新一屆最高人民檢察院黨組提出,要樹立長期思維、全局思維,在一個較長周期、較大地區(qū)范圍內,深化對“三個結構比”的研究分析、科學運用,持續(xù)推動“四大檢察”整體朝著更加全面、更加協(xié)調、更加充分的方向健康發(fā)展。案源結構比作為“三個結構比”之一,指案件依程序移送、依申請受案與主動發(fā)現(xiàn)的結構比。從案源結構比的發(fā)展變化中,能夠精準找到拓寬法律監(jiān)督線索渠道、促進法律監(jiān)督提質增效的手段和方法。本文擬對案源結構比進行理論闡釋,提出實踐應用時應注意的問題。

一、案源結構比的構成

案源結構比直觀地展示了檢察機關案件來源的渠道,包括其他機關依照法定程序移送、依當事人申請受理案件以及檢察機關依職權主動發(fā)現(xiàn)三種方式。相比而言,前兩個均由檢察機關以外的主體發(fā)起,檢察機關被動受理案件,而檢察機關依職權主動發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)了檢察機關履職的主動性。所以,案源結構比的三個部分可以從主動與被動的維度進一步解析,以評價檢察機關主動發(fā)現(xiàn)線索以及立案的能力和成效。當然,主動與被動只是對表象的描述,至于二者應維持一個什么樣的比例并不能遽下結論,因為,無論是主動抑或被動均遵循“權由法定”的原則,“檢察權兼具司法屬性和監(jiān)督屬性、體現(xiàn)司法被動性與監(jiān)督主動性的辯證關系”。

第一,關于依程序移送。就檢察機關來說,在刑事案件中,公安機關將犯罪嫌疑人移送審查逮捕、審查起訴;監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪的公職人員,將調查結果移送檢察機關依法審查、提起公訴;涉及屬于檢察機關管轄的職務犯罪偵查案件以及不同檢察機關之間移送管轄,也可能依程序移送。以上屬于比較明顯的其他機關移送的案件。但也不排除以線索形式移送、檢察機關審查立案的情形,如最高檢《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》第5條,公安機關收到行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件后應當立案而不立案偵查,行政執(zhí)法機關建議檢察機關依法監(jiān)督的,檢察機關應當依法受理并審查。

第二,關于依申請受案。憲法第41條規(guī)定,公民有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利,對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理。對于公民來說,在不同訴訟領域提出的申訴、控告和檢舉,有的屬于引入檢察監(jiān)督的訴訟救濟,有的屬于公民的一般政治權利,而檢察機關依法受理、及時辦理,則體現(xiàn)為貫徹群眾路線、為人民司法的具體實踐。依申請受案主要落腳在訴訟監(jiān)督方面。如刑事訴訟法第49條規(guī)定的辯護人、訴訟代理人關于阻礙其依法行使訴訟權利的申訴與控告,第117條規(guī)定的當事人、辯護人、訴訟代理人及其利害關系人針對違法采取強制措施和偵查措施提出的申訴,第252條規(guī)定的當事人及其法定代理人、近親屬對生效裁判提出的申訴。最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第18條、第19條規(guī)定的當事人針對生效裁判、審判人員違法及民事執(zhí)行違法提出的申請監(jiān)督,當事人以外的公民、法人或者其他組織提出的控告。最高檢《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第18條、第19條規(guī)定的當事人對生效行政裁判(經法院駁回再審申請或者逾期未作出裁定)、再審行政裁判、審判人員違法及執(zhí)行違法提出的申請監(jiān)督,當事人以外的公民、法人或者其他組織提出的控告。最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定的自然人、法人和非法人組織通過控告、舉報反饋的公益訴訟案件線索,以及社會團體和人大代表、政協(xié)委員轉交的案件線索。

第三,關于主動發(fā)現(xiàn)�！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定檢察機關對“在履行法律監(jiān)督職責中”發(fā)現(xiàn)的行政違法行為可以開展監(jiān)督。結合刑事訴訟法第19條第2款檢察機關直接立案偵查的案件限于“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”犯罪,以及民事訴訟法第58條第2款和行政訴訟法第25條第4款所規(guī)定的檢察機關提起公益訴訟“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”的限定條件,可知檢察機關從來不是被動地受理案件線索,而必須主動履職,積極發(fā)現(xiàn)所管轄范圍內的案件線索。以上主動發(fā)現(xiàn)案件線索覆蓋了職務犯罪偵查、刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、檢察公益訴訟等領域,可以說,除了其他機關依程序移送的審查逮捕、起訴案件外,其他的案件范圍(包括當事人申請)檢察機關均可以主動發(fā)現(xiàn)案件線索。就被動受理案件來說,其類型和范圍是限定的,其反面則是廣闊的主動履職空間,需要檢察人員以專業(yè)知識、專業(yè)能力、專業(yè)作風、專業(yè)精神發(fā)現(xiàn)線索,立案辦理。即使在體現(xiàn)司法被動性的審查逮捕、起訴過程中,檢察人員也要及時追捕、追訴,避免出現(xiàn)遺漏犯罪人員、犯罪事實的情形。

二、案源結構比的理論基礎

案源結構比是透視檢察履職的重要維度,關聯(lián)著若干檢察理論命題。僅僅關注案件的辦理進程和結果,忽視案件來源的剖析,有可能使檢察機關的履職規(guī)模處于一種放任自流的狀態(tài),進而影響“四大檢察”的履職結構。換言之,案源結構比不只是三種案件線索來源的簡單比較,它與履職結構比、案件結構比也密切相關�？梢哉f,“三個結構比”是從三個維度對同一事物的三個審視,最后統(tǒng)一于“四大檢察”全面協(xié)調充分發(fā)展。筆者從兩個方面進行闡釋。

第一,從案源結構動態(tài)審視檢察權運行狀況。其他機關將案件依程序移送檢察機關,背后依托的是檢察機關的管轄權,管轄權配置映射出檢察機關與其他機關之間分工負責的關系。其他機關移送案件一方面說明了管轄這些案件是檢察機關職責所系,同時也揭示出移送案件機關在依法履職,甚至是主動作為。但是,對于檢察機關來說,只能根據(jù)經驗數(shù)據(jù)和日常溝通判斷依此種渠道受理案件的規(guī)模,不能超越職權、干預其他機關的移送,從這個意義說,這部分案件是檢察機關無法從源頭上把控的。依申請受案一般以當事人及其近親屬為主體,關聯(lián)辯護律師、訴訟代理人,也即訴訟利益攸關者。此類案件數(shù)量反映了當事人對執(zhí)法司法公正的感受以及對檢察職能的了解程度。雖然依申請受案是檢察機關受理案件尤其是監(jiān)督案件的重要來源,但是在這一類別當中,檢察機關仍然處于被動的角色,不能主動地作用于案件規(guī)模。相比而言,主動發(fā)現(xiàn)案件及線索則是檢察機關可以通過檢察管理予以調控和影響的。除了檢察公益訴訟外,其他主動發(fā)現(xiàn)案件線索均系檢察機關訴訟監(jiān)督的范疇。由此可以看出,抓住主動發(fā)現(xiàn)案件線索這一變量,可以對檢察機關的案件規(guī)模和結構變化產生重要影響。

對標《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》所指出的“法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機關法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”,顯然并非指檢察機關在辦理被動受理案件上履職不充分,而主要指檢察機關在主動履行檢察監(jiān)督職能上作用發(fā)揮得還不夠充分。要解決這一問題,應當旗幟鮮明地按照司法規(guī)律加強檢察監(jiān)督工作,并在“主動發(fā)現(xiàn)”案源這一點上做文章。案源結構比中的三個部分分別揭示了檢察機關與其他機關銜接配合是否順暢、人民群眾對檢察工作是否充分信賴以及檢察履職是否主動。將案源結構連結到案件結構、履職結構上,可知主動發(fā)現(xiàn)案件線索與依職權監(jiān)督密不可分,又與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三者的規(guī)模息息相關。因此,案源結構比的意義在于區(qū)分靜態(tài)與動態(tài),找準牽引結構變化的著力方向,并對癥下藥、靶向施策,從而推動“四大檢察”更趨全面協(xié)調充分發(fā)展。

第二,從結構要素把握檢察機關的社會功能。結構是系統(tǒng)內部的穩(wěn)定模式,支撐系統(tǒng)的存續(xù)與運行。德國社會學家尼克拉斯·盧曼指出,系統(tǒng)的結構調節(jié)著系統(tǒng)與環(huán)境的關系,因此,結構這個層次所進行的選擇有助于平衡系統(tǒng)的復雜性劣勢。簡言之,結構不是系統(tǒng)內部各個元素或要素的簡單累加,而是圍繞系統(tǒng)功能發(fā)揮所選擇的一種序列或安排,通過選擇一個結構將原本處于環(huán)境(系統(tǒng)之外)之中的某些要素內化,使系統(tǒng)更好地對環(huán)境作出反應,從而更好適應過度復雜與偶然的世界。從案源結構比來看,主動發(fā)現(xiàn)線索與監(jiān)督職能作用的發(fā)揮息息相關,因此,通過審視主動發(fā)現(xiàn)線索的情況,一定程度上可以推動監(jiān)督案件在檢察工作格局中的分量變化,從而為判斷檢察機關履行法律監(jiān)督職能作用是否充分提供參考。從系統(tǒng)的運行狀態(tài)看,案源結構比中的三個部分是檢察機關與環(huán)境交互的一個樞紐,部分檢察機關被動地受理,有些則可以主動調控與社會的接觸面,調控檢察機關介入社會的程度。

結構要素的排列組合實際是系統(tǒng)功能的內部呈現(xiàn)。案源結構比的意義不僅僅在于主動發(fā)現(xiàn)這一個部分上,即使其他機關依程序移送也不能完全視之為靜態(tài)的,而聽之任之、無所作為,因為其他機關是否主動移送也取決于特定時期對與檢察機關銜接配合的把握及該時期的司法政策。比如,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“以黨內監(jiān)督為主導,推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調”,這項機制建立起來并轉化為監(jiān)督案件也有一個從無到有的過程,其中不乏檢察機關的溝通與擔當。就依申請受案來說,也不是當事人單方的行為,檢察機關的辦理機制、規(guī)范程度及監(jiān)督成效反過來可能影響當事人申請監(jiān)督的積極性。由此,檢察機關到底采取什么樣的辦案模式,也關乎案源及與社會的交互。近年來,最高檢注重發(fā)揮檢察建議的治理功能,以實際行動踐行了積極參與社會治安防控體系建設,促進提高社會治理法治化水平,如果將檢察建議工作案件化辦理并將檢察建議作為主動發(fā)現(xiàn)的案件管理,將有助于拓展檢察機關為大局服務、為人民司法的手段。

作者:北京市人民檢察院法律政策研究室主任 王志坤

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第17期)