據(jù)。按照我國(guó)憲法規(guī)定,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都享有監(jiān)督權(quán),但各自內(nèi)涵與作用并不相同。因此,在立法上要協(xié)調(diào)好不同監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系,形成制度合力,既防止越位,也防止缺漏�，F(xiàn)行憲法規(guī)定的全國(guó)人大及常委會(huì)以及地方各級(jí)人大(含縣以上人大常委會(huì))都享有“監(jiān)督權(quán)”,但之所以沒有用“法律監(jiān)督權(quán)”的表述,主要考慮就是要與檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督權(quán)”相區(qū)別。人大的監(jiān)督權(quán)不是針對(duì)個(gè)案,是針對(duì)其所產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員的履職,以及相關(guān)的規(guī)范性文件,同時(shí)其監(jiān)督的對(duì)象也不僅僅是適用法律的場(chǎng)景,而是包括其他機(jī)關(guān)的立法或決定、決議;監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象主要是行使公權(quán)力的人,具有明顯“對(duì)人不對(duì)事”的特征。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),這意味著其在維護(hù)法律明確保護(hù)的利益以及在法律的遵守、執(zhí)行、適用等環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。這決定了檢察機(jī)關(guān)要按照民主集中制的要求接受人大監(jiān)督,并積極請(qǐng)求人大監(jiān)督的適時(shí)介入;也決定了其在源頭治理的過程中,要把握和處理好合法性與專業(yè)性,法律問題與業(yè)務(wù)問題的關(guān)系。同時(shí),要在檢察公益訴訟中處理好與同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系。不應(yīng)該孤立理解和規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán),要與其他國(guó)家機(jī)關(guān)形成既相互區(qū)別、又有效協(xié)同轉(zhuǎn)化的權(quán)力配置格局,故立法應(yīng)該按照憲法精神全面合理配置相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力,形成國(guó)家治理體系在公益訴訟保護(hù)中的整體性重塑,而不能僅僅著眼于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力規(guī)定與配置。

二、檢察公益訴訟中法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法本質(zhì)和要求

憲法第134條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。準(zhǔn)確理解“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”是正確把握檢察公益訴訟各個(gè)具體問題的關(guān)鍵,具體可以從兩個(gè)方面來進(jìn)行論述和把握。

(一)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的本質(zhì)目標(biāo)是保持國(guó)家法制統(tǒng)一

彭真同志在1979年憲法修改前,針對(duì)人民檢察院組織法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)明確談到,該制度來自“十月革命”后的列寧思想,就是創(chuàng)設(shè)一個(gè)機(jī)關(guān)通過具體適用法律,監(jiān)督法律的遵守和執(zhí)行情況,來“維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一”。列寧的法律監(jiān)督思想的最大特點(diǎn)就在于,其沒有將檢察機(jī)關(guān)定位在一個(gè)僅僅代表國(guó)家起訴的公訴機(jī)關(guān),而是具有全面監(jiān)督職能的中立的國(guó)家專門機(jī)關(guān)。國(guó)家利益和社會(huì)利益是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系要維護(hù)的重要法益,保持法治統(tǒng)一必然包含和要求檢察機(jī)關(guān)通過充分履行職能,運(yùn)用法律手段和按照法律程序來維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。不管法律手段多么豐富,也不管在什么樣的法律程序具體場(chǎng)景中,保持監(jiān)督者的優(yōu)勢(shì)地位,擁有監(jiān)督者的強(qiáng)勢(shì)手段,是完成憲法賦予其基本職能的必須要求。

(二)保持監(jiān)督者在程序中的優(yōu)勢(shì)地位是完成本質(zhì)目標(biāo)的關(guān)鍵

準(zhǔn)確理解“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,首先要準(zhǔn)確理解其法律性,那就是依據(jù)憲法法律,在法定程序中運(yùn)用法定手段通過適用法律來糾正違反法治統(tǒng)一的現(xiàn)象和行為。其次要準(zhǔn)確理解其監(jiān)督性,監(jiān)督性的本質(zhì)意味著利益上的中立性、程序上的優(yōu)勢(shì)地位和手段上的強(qiáng)制性。這也符合我國(guó)憲法變遷過程中揭示出來的道理。早在1954年憲法制定時(shí)就明確法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使“檢察權(quán)”�！皺z察”的概念來自前蘇聯(lián),強(qiáng)調(diào)手段的積極性和強(qiáng)制性,其不是發(fā)起審判環(huán)節(jié)、附屬于審判權(quán)的主觀訴權(quán),而是代表國(guó)家就違反法律問題進(jìn)行調(diào)查、糾問、監(jiān)督、處置的客觀強(qiáng)制權(quán),本質(zhì)上是公權(quán)而不是私權(quán)。這決定了在檢察機(jī)關(guān)參與的所有履行法律監(jiān)督活動(dòng)的程序中,都必須保持程序上的優(yōu)勢(shì)地位,最典型的就是賦予其在訴訟活動(dòng)中抗訴的權(quán)力。這是代表國(guó)家對(duì)訴訟活動(dòng)的剛性和強(qiáng)制監(jiān)督,是落實(shí)憲法第140條關(guān)于法院、檢察機(jī)關(guān)相互制約的根本要求�！皺z察監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)在于以程序性的制約權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)體的監(jiān)督”,而要實(shí)現(xiàn)制約,就必須具有程序上的優(yōu)勢(shì)地位。現(xiàn)行憲法在修訂過程中有觀點(diǎn)提出,為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),檢察機(jī)關(guān)與司法行政部門合并,將其變成一個(gè)狹義的代表政府起訴的“公訴”部門,但現(xiàn)行憲法沒有采納該方案。王漢斌同志詳細(xì)介紹了修憲時(shí)的考慮:“檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政部門之外,有利于行使職權(quán)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)除了刑事案件外,還要對(duì)國(guó)家工作人員的違法、瀆職行為,進(jìn)行偵查起訴……檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政部門之外,就能使辦案超脫一些,保證司法公正�！笨梢�,現(xiàn)行憲法已經(jīng)區(qū)分了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的“提起公訴職能”和“監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員依法履職的職能”,埋下了公益訴訟的制度基因。而這個(gè)基因決定了要有效監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員是否依法履行職能,就必須保持地位的超然和適度的程序優(yōu)勢(shì)。

作者:王旭,中國(guó)人民大學(xué)吳玉章特聘教授、法學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第21期)