編者按:自黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來,法學理論和司法實踐通過不斷探索和研究,形成了公益司法保護的“中國方案”。2024年是檢察公益訴訟制度提出十周年,本刊特組織“檢察公益訴訟制度探索建立十周年·立法研究”專題,邀請專家學者梳理研究檢察公益訴訟制度的發(fā)展歷程和立法路徑,敬請關注。

檢察公益訴訟制度是以習近平同志為核心的黨中央決策、部署和推進的重要司法改革舉措。2024年是檢察公益訴訟制度提出十周年,站在這一新的歷史起點上,應以檢察公益訴訟立法為契機,落實“高質(zhì)效辦好每一個案件”,持續(xù)完善檢察公益訴訟制度,更好地以高質(zhì)效檢察履職服務中國式現(xiàn)代化。

一、習近平法治思想引領檢察公益訴訟制度從探索確立到拓展完善

黨的十八大以來,習近平總書記提出關于全面依法治國一系列具有原創(chuàng)性、標志性的新理念新思想新戰(zhàn)略,形成習近平法治思想。2014年,習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的目的,就是要使檢察機關對行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促糾正。檢察機關提起公益訴訟,有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度、推進法治政府建設。此后,習近平總書記兩次主持召開中央全面深化改革領導小組會議,審議檢察機關提起公益訴訟改革試點方案、聽取試點情況匯報。2017年,在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會的賀信中,深刻指出“檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任”。2020年,在中央全面依法治國工作會議上,習近平總書記明確指出,要完善公益訴訟制度。2021年12月6日,習近平總書記在中央政治局第三十五次集體學習時又明確指出,“要健全社會公平正義法治保障制度,完善公益訴訟制度,健全執(zhí)法權、司法權、監(jiān)察權運行機制,健全權力制約和監(jiān)督”。正是有習近平法治思想的正確引領,才有中國檢察公益訴訟制度的創(chuàng)設、發(fā)展和完善,并形成了習近平法治思想的標識性概念、原創(chuàng)性成果。

在檢察公益訴訟制度十年發(fā)展歷程中,黨的絕對領導貫穿檢察公益訴訟制度探索、確立以及拓展、完善的全過程。

一是直接為制度提供政治保障并引領發(fā)展方向。2019年,黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。2021年,黨中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025年)》《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》,明確要求“拓展公益訴訟案件范圍,完善公益訴訟法律制度”,專門部署“積極穩(wěn)妥推進公益訴訟檢察”“總結實踐經(jīng)驗,完善相關立法”。2022年,黨的二十大報告明確部署“加強檢察機關法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”。與此同時,40余份中共中央、國務院文件在生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品安全、人權保護、文物和文化遺產(chǎn)保護等具體領域?qū)�公益訴訟作出規(guī)定。

二是發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用,領導改革成果法治化。全國人大及其常委會深刻把握黨中央戰(zhàn)略考量、貫徹決策部署,作出授權試點決定,修改民事訴訟法和行政訴訟法確立制度,制定修改一批相關單行法律確認案件范圍拓展。此外,全國有27個省級黨委、政府出臺支持檢察公益訴訟的意見,30個省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟的專項決定,有力支撐和促進了制度發(fā)展。2023年9月,《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將制定檢察公益訴訟法列入立法一類項目,推動將習近平法治思想的原創(chuàng)性成果法治化、制度化,成為“在法治下推進改革,在改革中完善法治”的鮮明例證。

二、十年司法實踐展現(xiàn)檢察公益訴訟制度豐碩成果和顯著成效

十年來,檢察公益訴訟實踐快速發(fā)展,辦案規(guī)模突飛猛進、辦案質(zhì)效不斷提升、公益保護效果日益凸顯,已成為服務國家治理現(xiàn)代化的“中國方案”。截至2024年9月,全國檢察機關共立案公益訴訟案件108萬余件,其中,行政公益訴訟97萬余件,民事公益訴訟11萬余件,提起行政公益訴訟近6000件,全面助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)聚焦綜合治理難題發(fā)揮職能作用

針對公益損害問題往往跨區(qū)域、跨流域、跨部門的特點,結合綜合治理整體性、協(xié)同性、復合性要求,統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案、跨區(qū)域協(xié)作、專項監(jiān)督引領作用,促進相關領域綜合治理。

一是在流域綜合治理方面。2020年最高檢辦理的萬峰湖專案,在不到一年的時間里徹底清理了跨貴州、廣西、云南3省5縣(市)的網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題。2021年最高檢辦理的南四湖專案,用八個月時間治理了橫跨山東、江蘇、安徽、河南4省8市34縣區(qū),流域面積三萬多平方公里的南四湖污染問題。最高檢辦理的長江船舶污染治理專案,解決了長江經(jīng)濟帶11省市、長江流域3500條通航干支流的船舶污染問題,長江成為全世界第一條基本實現(xiàn)船舶零排放的大江大河。檢察公益訴訟的這些生動實踐,有力證明了公益訴訟在破解流域治理等世界性難題上的獨特成效。

二是在礦業(yè)污染綜合治理方面。針對污染往往時間跨度長、違法主體多、涉及領域廣、遺留問題多、行政機關職責不清等難題,檢察機關通過指定管轄,分級立案排除阻力,開展調(diào)查,綜合運用磋商、檢察建議等方式,督促上下級多個行政機關全面履職,依法追究違法主體生態(tài)損害賠償責任。湖南省檢察院辦理的“錳三角”礦業(yè)污染案,涉及環(huán)境污染、自然資源、安全生產(chǎn)、飲用水安全、水土流失、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等多方面公益損害問題,檢察機關既發(fā)揮行政公益訴訟的督促、支持、協(xié)同功能,又發(fā)揮民事公益訴訟的直接追責功能;合理劃分政府代為治理不當導致?lián)p害擴大的責任,監(jiān)督和支持政府開展生態(tài)環(huán)境損害賠償,依法保障污染企業(yè)正當權益,為礦業(yè)污染綜合治理提供了法治樣本。

(二)依法履行檢察職能推動系統(tǒng)治理

檢察機關不僅關注個案公益修復,更注重通過類案主動發(fā)現(xiàn)治理短板漏洞。

一是從具體公益侵害和侵害危險整改,到面上問題整治。如,山西省晉城市檢察院以整治礦用人員定位系統(tǒng)設備安全隱患為切入點,以點帶面推動行政機關對全市115座正常生產(chǎn)建設煤礦開展為期4個月的專項檢查,構建全流程管控、全方面檢查、全覆蓋監(jiān)管工作機制,有效防范煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)隱患。

二是通過個案辦理推動相關部門厘清職責、促進系統(tǒng)治理,有效破解“九龍治水而水不治”難題。如,江西省崇義縣檢察院針對上堡梯田農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)保護中存在的主體職責交叉、保護標準不明確等問題,推動多部門厘清職責、協(xié)同治理,助力將“雙遺產(chǎn)”納入文物保護單位管理,促進文化遺產(chǎn)整體和長效保護。

三是從個案辦理到類案監(jiān)督再到推動形成地方立法等長效機制,完善相關行業(yè)、領域、區(qū)域治理制度。如,江蘇省鎮(zhèn)江市檢察院加強預付卡消費領域金融亂象整治,通過辦案推動市政府發(fā)文,由17家單位建立鎮(zhèn)江市單用途預付卡管理聯(lián)席會議制度,穩(wěn)步推進建設市級預付卡監(jiān)管平臺。

(三)發(fā)揮公益訴訟預防性功能做好前端治理

一是注重從已發(fā)生的公益侵害向前端延伸,在關系群眾生命財產(chǎn)安全的燃氣、道路交通、鐵路沿線等公共安全領域探索預防性公益訴訟。最高檢直接辦理的快遞包裝固體廢物污染環(huán)境案,從循環(huán)包裝入手,協(xié)同督促行政主管部門、快遞龍頭企業(yè)、包裝生產(chǎn)企業(yè)和電商平臺在試點城市推動前端治理,聯(lián)合相關部門推動出臺《深入推進快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型行動方案(2023-2025年)》。

二是針對金融證券、人工智能、網(wǎng)絡監(jiān)管等新領域、新業(yè)態(tài)相關法律規(guī)定不完善問題,通過民事公益訴訟等發(fā)揮獨特治理效能。如,江蘇省宿遷市檢察院針對電競酒店提起民事公益訴訟,訴請禁止向未成年人提供互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務,并公開賠禮道歉,得到法院判決支持,從而推動文旅、公安部門聯(lián)合下發(fā)《關于加強電競酒店管理中未成年人保護工作的通知》。

三是針對無障礙環(huán)境建設,老年人、未成年人、婦女權益等人權保護領域,以公益保護為立足點助推立法完善。最高檢于2021年部署開展無障礙環(huán)境建設專項監(jiān)督,辦理案件3000余件;推動修改后的無障礙環(huán)境建設法將多項倡導性標準上升為強制性標準。

三、歷史成長路徑顯露檢察公益訴訟獨特制度優(yōu)勢和發(fā)展特點

十年來,檢察公益訴訟闖出一番天地,在實踐、制度和理論方面均取得矚目成效,目前主要呈現(xiàn)出以下特點:

一是辦案規(guī)模健康發(fā)展。在檢察公益訴訟初創(chuàng)期及全面推開前期,辦案數(shù)量是監(jiān)督力度、制度成效的重要體現(xiàn)之一,對于制度推廣及隊伍辦案能力提升起重要作用。2017年該制度正式入法后,2018年辦案數(shù)量突飛猛進至11萬余件。此后,除2019年黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”部署,推動2020年辦案數(shù)量同比大幅增長19.18%外,2019年、2021年、2022年三年每年均同比增長12.3%。2022年辦案總量達到19.5萬件,平均每個基層檢察院辦案超過60件。在機構和人員編制沒有明顯增加的情況下,辦案數(shù)量達到一定量級后的持續(xù)快速增長與確保辦案質(zhì)量之間的矛盾逐漸凸顯。2023年,最高檢黨組立足問題導向,明確指出公益訴訟檢察進入新的發(fā)展階段,重在突出“精準性”“規(guī)范性”。2023年全國共辦案18.9萬件,同比下降2.84%,實現(xiàn)辦案數(shù)量首次下降。

二是辦案質(zhì)效大幅提升。2023年以來,最高檢提出正確處理辦案數(shù)量規(guī)模與質(zhì)量效果的關系,將工作重心逐步轉(zhuǎn)移到質(zhì)效提升上來。隨著質(zhì)效優(yōu)先導向的不斷強化,公益訴訟檢察案件的整體質(zhì)量穩(wěn)中向好,辦案規(guī)范性增強,辦案效果從個案公益保護轉(zhuǎn)向更加注重系統(tǒng)治理,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更加重要的作用。制度運行中,通過公益訴訟的程序啟動功能和督促、協(xié)同、兜底作用,激活促進相關治理主體更好履職、各項治理機制更協(xié)調(diào)充分發(fā)揮作用。

三是辦案領域穩(wěn)妥拓展。2019年黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”后,最高檢黨組及時將辦理新領域案件指導原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”,要求重點辦理中央文件要求、全國人大決議同意、地方立法支持的案件。近年來,檢察公益訴訟辦案領域已從制度建立之初的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等4個法定領域,逐步拓展到英烈保護、未成年人保護、安全生產(chǎn)、個人信息保護、軍人地位和權益保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、反壟斷、反電信網(wǎng)絡詐騙、婦女權益保障、無障礙環(huán)境建設等法定領域,基本形成“4+10+N”的履職格局,充分體現(xiàn)黨中央對制度的高度認可與更高期待。此外,全國有30個省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟的專項決定,結合地方實際對檢察公益訴訟辦案領域作出授權,有力支撐和促進了制度發(fā)展。

四是辦案理念更加科學。最高檢黨組深刻領悟習近平總書記關于要探索符合法治規(guī)律和中國國情法治模式的要求,提出將提起訴訟前督促行政機關實現(xiàn)自我糾錯為優(yōu)先目標,以磋商或者檢察建議等方式協(xié)同行政機關履職整改,推動絕大多數(shù)案件在審前得以解決。截至2024年9月底,全國共提出檢察建議77萬余件;行政機關審前階段回復整改率已達到98.8%。同時,對一些檢察建議解決不了問題、具有示范引領意義的案件,全國檢察機關深入落實最高檢應勇檢察長關于堅持以訴的確認實現(xiàn)司法價值引領的指示精神,敢于提起行政公益訴訟實現(xiàn)公益保護目的。檢察公益訴訟制度既注重發(fā)揮審前程序價值,快速高效解決公益損害問題,展現(xiàn)公益司法保護“中國方案”的顯著優(yōu)越性;同時又以訴訟程序為行使法律監(jiān)督權的載體,確保法律監(jiān)督權始終在法治軌道上運行,讓權力監(jiān)督制約更具法治性。

五是辦案能力逐步提高。隨著公益訴訟辦案程序的不斷規(guī)范、辦案領域的不斷拓展,檢察人員辦案能力不斷提高。在辦案力量方面,一些地方檢察機關建立檢察人才庫和公益訴訟指揮中心,以及通過建立專業(yè)化團隊等方式互相協(xié)作、取長補短,優(yōu)化辦案力量,提升辦案質(zhì)效;在裝備技術方面,通過加強在技術、裝備等方面的統(tǒng)一調(diào)度、合作共享,充分利用水質(zhì)檢測、土壤檢測、衛(wèi)星遙感等檢察技術資源,加強檢察技術與公益訴訟辦案的深入融合;在深化數(shù)字檢察方面,積極推動大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型和平臺的推廣及應用,在各地有力突破某一領域類案監(jiān)督的基礎上,及時總結、提煉經(jīng)驗,最高檢對各級各地檢察機關數(shù)字檢察建設加強統(tǒng)籌,通過發(fā)布推廣使用大數(shù)據(jù)模型的通知,促使各地推廣使用和深化研究。

六是制度定位更加明晰。檢察公益訴訟制度是在習近平法治思想引領下應運而生、發(fā)展深化。以習近平同志為核心的黨中央創(chuàng)設這一制度的一個重要考量,就是加強對違法行政行為的有效司法監(jiān)督,檢察公益訴訟本質(zhì)上是以公益訴訟程序作為發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督作用的載體。我國的檢察公益訴訟制度呈現(xiàn)出鮮明的監(jiān)督和治理特點,獨具中國特色。正是由于中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)越性以及檢察機關法律監(jiān)督職能作用的充分發(fā)揮,中國檢察公益訴訟制度已在世界上獨樹一幟,為世界法治文明提供了新樣本、新形態(tài)。

七是理論研究不斷深化。檢察公益訴訟制度經(jīng)過十年發(fā)展,理論研究文章越來越多,尤其是隨著檢察公益訴訟法啟動立法程序后,更是掀起一股熱潮。相關理論研究涉及檢察公益訴訟制度的發(fā)展沿革、中外比較、實踐成效等各方面,圍繞檢察公益訴訟法的定位、立法原則、受案范圍、調(diào)查權配置、審判與執(zhí)行等關鍵問題深入開展理論分析,夯實檢察公益訴訟立法理論基礎;回應“高質(zhì)效辦好每一個案件”新時代新征程檢察履職辦案基本價值追求和實踐需求,在理論層面回應公益訴訟辦案高質(zhì)效內(nèi)涵的機理、邏輯、標準,提出可行的解決方案和對策建議,助推高質(zhì)效辦案取得實效;發(fā)掘和總結中國特色公益保護的實踐經(jīng)驗,概括提煉原創(chuàng)性、標識性的概念、觀點、理論,逐漸形成中國檢察公益訴訟制度的話語體系、學術體系。

八是社會認同持續(xù)增強。檢察公益訴訟維護的國家利益和社會公共利益具有廣泛性,涉及最廣大人民群眾的根本利益。檢察公益訴訟的設立初衷和履職實踐都始終堅持以人民為中心,不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。近幾年,最高檢先后部署“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監(jiān)督活動、“守護美好生活”專項監(jiān)督活動、“為民辦實事 破解老大難”公益訴訟質(zhì)量提升年專項活動,這些活動都聚焦人民群眾在生活環(huán)境、食品安全等方面的最根本需要,人民群眾對檢察公益訴訟制度的認同感不斷上升。

九是國際影響力與日俱增。檢察公益訴訟是在我國現(xiàn)行政治體制和法律框架下設計運行,充分體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領導下統(tǒng)籌協(xié)同、綜合發(fā)力的政治體制優(yōu)勢和社會主義法治體系優(yōu)越性的公益司法保護制度,是中國對世界公益保護法治領域、生態(tài)文明建設領域的新貢獻。近年來,在世界自然保護大會、聯(lián)合國生物多樣性大會、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會、上海合作組織成員國總檢察長會議、生物多樣性保護暨預防性檢察公益訴訟研討會等重要國際會議上,中國檢察公益訴訟制度獲得相關國際組織、司法人士熱情關注和普遍好評,被稱為“獨具特色的中國智慧”。

作者:徐向春,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳廳長、一級高級檢察官。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前三部分,全文詳見《人民檢察》2024年第21期)