實踐中,檢察機關偏重辦案而忽視監(jiān)督履職的問題,說明其法律監(jiān)督職能的發(fā)揮還不夠全面、協(xié)調、充分,參與社會治理的效能還有待提升。為了解決上述問題,回應人民群眾新期待,“案件結構比”這一范疇應運而生,其反映了依程序辦案與依職權監(jiān)督之間的關系。案件結構比源于檢察機關的履職行為,對其理解、認識、運用也必然要落腳到辦案與監(jiān)督兩種履職形態(tài)上來。當下,應從案件結構比的發(fā)展變化中,審視監(jiān)督職責履行情況,不斷改進檢察機關的履職方式,彰顯一體履職、綜合履職優(yōu)勢,提升法律監(jiān)督效能。

一、在履職中適用案件結構比的總體要求

案件結構比由“辦案”與“監(jiān)督”兩部分決定,需要計算“四大檢察”案件受理數(shù)中依程序辦案與依職權監(jiān)督的比重結構數(shù)值,從而反映“辦案”與“監(jiān)督”在檢察履職中的權重關系。案件結構比將檢察機關的司法業(yè)務(如審查逮捕、審查起訴)評價為“依程序辦案”,而將民事、行政、公益訴訟檢察與其他法律監(jiān)督行為評價為“依職權監(jiān)督”,一方面強調檢察機關不應囿于刑事領域,應當更廣泛地參與到其他領域;另一方面強調檢察機關應在履行好辦案職能的同時,更廣泛地進行法律監(jiān)督。分析、運用案件結構比,不是為了一味地追求“辦案”或“監(jiān)督”哪一方數(shù)量的絕對優(yōu)勢,也并非確定一個數(shù)值、明確“依程序辦案”與“依職權監(jiān)督”案件數(shù)量之間多少比例是合適的,而是應將案件結構比作為一個指引,引導檢察機關合理平衡各種業(yè)務履職之間的權重關系,實現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調充分發(fā)展。

(一)在履職中平衡案件結構比的首要前提:依法履行司法辦案職能

分析、運用案件結構比,首先要關注檢察機關的司法職能是否得以充分發(fā)揮,如審查逮捕、審查起訴等訴訟工作是否依法進行。這些工作是評價其司法性、法治化程度的客觀標準。一味追求檢察監(jiān)督職能的擴大而忽視司法辦案職能的實現(xiàn),這種舍本逐末的行為,必然導致檢察機關的專業(yè)性無從實現(xiàn)。為此,在辦案與監(jiān)督一體的語境下,追求司法辦案的高質效是極為重要的。

第一,嚴格依法履職,堅持程序理念辦案�！耙莱绦蜣k案”的第一要義是“依法依規(guī)履職”。比如,檢察機關的審查逮捕存在逮捕適用多等問題,實現(xiàn)審查逮捕制度初衷,當務之急在于依法審查逮捕,嚴格解釋好、審查好“三要件”,堅決避免以證據要件取代、推定其他要件的“實體法化”傾向�！耙莱绦蜣k案”要求檢察人員真正回歸法律、以程序觀念履職,實現(xiàn)辦案有法可依、于法有據。

第二,提升履職的司法化、專業(yè)性。要求司法辦案履職不能過于“膨脹”,即追求將案件在一次履職行為中解決。這與司法的終局性密不可分,其實現(xiàn)依賴于檢察機關履職的司法化與專業(yè)性�！耙莱绦蜣k案”需要努力革新辦案方式,讓程序的公正性與獨立價值得以彰顯,減少后續(xù)再次爭議的可能,不為繁雜的檢察業(yè)務再添訟累。

(二)在履職中平衡案件結構比的核心舉措:充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能

案件結構比在設計之初就具有明確的導向意義,它將監(jiān)督辦案占比作為正向指標,追求依職權監(jiān)督數(shù)量的有效增長,以此促進檢察機關積極行使法律監(jiān)督職能。因此,增強法律監(jiān)督履職是平衡案件結構比的重中之重。

2021年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關,是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關。作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關,法律監(jiān)督工作是一項獨立的職能。審查逮捕、審查起訴等傳統(tǒng)的訴訟職能可以通過案件數(shù)量、文書多少來進行量化評估,即評價“辦案”數(shù)量的多少,而檢察監(jiān)督卻難以進行量化評估。盡管檢察建議、糾正違法通知書的數(shù)量是便于統(tǒng)計的,但其實效如何卻難以計量,關鍵在于能否實現(xiàn)監(jiān)督效果、增進監(jiān)督意識和能力,即提高法律監(jiān)督的效能。

第一,檢察機關要做到敢于監(jiān)督。法律監(jiān)督是黨和國家賦予檢察機關的政治責任�！案矣诒O(jiān)督”體現(xiàn)的是檢察機關的政治站位,檢驗的是檢察機關的黨性擔當。做到“敢于監(jiān)督”,要站穩(wěn)政治立場、法治立場與人民立場,將檢察監(jiān)督視為自身光榮的使命,敢于同不法行為作斗爭,敢于維護憲法與法律的尊嚴。

第二,依托多樣化的法律監(jiān)督形式,拓展檢察機關參與社會治理的途徑。檢察機關進行法律監(jiān)督的形式不只有檢察建議、糾正違法通知書,監(jiān)督形式隨著檢察機關深入參與社會治理而不斷得以充實、豐富。

第三,完善配套措施,破除阻礙檢察履職的不利因素。以往檢察機關履職,相較于程序更側重于實體,相較于監(jiān)督更側重于辦案,這使得部分檢察人員存在“不會監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”的問題。面對這一問題,一方面,應加強技能培訓,提高檢察人員履職質效,解決因理念偏差、能力不足而無法進行法律監(jiān)督的問題;另一方面,應進一步確認檢察機關法律監(jiān)督的效力,賦予檢察建議等監(jiān)督形式一定的約束力,不僅要實現(xiàn)“能監(jiān)督”,還要實現(xiàn)“監(jiān)督得住”,解決法律監(jiān)督效能不足的問題。此外,還應加強檢察業(yè)務質效管控,依托適當?shù)脑u估機制,激發(fā)檢察人員參與法律監(jiān)督的積極性。

二、堅持一體履職,實現(xiàn)辦案與監(jiān)督的一體性

我國檢察機關遵從檢察一體原則,這對于保障檢察權統(tǒng)一行使,強化法律監(jiān)督職能、維護司法公正具有重要意義。按照案件結構比的要求,檢察機關應在一體化原則之下,本著整體觀念依法履行辦案與監(jiān)督職能,協(xié)調好辦案與監(jiān)督的關系。

(一)在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案

司法實踐中,部分檢察人員未能正確認識辦案與監(jiān)督的關系,人為割裂二者的關系,造成監(jiān)督與辦案“兩張皮”,這容易背離檢察一體的要求,影響監(jiān)督質效。

當下,“四大檢察”的工作格局日益明晰,如何處理辦案與監(jiān)督的關系是檢察人員在各領域履職時無法回避的問題。在應然層面上,監(jiān)督與辦案相輔相成,密不可分。檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關,其所有的職能與履職行為都是法律監(jiān)督的表現(xiàn)形式,各項檢察職能或者檢察權都從屬于、服從于、統(tǒng)一于法律監(jiān)督。辦案亦是一種監(jiān)督,是檢察機關將法律監(jiān)督運用于訴訟領域的具體體現(xiàn)。在檢察一體的大背景下,辦案與監(jiān)督的有機統(tǒng)一更具有了現(xiàn)實意義。

辦案、監(jiān)督一體化機制可以在保證辦案質量不降低的前提下,進一步提升法律監(jiān)督能力,最終實現(xiàn)案件結構比的牽引力。實踐中,“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的實效體現(xiàn)在兩個方面:一是監(jiān)督同步于辦案。對于重大偵查行為,檢察機關可以通過適時介入偵查的方式進行監(jiān)督,以便及時發(fā)現(xiàn)偵查工作中可能存在的問題。這種監(jiān)督方式一改過去事后監(jiān)督、書面監(jiān)督的弊病,實現(xiàn)了監(jiān)督的同步性。二是辦案中的監(jiān)督有利于進一步提高辦案質量。在辦案中監(jiān)督,檢察機關可以在第一時間對證據收集、提取、固定及偵查方向提出法律意見,引導和規(guī)范偵查機關偵查取證。發(fā)揮依程序辦案與依職權監(jiān)督的案件結構比的牽引帶動力,就要充分認識辦案與監(jiān)督的一體兩面關系,切實做到精準監(jiān)督、優(yōu)質辦案,最終達到發(fā)現(xiàn)問題更及時、監(jiān)督糾錯更直接的效果。

(二)縱向上合理分工上下級檢察機關職能,實現(xiàn)辦案與監(jiān)督的連續(xù)性

檢察機關的一體履職表現(xiàn)在多個方面,它強調檢察官在履職時既辦案又監(jiān)督,還要求檢察機關必須成為一個整體、運用系統(tǒng)化的觀念,實現(xiàn)縱向與橫向一體的履職機制。在縱向上要實現(xiàn)監(jiān)督的連續(xù)性,需強調上下級檢察機關的協(xié)調與配合。憲法第137條第2款規(guī)定,“上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”。上下級檢察機關之間存在縱向領導關系,這對案件結構比的影響主要體現(xiàn)在“依職權監(jiān)督”方面。檢察機關在履職的同時,上級檢察機關也應依職權發(fā)揮法律監(jiān)督作用,實現(xiàn)跟進監(jiān)督、接續(xù)監(jiān)督、一體監(jiān)督,補充完善法律監(jiān)督的內容與形式,充分發(fā)揮對未盡監(jiān)督事項繼續(xù)監(jiān)督的作用。如,上級檢察機關應強化案件指導,主動跟進對重大敏感案件辦理的指導,有效集中優(yōu)勢資源力量攻克監(jiān)督辦案難題,保證檢察權的統(tǒng)一正確行使。依靠請示報告制度,下級檢察機關可以做好監(jiān)督的全流程工作,將未落實監(jiān)督意見的情況通報上級檢察機關,確保跟進監(jiān)督和持續(xù)監(jiān)督的有效開展。

另外,針對民事檢察受案被動、監(jiān)督碎片化、監(jiān)督案件體量小的問題,一體履職也可以有所作為。如一些檢察機關在辦理、研究個案時發(fā)現(xiàn)特定領域存在問題,將有關線索反映給上級檢察機關,上下級通力協(xié)作開展專項監(jiān)督。這一由“個案”到“類案”再到“系統(tǒng)”的轉變與演進過程,僅僅依靠基層檢察機關的履職行為是無法實現(xiàn)的。要實現(xiàn)從“辦理一案”到“治理一片”的效果,合理分工上下級檢察機關職能極為重要。

(三)橫向上統(tǒng)合檢察機關內部各部門職能,實現(xiàn)辦案與監(jiān)督的協(xié)同

在一體履職語境下形成良好的案件結構比,須在橫向上實現(xiàn)同一檢察機關內部辦案的協(xié)同性。即“四大檢察”不能各自為戰(zhàn),各項檢察業(yè)務不能相互割裂,這要求檢察機關內部各業(yè)務部門之間加強聯(lián)絡,以法律監(jiān)督職能行使為主線,在刑事程序中關注民事、行政問題。

第一,檢察機關內部應實現(xiàn)職能統(tǒng)合,打通法律監(jiān)督的內部堵點。實踐中,刑民交叉、民行交叉以及行刑銜接等案件層出不窮,檢察機關單純“就案辦案”已經難以滿足高質效辦案的要求。面對這一問題,對同一不法行為進行綜合、多角度地評價是極為必要的。信息互通是不同部門之間溝通協(xié)作的基礎,實現(xiàn)案件信息在不同部門之間的迅速流轉、回傳,可通過定期會談、部門間聯(lián)席會議等制度安排,形成更強的監(jiān)督合力。

第二,暢通檢察機關內部移送法律監(jiān)督線索途徑。法律監(jiān)督線索移送是一項全局性工作,它關系到監(jiān)督工作是否全面充分。檢察機關應認真落實最高檢《人民檢察院內部移送法律監(jiān)督線索工作規(guī)定》和《人民檢察院案件管理部門開展法律監(jiān)督線索管理工作實施細則》,發(fā)揮綜合業(yè)務部門的“中樞”作用,打通各業(yè)務部門溝通渠道。完善流程管理與跟蹤銜接機制,移送部門與辦理部門通力協(xié)作,適時開展集中研判,著力提升監(jiān)督線索質效。

總之,檢察辦案不是孤立的,一體履職是實現(xiàn)法律監(jiān)督的廣泛性、有效性的內在要求。檢察機關應克服“條塊分割”“各自為戰(zhàn)”的思維,打破部門壁壘,推動線索移交常態(tài)化、協(xié)同辦理規(guī)范化、資源配備高效化、工作機制長效化,以實現(xiàn)整體監(jiān)督辦案效能倍增效應。

作者:劉計劃,中國人民大學刑事法律科學研究中心研究員;趙家祥,中國人民大學法學院博士研究生。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第17期)