檢察公益訴訟立法是當前學術界和實務界關注的熱點問題之一。要想充分利用立法資源,貢獻一部具有中國特色的公益訴訟法律文本,需要從學理上認真厘清很多基礎性問題。在這些問題之中,必須準確把握幾個關鍵:一是檢察公益訴訟法的性質和地位,其是否為普通訴訟法(如民事訴訟法、行政訴訟法)的特別程序,還是具有相對獨立的性質、地位和功能。二是檢察公益訴訟法的立法框架�？蚣苤袘�該包含哪些基本內容,涉及哪些國家機構的關系以及容納哪些具體的運用場景和手段。三是檢察機關在公益訴訟中的立法定位。檢察機關如何有效統(tǒng)籌法律監(jiān)督機關與公益訴訟起訴人的定位。這三個問題從宏觀、中觀到微觀,從立法目的、立法形成的基本內容到核心關鍵制度設計,是從學理上深入把握起草該部法律的關鍵。立法的本質是完成憲法委托的任務并在此過程中接受合憲性控制,筆者擬從中國憲法學原理出發(fā),對上述問題進行初步探討。

一、檢察公益訴訟法是憲法實施法

經過十年的探索,檢察公益訴訟已經成為推動中國式現(xiàn)代化建設的強大制度動能,檢察機關的法律監(jiān)督職能已經成為國家治理的內在要素,成為民生保障的強大支撐。適時推動檢察公益訴訟立法具有堅實的憲法基礎,憲法也是指導檢察公益訴訟立法的根本法遵循,應該站在全面貫徹實施憲法的高度來推進立法。全面貫徹實施憲法既是立法的法治目標,也在該目標下為立法劃定了根本的法治框架。

(一)我國憲法的獨特性質和顯著優(yōu)勢決定了檢察公益訴訟法的本質

訴訟制度是我國憲法和立法法規(guī)定的基本國家制度,是憲法規(guī)定的國家任務和國家目標的具體實施與體現(xiàn)。從憲法學的一般原理來看,主觀訴訟體現(xiàn)的是憲法上的國家保護義務,即國家有義務通過立法保護基本權利主體免受公權力和其他基本權利主體的侵犯;同時在這個過程中通過憲法規(guī)定的不同國家權力之間的組織、程序關系(例如審判權與法律監(jiān)督權),以及國家權力與作為基本權利的訴權之間的關系,來進一步保障人權、維護司法公正。這是近代以來各國憲法的主要精神。然而,我國憲法是“社會主義性質的憲法,是真正意義上的人民憲法”,這決定了“公益保護”是我國憲法的重要原則和精神,“公益保護”是凸顯我國憲法獨特性質與顯著優(yōu)勢的重要體現(xiàn),應從這個性質與優(yōu)勢出發(fā)來理解檢察公益訴訟法的本質。

一是我國憲法基于社會主義立場對“公共利益”的規(guī)定具有根本性、優(yōu)先性和全面性。與西方多數國家憲法對“公共利益”規(guī)定的局限性、模糊性不同,我國憲法對“公共利益”的規(guī)定具有根本性,直接與憲法規(guī)定的國體條款和政體條款緊密相連。例如,憲法第1條規(guī)定,“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”,而社會主義的本質屬性就在于“公有”的基礎。第2條“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業(yè),管理社會事務”的規(guī)定則說明了人民基于公有的基礎,具有全面、直接掌握國家權力、參與公共生活的優(yōu)勢�？梢哉f,我國憲法在底層邏輯上就是基于“全體人民利益的一致性”而非西方資本主義憲法基于“個體利益的優(yōu)先性”。我國憲法對“公共利益”的規(guī)定也具有優(yōu)先性,例如,第6條、第9條、第12條等明確了具有中國特色的社會主義公有制、國家所有(權)(防止任何私人占有、攫取和濫用)、公共財產神圣不可侵犯等規(guī)定,第7條建立了國有經濟的主導地位,第13條將“公共利益”作為依法限制公民合法私有財產的重要依據,第51條將“保護公共利益”作為限制各項基本權利的憲法依據。同時,我國憲法關于保護“公共利益”的規(guī)定具有全面性,與很多國家的憲法不提公共利益或只在限制公民財產權的時候提及公共利益(如德國基本法第14條)不同,我國憲法對公共利益的保護具有全局性、綜合性和長遠性。人民代表大會制度確立的人民當家作主地位是政治領域對公共利益的維護,公有制條款及國家所有權條款的建立則是經濟領域對公共利益的維護,第19條至第26條則從全民的知識技術、醫(yī)療健康衛(wèi)生、文化教育、人口規(guī)模、生態(tài)文明等各方面通過國策條款具體化了“公共利益”�？梢哉f,我國憲法建立了豐富、全面的公共利益圖譜和清單,這決定了必須通過立法加大對公共利益的保護,具體化憲法的要求。由此,檢察公益訴訟立法既是憲法具體實施法,也是國家治理法,其與主觀訴訟最大的不同不在于其客觀訴訟的性質,而是在于它直接通過立法具體化憲法的明確要求,并基于公共利益作為憲法追求的國家治理目標,深深嵌入到國家治理的組織、結構、程序、方式之中。因此,有必要跳開簡單的訴訟場景來理解公益訴訟,其不僅僅是傳統(tǒng)糾紛解決的兩造對抗活動,而是建立在檢察權介入國家治理的“全周期管理思維”之上,綜合運用訴訟與非訴的方式,全方位捍衛(wèi)國家治理中蘊含的公共利益。檢察機關在公益訴訟中也很難講只是一個國家的公共利益起訴人的角色。

二是我國憲法基于“真正的人民憲法”立場對公共利益保護具有真實性和迫切性,建立起了“人民共和國憲法觀”,這是理解檢察公益訴訟價值目標的關鍵�！罢嬲�的人民憲法”意味著“公共利益”不是西方憲法理論理解的“虛擬的概念”,而是與人民群眾的急難愁盼、衣食住行、生老病死以及社會急速變遷過程中產生的新矛盾、新問題、新風險緊密相關。前述憲法條款規(guī)定的從物質文明到精神文明,從醫(yī)療、教育、人口到生態(tài)、就業(yè),可以說憲法規(guī)定全景式貫穿于中國式現(xiàn)代化的各種場景之中。這決定了檢察公益訴訟立法必須是民生保障法,而不僅僅是權力監(jiān)督法與私權救濟法。因此,這決定了檢察公益訴訟法本身就是一個民生保障的法治工具箱。除了訴訟,還要形成整個國家機器民生保障的強大合力。法律的具體規(guī)定應以檢察機關的法律監(jiān)督活動為主線,包括權力機關、監(jiān)察機關、行政機關、審判機關等在內的互相配合、協(xié)調的工作機制和手段,從風險預防、信息共享、協(xié)調聯(lián)動、檢察建議到起訴、判決、執(zhí)行、調解、和解等,其所動用的國家機器資源和訴訟手段,遠遠超出主觀訴訟的想象,可以說是一次國家治理體系的重塑。唯其如此,才能形成民生保障和解決問題的強大制度合力與治理效能。這也決定了“檢察公益訴訟”不是“檢察機關參與的公益訴訟”,而是按照法律監(jiān)督機關的憲法角色和地位,從訴前、訴中、訴后全面履職,名為“訴訟法”,實為“國家治理法”與“民生保障法”。2023年,全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件189885件,從案件類型看,辦理行政公益訴訟案件167776件,立案后經磋商終結案件35681件,占行政公益訴訟立案數的21.3%,行政公益訴訟中提出檢察建議116489件,絕大部分案件經過審前程序督促行政機關糾正或履行職責。從上述數據可以看出,真正走到訴訟場景的案件并不多,更多是依靠綜合治理、源頭治理、系統(tǒng)治理的方式,通過審前和事后加以解決與完善。這也決定了立法必須跳脫出簡單的“公訴”模式,將中立、超然、權威的法律監(jiān)督邏輯及角色貫徹到底,真正形成具有中國特色的公益保護立法,彰顯中國智慧、中國方案。

(二)我國憲法是形成檢察公益訴訟法基本內容與框架的根本依據

作為憲法的具體實施法,檢察公益訴訟立法必須在憲法規(guī)定、原則和精神厘清的框架內來進行具體的立法形成,要按照立法法的規(guī)定,在事前和事中嚴格執(zhí)行合憲性審查,通過合憲性解釋、咨詢、論證等程序,準確把握相關憲法條款對立法內容的控制和形成。筆者主要談兩個比較重要的內容。

一是法律調整的范圍�！肮�益”是一個不確定的法律概念,十年來,我國在實踐和制度上已經形成了“4+N”的基本結構,在立法中如何具體表述與規(guī)定,應充分依據憲法規(guī)定,通過憲法內含和釋放的空間來解釋“公益”的具體含義。如前所述,憲法對于“公共利益”有一個類型化的體系性規(guī)定,目前已經形成的四大基本領域均可以在憲法中找到明確的條款依據和支持,在將來具體發(fā)展新的領域時,需要確保其符合憲法上的依據,不與憲法發(fā)生抵觸。一方面,需要保持調整范圍的開放性;另一方面,作為法律還需要進行合憲性審查,既要防止重大的憲法上的公共利益得不到保護,也要防止對公共利益概念的矮化、泛濫使用,更要與時俱進,通過解釋憲法包容社會發(fā)展過程中新出現(xiàn)的重大公共利益。從立法技術來看,可以在列舉的基礎上明確公共利益的一般標準和原則。

二是檢察公益訴訟中的權力配置。憲法中規(guī)定的以民主集中制為基礎的人民代表大會制度是配置檢察公益訴訟法中相關國家權力的根本準據。按照我國憲法規(guī)定,國家權力機關、監(jiān)察機關和檢察機關都享有監(jiān)督權,但各自內涵與作用并不相同。因此,在立法上要協(xié)調好不同監(jiān)督權之間的關系,形成制度合力,既防止越位,也防止缺漏�，F(xiàn)行憲法規(guī)定的全國人大及常委會以及地方各級人大(含縣以上人大常委會)都享有“監(jiān)督權”,但之所以沒有用“法律監(jiān)督權”的表述,主要考慮就是要與檢察機關的“法律監(jiān)督權”相區(qū)別。人大的監(jiān)督權不是針對個案,是針對其所產生的國家機關及工作人員的履職,以及相關的規(guī)范性文件,同時其監(jiān)督的對象也不僅僅是適用法律的場景,而是包括其他機關的立法或決定、決議;監(jiān)察機關的監(jiān)察對象主要是行使公權力的人,具有明顯“對人不對事”的特征。檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關,這意味著其在維護法律明確保護的利益以及在法律的遵守、執(zhí)行、適用等環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。這決定了檢察機關要按照民主集中制的要求接受人大監(jiān)督,并積極請求人大監(jiān)督的適時介入;也決定了其在源頭治理的過程中,要把握和處理好合法性與專業(yè)性,法律問題與業(yè)務問題的關系。同時,要在檢察公益訴訟中處理好與同級監(jiān)察機關的關系。不應該孤立理解和規(guī)定檢察機關的法律監(jiān)督權,要與其他國家機關形成既相互區(qū)別、又有效協(xié)同轉化的權力配置格局,故立法應該按照憲法精神全面合理配置相關國家機關的權力,形成國家治理體系在公益訴訟保護中的整體性重塑,而不能僅僅著眼于檢察機關進行權力規(guī)定與配置。

二、檢察公益訴訟中法律監(jiān)督機關的憲法本質和要求

憲法第134條規(guī)定,檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關。準確理解“法律監(jiān)督機關”是正確把握檢察公益訴訟各個具體問題的關鍵,具體可以從兩個方面來進行論述和把握。

(一)法律監(jiān)督機關的本質目標是保持國家法制統(tǒng)一

彭真同志在1979年憲法修改前,針對人民檢察院組織法規(guī)定的檢察機關性質明確談到,該制度來自“十月革命”后的列寧思想,就是創(chuàng)設一個機關通過具體適用法律,監(jiān)督法律的遵守和執(zhí)行情況,來“維護國家法制的統(tǒng)一”。列寧的法律監(jiān)督思想的最大特點就在于,其沒有將檢察機關定位在一個僅僅代表國家起訴的公訴機關,而是具有全面監(jiān)督職能的中立的國家專門機關。國家利益和社會利益是中國特色社會主義法治體系要維護的重要法益,保持法治統(tǒng)一必然包含和要求檢察機關通過充分履行職能,運用法律手段和按照法律程序來維護國家利益和社會公共利益。不管法律手段多么豐富,也不管在什么樣的法律程序具體場景中,保持監(jiān)督者的優(yōu)勢地位,擁有監(jiān)督者的強勢手段,是完成憲法賦予其基本職能的必須要求。

(二)保持監(jiān)督者在程序中的優(yōu)勢地位是完成本質目標的關鍵

準確理解“法律監(jiān)督機關”,首先要準確理解其法律性,那就是依據憲法法律,在法定程序中運用法定手段通過適用法律來糾正違反法治統(tǒng)一的現(xiàn)象和行為。其次要準確理解其監(jiān)督性,監(jiān)督性的本質意味著利益上的中立性、程序上的優(yōu)勢地位和手段上的強制性。這也符合我國憲法變遷過程中揭示出來的道理。早在1954年憲法制定時就明確法律監(jiān)督機關行使“檢察權”�！皺z察”的概念來自前蘇聯(lián),強調手段的積極性和強制性,其不是發(fā)起審判環(huán)節(jié)、附屬于審判權的主觀訴權,而是代表國家就違反法律問題進行調查、糾問、監(jiān)督、處置的客觀強制權,本質上是公權而不是私權。這決定了在檢察機關參與的所有履行法律監(jiān)督活動的程序中,都必須保持程序上的優(yōu)勢地位,最典型的就是賦予其在訴訟活動中抗訴的權力。這是代表國家對訴訟活動的剛性和強制監(jiān)督,是落實憲法第140條關于法院、檢察機關相互制約的根本要求�！皺z察監(jiān)督權的本質在于以程序性的制約權來實現(xiàn)對實體的監(jiān)督”,而要實現(xiàn)制約,就必須具有程序上的優(yōu)勢地位�，F(xiàn)行憲法在修訂過程中有觀點提出,為了精簡機構,檢察機關與司法行政部門合并,將其變成一個狹義的代表政府起訴的“公訴”部門,但現(xiàn)行憲法沒有采納該方案。王漢斌同志詳細介紹了修憲時的考慮:“檢察機關獨立于行政部門之外,有利于行使職權。因為檢察機關除了刑事案件外,還要對國家工作人員的違法、瀆職行為,進行偵查起訴……檢察機關獨立于行政部門之外,就能使辦案超脫一些,保證司法公正�！笨梢�,現(xiàn)行憲法已經區(qū)分了作為法律監(jiān)督機關的“提起公訴職能”和“監(jiān)督國家機關及工作人員依法履職的職能”,埋下了公益訴訟的制度基因。而這個基因決定了要有效監(jiān)督國家機關及工作人員是否依法履行職能,就必須保持地位的超然和適度的程序優(yōu)勢。

作者:王旭,中國人民大學吳玉章特聘教授、法學院副院長、博士生導師。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第21期)