新一屆最高人民檢察院黨組提出,要樹立長期思維、全局思維,在一個較長周期、較大地區(qū)范圍內(nèi),深化對“三個結(jié)構(gòu)比”的研究分析、科學(xué)運用,持續(xù)推動“四大檢察”整體朝著更加全面、更加協(xié)調(diào)、更加充分的方向健康發(fā)展。案源結(jié)構(gòu)比作為“三個結(jié)構(gòu)比”之一,指案件依程序移送、依申請受案與主動發(fā)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)比。從案源結(jié)構(gòu)比的發(fā)展變化中,能夠精準找到拓寬法律監(jiān)督線索渠道、促進法律監(jiān)督提質(zhì)增效的手段和方法。本文擬對案源結(jié)構(gòu)比進行理論闡釋,提出實踐應(yīng)用時應(yīng)注意的問題。

一、案源結(jié)構(gòu)比的構(gòu)成

案源結(jié)構(gòu)比直觀地展示了檢察機關(guān)案件來源的渠道,包括其他機關(guān)依照法定程序移送、依當(dāng)事人申請受理案件以及檢察機關(guān)依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)三種方式。相比而言,前兩個均由檢察機關(guān)以外的主體發(fā)起,檢察機關(guān)被動受理案件,而檢察機關(guān)依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)了檢察機關(guān)履職的主動性。所以,案源結(jié)構(gòu)比的三個部分可以從主動與被動的維度進一步解析,以評價檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)線索以及立案的能力和成效。當(dāng)然,主動與被動只是對表象的描述,至于二者應(yīng)維持一個什么樣的比例并不能遽下結(jié)論,因為,無論是主動抑或被動均遵循“權(quán)由法定”的原則,“檢察權(quán)兼具司法屬性和監(jiān)督屬性、體現(xiàn)司法被動性與監(jiān)督主動性的辯證關(guān)系”。

第一,關(guān)于依程序移送。就檢察機關(guān)來說,在刑事案件中,公安機關(guān)將犯罪嫌疑人移送審查逮捕、審查起訴;監(jiān)察機關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員,將調(diào)查結(jié)果移送檢察機關(guān)依法審查、提起公訴;涉及屬于檢察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪偵查案件以及不同檢察機關(guān)之間移送管轄,也可能依程序移送。以上屬于比較明顯的其他機關(guān)移送的案件。但也不排除以線索形式移送、檢察機關(guān)審查立案的情形,如最高檢《關(guān)于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》第5條,公安機關(guān)收到行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件后應(yīng)當(dāng)立案而不立案偵查,行政執(zhí)法機關(guān)建議檢察機關(guān)依法監(jiān)督的,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理并審查。

第二,關(guān)于依申請受案。憲法第41條規(guī)定,公民有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利,對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實,負責(zé)處理。對于公民來說,在不同訴訟領(lǐng)域提出的申訴、控告和檢舉,有的屬于引入檢察監(jiān)督的訴訟救濟,有的屬于公民的一般政治權(quán)利,而檢察機關(guān)依法受理、及時辦理,則體現(xiàn)為貫徹群眾路線、為人民司法的具體實踐。依申請受案主要落腳在訴訟監(jiān)督方面。如刑事訴訟法第49條規(guī)定的辯護人、訴訟代理人關(guān)于阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的申訴與控告,第117條規(guī)定的當(dāng)事人、辯護人、訴訟代理人及其利害關(guān)系人針對違法采取強制措施和偵查措施提出的申訴,第252條規(guī)定的當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬對生效裁判提出的申訴。最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第18條、第19條規(guī)定的當(dāng)事人針對生效裁判、審判人員違法及民事執(zhí)行違法提出的申請監(jiān)督,當(dāng)事人以外的公民、法人或者其他組織提出的控告。最高檢《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第18條、第19條規(guī)定的當(dāng)事人對生效行政裁判(經(jīng)法院駁回再審申請或者逾期未作出裁定)、再審行政裁判、審判人員違法及執(zhí)行違法提出的申請監(jiān)督,當(dāng)事人以外的公民、法人或者其他組織提出的控告。最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定的自然人、法人和非法人組織通過控告、舉報反饋的公益訴訟案件線索,以及社會團體和人大代表、政協(xié)委員轉(zhuǎn)交的案件線索。

第三,關(guān)于主動發(fā)現(xiàn)�！吨泄仓醒腙P(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定檢察機關(guān)對“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的行政違法行為可以開展監(jiān)督。結(jié)合刑事訴訟法第19條第2款檢察機關(guān)直接立案偵查的案件限于“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”犯罪,以及民事訴訟法第58條第2款和行政訴訟法第25條第4款所規(guī)定的檢察機關(guān)提起公益訴訟“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的限定條件,可知檢察機關(guān)從來不是被動地受理案件線索,而必須主動履職,積極發(fā)現(xiàn)所管轄范圍內(nèi)的案件線索。以上主動發(fā)現(xiàn)案件線索覆蓋了職務(wù)犯罪偵查、刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、檢察公益訴訟等領(lǐng)域,可以說,除了其他機關(guān)依程序移送的審查逮捕、起訴案件外,其他的案件范圍(包括當(dāng)事人申請)檢察機關(guān)均可以主動發(fā)現(xiàn)案件線索。就被動受理案件來說,其類型和范圍是限定的,其反面則是廣闊的主動履職空間,需要檢察人員以專業(yè)知識、專業(yè)能力、專業(yè)作風(fēng)、專業(yè)精神發(fā)現(xiàn)線索,立案辦理。即使在體現(xiàn)司法被動性的審查逮捕、起訴過程中,檢察人員也要及時追捕、追訴,避免出現(xiàn)遺漏犯罪人員、犯罪事實的情形。

二、案源結(jié)構(gòu)比的理論基礎(chǔ)

案源結(jié)構(gòu)比是透視檢察履職的重要維度,關(guān)聯(lián)著若干檢察理論命題。僅僅關(guān)注案件的辦理進程和結(jié)果,忽視案件來源的剖析,有可能使檢察機關(guān)的履職規(guī)模處于一種放任自流的狀態(tài),進而影響“四大檢察”的履職結(jié)構(gòu)。換言之,案源結(jié)構(gòu)比不只是三種案件線索來源的簡單比較,它與履職結(jié)構(gòu)比、案件結(jié)構(gòu)比也密切相關(guān)�？梢哉f,“三個結(jié)構(gòu)比”是從三個維度對同一事物的三個審視,最后統(tǒng)一于“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。筆者從兩個方面進行闡釋。

第一,從案源結(jié)構(gòu)動態(tài)審視檢察權(quán)運行狀況。其他機關(guān)將案件依程序移送檢察機關(guān),背后依托的是檢察機關(guān)的管轄權(quán),管轄權(quán)配置映射出檢察機關(guān)與其他機關(guān)之間分工負責(zé)的關(guān)系。其他機關(guān)移送案件一方面說明了管轄這些案件是檢察機關(guān)職責(zé)所系,同時也揭示出移送案件機關(guān)在依法履職,甚至是主動作為。但是,對于檢察機關(guān)來說,只能根據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)和日常溝通判斷依此種渠道受理案件的規(guī)模,不能超越職權(quán)、干預(yù)其他機關(guān)的移送,從這個意義說,這部分案件是檢察機關(guān)無法從源頭上把控的。依申請受案一般以當(dāng)事人及其近親屬為主體,關(guān)聯(lián)辯護律師、訴訟代理人,也即訴訟利益攸關(guān)者。此類案件數(shù)量反映了當(dāng)事人對執(zhí)法司法公正的感受以及對檢察職能的了解程度。雖然依申請受案是檢察機關(guān)受理案件尤其是監(jiān)督案件的重要來源,但是在這一類別當(dāng)中,檢察機關(guān)仍然處于被動的角色,不能主動地作用于案件規(guī)模。相比而言,主動發(fā)現(xiàn)案件及線索則是檢察機關(guān)可以通過檢察管理予以調(diào)控和影響的。除了檢察公益訴訟外,其他主動發(fā)現(xiàn)案件線索均系檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的范疇。由此可以看出,抓住主動發(fā)現(xiàn)案件線索這一變量,可以對檢察機關(guān)的案件規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生重要影響。

對標《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》所指出的“法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”,顯然并非指檢察機關(guān)在辦理被動受理案件上履職不充分,而主要指檢察機關(guān)在主動履行檢察監(jiān)督職能上作用發(fā)揮得還不夠充分。要解決這一問題,應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地按照司法規(guī)律加強檢察監(jiān)督工作,并在“主動發(fā)現(xiàn)”案源這一點上做文章。案源結(jié)構(gòu)比中的三個部分分別揭示了檢察機關(guān)與其他機關(guān)銜接配合是否順暢、人民群眾對檢察工作是否充分信賴以及檢察履職是否主動。將案源結(jié)構(gòu)連結(jié)到案件結(jié)構(gòu)、履職結(jié)構(gòu)上,可知主動發(fā)現(xiàn)案件線索與依職權(quán)監(jiān)督密不可分,又與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三者的規(guī)模息息相關(guān)。因此,案源結(jié)構(gòu)比的意義在于區(qū)分靜態(tài)與動態(tài),找準牽引結(jié)構(gòu)變化的著力方向,并對癥下藥、靶向施策,從而推動“四大檢察”更趨全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

第二,從結(jié)構(gòu)要素把握檢察機關(guān)的社會功能。結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)內(nèi)部的穩(wěn)定模式,支撐系統(tǒng)的存續(xù)與運行。德國社會學(xué)家尼克拉斯·盧曼指出,系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)著系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系,因此,結(jié)構(gòu)這個層次所進行的選擇有助于平衡系統(tǒng)的復(fù)雜性劣勢。簡言之,結(jié)構(gòu)不是系統(tǒng)內(nèi)部各個元素或要素的簡單累加,而是圍繞系統(tǒng)功能發(fā)揮所選擇的一種序列或安排,通過選擇一個結(jié)構(gòu)將原本處于環(huán)境(系統(tǒng)之外)之中的某些要素內(nèi)化,使系統(tǒng)更好地對環(huán)境作出反應(yīng),從而更好適應(yīng)過度復(fù)雜與偶然的世界。從案源結(jié)構(gòu)比來看,主動發(fā)現(xiàn)線索與監(jiān)督職能作用的發(fā)揮息息相關(guān),因此,通過審視主動發(fā)現(xiàn)線索的情況,一定程度上可以推動監(jiān)督案件在檢察工作格局中的分量變化,從而為判斷檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能作用是否充分提供參考。從系統(tǒng)的運行狀態(tài)看,案源結(jié)構(gòu)比中的三個部分是檢察機關(guān)與環(huán)境交互的一個樞紐,部分檢察機關(guān)被動地受理,有些則可以主動調(diào)控與社會的接觸面,調(diào)控檢察機關(guān)介入社會的程度。

結(jié)構(gòu)要素的排列組合實際是系統(tǒng)功能的內(nèi)部呈現(xiàn)。案源結(jié)構(gòu)比的意義不僅僅在于主動發(fā)現(xiàn)這一個部分上,即使其他機關(guān)依程序移送也不能完全視之為靜態(tài)的,而聽之任之、無所作為,因為其他機關(guān)是否主動移送也取決于特定時期對與檢察機關(guān)銜接配合的把握及該時期的司法政策。比如,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”,這項機制建立起來并轉(zhuǎn)化為監(jiān)督案件也有一個從無到有的過程,其中不乏檢察機關(guān)的溝通與擔(dān)當(dāng)。就依申請受案來說,也不是當(dāng)事人單方的行為,檢察機關(guān)的辦理機制、規(guī)范程度及監(jiān)督成效反過來可能影響當(dāng)事人申請監(jiān)督的積極性。由此,檢察機關(guān)到底采取什么樣的辦案模式,也關(guān)乎案源及與社會的交互。近年來,最高檢注重發(fā)揮檢察建議的治理功能,以實際行動踐行了積極參與社會治安防控體系建設(shè),促進提高社會治理法治化水平,如果將檢察建議工作案件化辦理并將檢察建議作為主動發(fā)現(xiàn)的案件管理,將有助于拓展檢察機關(guān)為大局服務(wù)、為人民司法的手段。

作者:北京市人民檢察院法律政策研究室主任 王志坤

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第17期)