我國檢察職能的過去、現(xiàn)在與未來

清華大學(xué)法學(xué)院教授 張建偉

職能之“職”,是職司、執(zhí)掌之意;“能”表示一種傾向性。所謂“職能”即因擁有國家權(quán)力或訴訟權(quán)利而存在發(fā)揮某種司法或者訴訟效能的傾向性。檢察機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力系統(tǒng)中具有司法屬性的專門機(jī)關(guān),肩負(fù)著特定的司法使命和隨時代發(fā)展而發(fā)生變化的法治任務(wù),其歷史發(fā)展的起伏跌宕,也隨著國家的運(yùn)勢而呈現(xiàn)不同樣貌。自1949年新中國成立以來,我國檢察機(jī)關(guān)的職能以參考蘇聯(lián)檢察制度為起始,隨國家與社會之發(fā)展,政治和經(jīng)濟(jì)等條件之變化也有所更迭,形成了鮮明的發(fā)展變化的軌跡。如今回顧過去、審視現(xiàn)在和展望未來,令人感慨系之。

一、檢察機(jī)關(guān)的根本職能:法律監(jiān)督的范圍及其變化

檢察機(jī)關(guān)的根本職能是法律監(jiān)督,至今仍然如此,但“法律”的范圍發(fā)生了明顯的變化。1954年,我國憲法和人民檢察院組織法指稱的“法律監(jiān)督”,其“法律”泛指一切法律,檢察制度的基礎(chǔ)是列寧的統(tǒng)一法制思想。列寧是從整個國家未來命運(yùn)的角度來設(shè)定檢察職能,其面對的是一個聚合了由多個加盟共和國以及眾多民族組成的龐大、新興的共產(chǎn)國家聯(lián)盟,這樣的一個巨無霸國家,如何維護(hù)其向心力,避免因民族等因素分崩離析,是列寧至為關(guān)切的問題。列寧認(rèn)為,國家聯(lián)盟要穩(wěn)固,法律實(shí)施必須統(tǒng)一,要統(tǒng)一理解與適用現(xiàn)行法律,就需要一個專門機(jī)關(guān)來監(jiān)督法律的正確理解和統(tǒng)一實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)之所以注定成為這樣負(fù)有特殊使命的機(jī)關(guān),是因?yàn)樵谏郴识韲鴷r期,檢察官就位高權(quán)重,不但行使訴訟職權(quán)而且擁有監(jiān)察百官的權(quán)力,被稱為“沙皇的眼睛”或“君主的眼睛”。因此,統(tǒng)一法制的任務(wù)自然落到蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的肩上。我國在20世紀(jì)50年代初期創(chuàng)設(shè)全國性的檢察機(jī)關(guān)體系,而且仿效蘇聯(lián),同樣賦予檢察機(jī)關(guān)對所有的法律之執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

法律監(jiān)督在檢察機(jī)關(guān)的諸項(xiàng)職能中具有根本性的定位,體現(xiàn)為1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》有關(guān)規(guī)定,特別以對“遵守法律”行使檢察權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)的中心任務(wù)。該法第81條規(guī)定:“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律,行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院,依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)�！庇纱丝梢�,法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的根本職能,在這一根本職能之下,還配置有若干重要的具體職能,二者具有等差關(guān)系。

早在1949年11月,毛澤東主席批準(zhǔn)頒布《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》,后來又在1951年9月正式頒布了《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》,規(guī)定人民檢察署的根本職能是對全國各級政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員和全國國民嚴(yán)格遵守人民政協(xié)共同綱領(lǐng)及人民政府的政策方針與法律、法令行使檢察權(quán),人民檢察署擁有對各級司法機(jī)關(guān)的違法判決提起抗議等職權(quán)。在正式頒布的組織條例中,明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的首要任務(wù)是鎮(zhèn)壓一切反革命,肅清反革命殘余勢力。這些內(nèi)容為1954年9月21日通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》所吸收。1954年人民檢察院組織法第一章總則和第二章檢察職權(quán)范圍明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)、體制和行使職權(quán)的基本制度與程序。這部法律第3條重申了憲法第81條的規(guī)定:“最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律,行使檢察權(quán)�！蓖瑫r,在第4條規(guī)定的地方各級檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)中,列出的第1項(xiàng)即“對于地方國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法,國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律,實(shí)行監(jiān)督”。

具體如何履行法律監(jiān)督職能,1954年人民檢察院組織法第二章規(guī)定了“人民檢察院行使職權(quán)的程序”,第8條列舉了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的程序活動:“最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)國務(wù)院所屬各部門和地方各級國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時候,有權(quán)提出抗議。地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)本級國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時候,有權(quán)要求糾正;如果要求不被接受,應(yīng)當(dāng)報告上一級人民檢察院向它的上一級機(jī)關(guān)提出抗議。地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)國務(wù)院所屬各部門和上級地方國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時候,應(yīng)當(dāng)報告上級人民檢察院處理。人民檢察院對于違法的決議、命令和措施,無權(quán)直接撤銷、改變或者停止執(zhí)行。對于人民檢察院的要求或者抗議,有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)處理和答復(fù)。”

上述規(guī)定是在蘇聯(lián)檢察制度的影響下設(shè)立的。試比較蘇聯(lián)憲法第113條規(guī)定,蘇聯(lián)總檢察長對各部及其所屬機(jī)關(guān)、各公職人員以及蘇聯(lián)公民確切遵守法律執(zhí)行最高監(jiān)督權(quán)。蘇聯(lián)學(xué)者卡列夫指出:“檢察署對于確切遵守法律所執(zhí)行的最高監(jiān)督權(quán),其任務(wù)是在鞏固蘇聯(lián)統(tǒng)一的社會主義法制和法律秩序,保護(hù)蘇聯(lián)憲法所規(guī)定的國家制度和社會制度,社會主義經(jīng)濟(jì)制度和社會主義所有制,保護(hù)蘇聯(lián)憲法所保障的蘇聯(lián)公民的政治的、勞動的、居住的以及其他人身的和財產(chǎn)的權(quán)利和利益,保護(hù)國家機(jī)關(guān)和公共機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會團(tuán)體的權(quán)利和合法利益,防止一切侵害�！�

我國檢察制度的發(fā)展不是一帆風(fēng)順的,1975年憲法一度取消了檢察機(jī)關(guān),將其職權(quán)轉(zhuǎn)移給公安機(jī)關(guān),在此之前,因政治原因,檢察機(jī)關(guān)已在較長時間里難以履行職權(quán)。我國于1978年恢復(fù)檢察制度,“1978年憲法沿襲了這一規(guī)定(即“一般監(jiān)督”),并規(guī)定最高人民檢察院對違憲行為行使監(jiān)督權(quán)”。1979年7月,第五屆全國人民代表大會第二次會議表決通過的人民檢察院組織法,將檢察機(jī)關(guān)的根本職能概括為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,其第1條即開宗明義規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！辈贿^,“1979年人民檢察院組織法根據(jù)我國法制發(fā)展的實(shí)際,確定了我國檢察制度的發(fā)展方向,取消了‘一般監(jiān)督’的職權(quán),將檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)主要限定在司法活動或者訴訟活動之中,明確了檢察機(jī)關(guān)主要在訴訟活動中通過訴訟方式行使法律監(jiān)督職能的基本格局和發(fā)揮作用的基本方向�！睓z察機(jī)關(guān)作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的這一根本職能定位在1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》中得到確認(rèn),該法第129條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！边@是我國檢察機(jī)關(guān)多年來一直十分珍視的憲法定位。

1979年人民檢察院組織法第4條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)是:“人民檢察院通過行使檢察權(quán),鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動,打擊反革命分子和其他犯罪分子,維護(hù)國家的統(tǒng)一,維護(hù)無產(chǎn)階級專政制度,維護(hù)社會主義法制,維護(hù)社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序,保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn),保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行�！边@里引人注目地提到“維護(hù)國家的統(tǒng)一”和“維護(hù)社會主義法制”,但明顯不同的是,這里的“法律監(jiān)督”之“法律”已經(jīng)不再是泛指一切法律。與蘇聯(lián)檢察制度中對一切法律的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督以維護(hù)國家聯(lián)盟的統(tǒng)一宗旨有所不同,此時的規(guī)定將法律監(jiān)督的范圍加以限縮,只限于與訴訟相關(guān)的法律。在第5條列舉的檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職權(quán)中,第1項(xiàng)的表述為:“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件,行使檢察權(quán)。”對比1954年人民檢察院組織法的同一條同一項(xiàng)規(guī)定,其差異一目了然。

2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修訂的人民檢察院組織法將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位規(guī)定在第2條,同時規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)為:“人民檢察院通過行使檢察權(quán),追訴犯罪,維護(hù)國家安全和社會秩序,維護(hù)個人和組織的合法權(quán)益,維護(hù)國家利益和社會公共利益,保障法律正確實(shí)施,維護(hù)社會公平正義,維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威,保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行�！�

二、檢察機(jī)關(guān)的具體職能:訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能

我國人民檢察院組織法除了規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的根本職能外,還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)具體職權(quán),主要包括兩類:一是訴訟職能,包括偵查職能、刑事公訴職能、公益訴訟職能;二是訴訟監(jiān)督職能,包括偵查監(jiān)督(含立案監(jiān)督、審查批準(zhǔn)逮捕)、審判監(jiān)督職能、刑事執(zhí)行監(jiān)督職能。這些職能在1954年相關(guān)立法中已經(jīng)以列舉的形式加以確認(rèn),與現(xiàn)行人民檢察院組織法相比,職能清單基本是相同的,只是檢察機(jī)關(guān)偵查職能的范圍發(fā)生了重大改變,以及民事公益訴訟職能一度消失不見。但近些年來恢復(fù)了民事公益訴訟并增加了行政公益訴訟,使檢察機(jī)關(guān)失落的職能得以找回并有所擴(kuò)充。檢察機(jī)關(guān)具體職能主要包括以下幾方面。

(一)偵查職能與公訴職能(提起和支持公訴)

1954年人民檢察院組織法第4條第2項(xiàng)規(guī)定“對于刑事案件進(jìn)行偵查,提起公訴,支持公訴”,包含兩項(xiàng)職能:一是偵查職能,二是公訴職能。檢察機(jī)關(guān)的偵查職能體現(xiàn)為第9條規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)工作人員有違法行為,應(yīng)當(dāng)通知他所在的機(jī)關(guān)給以糾正;如果這種違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪,人民檢察院應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任�！钡�10條規(guī)定公訴職能的行使:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)并且確認(rèn)有犯罪事實(shí)的時候,應(yīng)當(dāng)提起刑事案件,依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行偵查或者交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查;偵查終結(jié)后,認(rèn)為必須對被告人追究刑事責(zé)任的時候,應(yīng)當(dāng)向人民法院提起公訴�！钡�11條第2款還規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)提起的刑事案件,偵查終結(jié)后,認(rèn)為需要起訴的,應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定移送人民檢察院審查,決定起訴或者不起訴�！�

(二)偵查監(jiān)督職能

1954年人民檢察院組織法第4條第3項(xiàng)規(guī)定:“對于偵查機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法,實(shí)行監(jiān)督。”該法第11條第1款規(guī)定:“人民檢察院對本級公安機(jī)關(guān)的偵查活動發(fā)現(xiàn)有違法情況,應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)給以糾正�！�

(三)審查與批準(zhǔn)逮捕

1954年人民檢察院組織法第12條規(guī)定:“對于任何公民的逮捕,除經(jīng)人民法院決定的以外,必須經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)。”審查與批準(zhǔn)逮捕具有偵查(如自偵案件)、控訴與偵查監(jiān)督等多重屬性,但因?qū)彶榕c批準(zhǔn)逮捕之時,案件尚未進(jìn)入起訴階段,因此,對于公安機(jī)關(guān)辦理案件的審查與批準(zhǔn)逮捕,可歸類為偵查監(jiān)督性質(zhì)。

(四)審判監(jiān)督職能

1954年人民檢察院組織法第4條第4項(xiàng)規(guī)定:“對于人民法院的審判活動是否合法,實(shí)行監(jiān)督�！钡�14條規(guī)定:“人民檢察院提起公訴的案件,由檢察長或者由他指定的檢察員以國家公訴人的資格出席法庭,支持公訴,并且監(jiān)督審判活動是否合法。對于不經(jīng)人民檢察院起訴的案件的審判,檢察長也可以派員參加并且實(shí)行監(jiān)督�！钡�15條規(guī)定:“地方各級人民檢察院對于本級人民法院第一審案件的判決和裁定,認(rèn)為有錯誤的時候,有權(quán)按照上訴程序提出抗議�！钡�16條規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定,如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗議�！�

(五)執(zhí)行監(jiān)督職能

1954年人民檢察院組織法第4條第5項(xiàng)規(guī)定:“對于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法,實(shí)行監(jiān)督�！钡�18條規(guī)定:“人民檢察院監(jiān)督刑事判決的執(zhí)行,如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況,應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)給以糾正�！薄叭嗣駲z察院監(jiān)督勞動改造機(jī)關(guān)的活動,如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況,應(yīng)當(dāng)通知主管機(jī)關(guān)給以糾正�！�

(六)民事公益訴訟

1954年人民檢察院組織法第4條第6項(xiàng)規(guī)定:“對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟。”2018年修改的人民檢察院組織法增加了“公益訴訟”職能。

1979年人民檢察院組織法在檢察機(jī)關(guān)具體職能的設(shè)定與表述上,與1954年人民檢察院組織法的規(guī)定存有一定差異。這些文字表述在2018年修改的人民檢察院組織法第20條中又有所調(diào)整。

1.將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)表述為:“對于直接受理的刑事案件,進(jìn)行偵查�！�2018年修改的人民檢察院組織法第20條第1項(xiàng)將這一職權(quán)的文字表述進(jìn)一步修改為:“依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)�！�

2.明確檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)開展偵查案件的審查權(quán),規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“決定是否逮捕、起訴或者免予起訴”以及對于公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)。1996年刑事訴訟法廢除了免予起訴制度,故現(xiàn)行人民檢察院組織法中已經(jīng)不再有“免予起訴”的字樣。

3.對于刑事執(zhí)行以及羈押場所的監(jiān)督權(quán),即“對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法,實(shí)行監(jiān)督”。這一規(guī)定增加了檢察機(jī)關(guān)對于看守所這類訴訟過程中羈押場所的監(jiān)督權(quán)。

4.1954年人民檢察院組織法規(guī)定的民事起訴權(quán)不復(fù)存在。2018年修改的人民檢察院組織法第20條第4項(xiàng)增加了一項(xiàng)重要內(nèi)容:“依照法律規(guī)定提起公益訴訟�！边@實(shí)際上是恢復(fù)了1954年人民檢察院組織法中民事起訴權(quán)的規(guī)定,并將起訴權(quán)擴(kuò)大到涉及公共利益的行政案件。

值得注意的是,1979年人民檢察院組織法在檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能外,增加了一項(xiàng)教育職能(任務(wù)),即“人民檢察院通過檢察活動,教育公民忠于社會主義祖國,自覺地遵守憲法和法律,積極同違法行為作斗爭”(第4條第2款)。這一職能(任務(wù)),顯然是附隨訴訟職能的一項(xiàng)不具有訴訟本質(zhì)的職能。不過,2018年修改的人民檢察院組織法在檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)表述中已經(jīng)沒有了教育職能的規(guī)定。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第19期)