新中國成立以來檢察機關(guān)法律監(jiān)督內(nèi)涵與理念的變遷

西南政法大學刑事檢察研究中心負責人 中國法學會檢察學研究會刑事檢察專業(yè)委員會主任 賀恒揚

新中國成立75年來,中國人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下,探索出一條符合國情、適應時代的中國特色社會主義法治道路。新時代、新征程,在習近平法治思想引領(lǐng)下,社會主義法治國家建設(shè)深入推進,全面依法治國總體格局基本形成,中國特色社會主義法治體系加快建設(shè),司法體制改革取得重大進展,社會公平正義保障更為堅實。檢察機關(guān)在黨的絕對領(lǐng)導下,傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化,“以我為主、為我所用”,立足中國國情,突出本土特色,逐步探索出一條具有中國特色的社會主義檢察制度。伴隨著新中國人民檢察制度的建立、健全和發(fā)展,法律監(jiān)督的內(nèi)涵和檢察理念不斷豐富。檢察理念作為新中國人民檢察事業(yè)的“時代印記”,成為新時代中國式法治現(xiàn)代化的重要辨識度之一。

一、從一般法律監(jiān)督到加強法律監(jiān)督

自1949年中華人民共和國成立以來,檢察機關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)涵及理念經(jīng)歷了從一般監(jiān)督到法律監(jiān)督,再到加強法律監(jiān)督這樣一個變遷的過程。

1949年9月27日,中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第5條規(guī)定,“最高人民法院及最高人民檢察署,以為國家的最高審判機關(guān)及檢察機關(guān)”,人民檢察署由此正式成為國家機關(guān)。第28條規(guī)定,“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律,負最高的檢察責任”。由此確立了最高人民檢察署一般法律監(jiān)督的職權(quán)內(nèi)容。1949年12月20日頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》,是檢察制度創(chuàng)建的直接法律依據(jù),也是新中國成立后第一部規(guī)定檢察制度的單行法規(guī),確立了新中國檢察制度的雛形。

通常認為一般法律監(jiān)督產(chǎn)生于蘇聯(lián),它是列寧法律監(jiān)督理論的產(chǎn)物。列寧認為:“如果沒有一個能夠迫使人們遵守法規(guī)的機關(guān)權(quán)利也就等于零。因此檢察長的唯一職權(quán)和必須做的事情只有一種,監(jiān)督整個共和國對法治有真正一致的了解。”“檢察長的責任是使任何地方政權(quán)機關(guān)的任何一項決定都不同法律相抵觸�！薄氨Ａ魴z察機關(guān)從地方政權(quán)機關(guān)的一切決定或決議是否合乎法制的觀點對它們提出異議的權(quán)利和義務”,并要“注意使整個共和國對法制有真正一致的理解”�？梢�,一般法律監(jiān)督源于法制統(tǒng)一性的要求,法律監(jiān)督的目的是保障憲法和法律完整和統(tǒng)一的實施。

新中國成立初期,我們把檢察機關(guān)的法律監(jiān)督理解為一般監(jiān)督就與此有關(guān)。1950年9月《中共中央關(guān)于建立各級政府檢察機關(guān)的指示》指出,蘇聯(lián)的檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān),對于保障各項法律、法令、政策、決議等貫徹執(zhí)行,起了重大作用。并把蘇聯(lián)檢察機關(guān)的職責理解為法律監(jiān)督。但后來逐漸把這種監(jiān)督演變?yōu)獒槍σ磺胁块T包括公民的監(jiān)督。1951年9月3日中央人民政府委員會第十二次會議通過《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》,規(guī)定檢察權(quán)包括檢察政府、公職人員,全體國民是否守法,刑事公訴、審判檢察、刑罰執(zhí)行檢察,代表國家公益參與重大民事訴訟和行政訴訟等內(nèi)容。1954年憲法第81條基本上采納了這個原則,規(guī)定:“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律,行使檢察權(quán)�！彪m然憲法沒有提出一般法律監(jiān)督,但一般法律監(jiān)督的職責規(guī)定得很清楚。一直到1978年,我國憲法關(guān)于法律監(jiān)督的對象仍然針對一切部門并包含了公民。1982年憲法取消了檢察機關(guān)對公民的監(jiān)督,但保障法治完整性、統(tǒng)一性的職責被保存下來。也就是說,從1954年憲法到1982年憲法,檢察機關(guān)作為保障憲法和法律完整統(tǒng)一實施的定位沒有根本變化。20世紀50年代“法律監(jiān)督”的概念開始出現(xiàn)在立法文件中。此后,隨著1979年人民檢察院組織法中對“一般監(jiān)督”的廢除,1982年憲法對“法律監(jiān)督”概念的認可,最終實現(xiàn)了“法律監(jiān)督”概念的中國化。當然在這個過程中,有人認為檢察機關(guān)的監(jiān)督是司法監(jiān)督,而不是法律監(jiān)督;也有人認為檢察機關(guān)的監(jiān)督應當定位為訴訟監(jiān)督;還有人認為檢察機關(guān)的監(jiān)督仍然是檢察監(jiān)督;但都不是主流觀點。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視法律監(jiān)督工作。黨的二十大報告強調(diào),加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作。2021年6月,黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱中央《意見》),體現(xiàn)了黨中央深入推進全面依法治國,對完善黨和國家監(jiān)督體系的堅定決心,特別是對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視。習近平總書記關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督的理論凝聚了黨的十八大以來關(guān)于法律監(jiān)督的理論成果和實踐經(jīng)驗,實現(xiàn)了法律監(jiān)督理論的傳承和創(chuàng)新,系統(tǒng)地回答了新時代為什么要加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督、怎樣加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督等重大問題,為推動習近平法治思想的檢察實踐創(chuàng)新與發(fā)展提供了理論指導和根本遵循。從新中國成立初期的一般法律監(jiān)督到改革開放時期的法律監(jiān)督,再到新時代的“加強法律監(jiān)督”,是檢察機關(guān)法律監(jiān)督內(nèi)涵的一個跨時代的重大轉(zhuǎn)變。

二、從“一個機關(guān)”到“四個定位”

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān),這是從新中國誕生之日起對檢察機關(guān)的定位。1950年9月4日,中共中央向全黨發(fā)出《關(guān)于建立檢察機構(gòu)問題的指示》,首次使用“法律監(jiān)督”一詞,強調(diào)檢察機關(guān)是人民民主專政的重要武器,必須加以重視。1979年人民檢察院組織法和1982年憲法都明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。2006年《中共中央關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》明確規(guī)定“人民法院、人民檢察院是國家的司法機關(guān)”。此后的有關(guān)文件和黨代會報告,都直接或間接指明檢察機關(guān)是司法機關(guān),進一步明確了檢察機關(guān)的性質(zhì)和地位。2018年修正的憲法第134條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。2018年修訂的人民檢察院組織法第2條進一步明確:“人民檢察院通過行使檢察權(quán),追訴犯罪,維護國家安全和社會秩序,維護個人和組織的合法權(quán)益,維護國家利益和社會公共利益,保障法律正確實施,維護社會公平正義,維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威,保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行。”從以上規(guī)定可以看出,無論是黨的文件還是憲法都清晰地明確了我國檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān),同時又進一步明確也是司法機關(guān)。

黨的十八大以來,黨中央高度重視檢察工作,對檢察機關(guān)作了全面定位。中央《意見》指出:“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān),是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關(guān),是保護國家利益和社會公共利益的重要力量,是國家監(jiān)督體系的重要組成部分,在推進全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用�！敝醒搿兑庖姟吩谶^去已有規(guī)定的基礎(chǔ)上,增加了檢察機關(guān)“是保護國家利益和社會公共利益的重要力量”“是國家監(jiān)督體系的重要組成部分”,從而對檢察機關(guān)作出了“四位一體”的全面定位,進一步明確檢察機關(guān)的性質(zhì)和地位,指明了檢察機關(guān)的重要作用,為檢察工作和檢察制度的進一步發(fā)展指明了方向。中央《意見》提出的“五個方面”“十九條意見”,都是以“四個定位”為基礎(chǔ)的具體展開。在黨的文件上對檢察機關(guān)作出“四個定位”,使檢察機關(guān)集“四個定位”于一身,這無論在黨史、國家法治史還是檢察制度史上都是第一次,具有里程碑意義�！八膫�定位”是習近平法治思想的重要組成部分,對我國法治建設(shè)特別是新時代檢察工作和檢察制度的發(fā)展以及檢察理論的繁榮,必將產(chǎn)生重大而深遠的影響。

第一,檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。新中國建立之初,我國設(shè)置了從中央到地方完整的檢察體系。除“七五憲法”之外,“五四憲法”“七八憲法”都規(guī)定了人民檢察制度。1979年人民檢察院組織法專條規(guī)定檢察機關(guān)為國家的法律監(jiān)督機關(guān),1982年憲法以國家根本大法的形式明確了檢察機關(guān)的國家法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)。之后憲法經(jīng)歷1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修訂,但關(guān)于檢察機關(guān)的性質(zhì)一直保持不變。人民檢察院組織法和三大訴訟法修改,進一步豐富和完善了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”職能體系。

第二,檢察機關(guān)是司法機關(guān)。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出,要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。公正是司法的靈魂和生命,是法治的價值追求。檢察機關(guān)全程參與刑事訴訟,并對刑事訴訟實行法律監(jiān)督,對民事訴訟、行政訴訟實行法律監(jiān)督,承擔公益訴訟職責,都是為了讓公平得以實現(xiàn)、正義得到守護。可以說,公平正義是法律監(jiān)督的內(nèi)核,是貫穿于法律監(jiān)督的主線和靈魂。實踐中,檢察機關(guān)不僅自身作為公正司法的踐行者,而且監(jiān)督其他機關(guān)嚴格執(zhí)法公正司法,讓辦案結(jié)果和辦案過程均體現(xiàn)公平公正。在法律監(jiān)督和司法辦案中,檢察機關(guān)始終把維護公平正義作為職責和價值追求。

第三,檢察機關(guān)是保護國家利益和社會公共利益的重要力量。公共利益具有公共性,公益之所在,檢察權(quán)之所及。檢察機關(guān)承擔維護國家法律統(tǒng)一正確實施的職責使命,檢察機關(guān)所具備的法定手段、專業(yè)能力,與維護公共利益的要求高度契合,決定了檢察機關(guān)更適合擔當公共利益代表這一使命,維護好國家利益和社會公共利益。2014年10月,黨的十八屆四中全會提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。檢察公益訴訟制度從2015年7月開始試點,2017年7月1日全面推開。在傳統(tǒng)職能基礎(chǔ)上新增的公益訴訟職能讓檢察機關(guān)公益代表的地位更加突出。2017年我國民事訴訟法、行政訴訟法修改賦予檢察機關(guān)對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域造成國家和社會公益受到侵害的案件有提起公益訴訟的權(quán)力,同時,檢察機關(guān)在辦理污染環(huán)境等刑事案件過程中,還可以提起附帶民事公益訴訟。檢察機關(guān)公益訴訟產(chǎn)生的法律效果、社會影響,超越了預期。數(shù)據(jù)顯示,在公益訴訟全面推開的第一個五年內(nèi)(2017年7月至2022年6月底),全國檢察機關(guān)共立案67萬余件,其中,民事公益訴訟5.8萬件,行政公益訴訟61.4萬件。從辦案效果看,共督促恢復被毀損的耕地、林地、濕地、草原約786萬畝,回收和清理各類垃圾、固體廢物4584萬余噸,追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用93.5億元;督促查處、回收假冒偽劣食品約182萬千克,查處、回收假藥和走私藥品約6萬千克;督促保護、收回國家所有財產(chǎn)和權(quán)益的價值約159.5億元,追繳國有土地出讓金約337.2億元,收回被非法占用國有土地5.8萬畝。為更好地履行公共利益代表的職責使命,最高檢在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中組建公益訴訟檢察廳,作為承辦公益訴訟檢察業(yè)務的專門機構(gòu),地方各級檢察機關(guān)均設(shè)置了專門的公益訴訟檢察部門或辦案組。

第四,檢察機關(guān)是國家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八大以來,習近平總書記先后提出“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”“有權(quán)必有責,用權(quán)受監(jiān)督,失職要問責,違法要追究”“保證人民賦予的權(quán)力,始終用來為人民謀利益”“健全監(jiān)督機制和程序,堅決糾正違憲違法行為”“加強黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督和國家機關(guān)內(nèi)部各種形式的紀律監(jiān)督”“形成嚴密的法治監(jiān)督體系”等一系列重要論述。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求:“推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接,健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度,發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導,推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)�！秉h的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出,“確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)全過程在有效制約監(jiān)督下運行”“健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職,監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”。這就進一步明確了檢察機關(guān)在國家監(jiān)督體系中的地位和作用。

檢察機關(guān)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分,肩負著維護憲法法律正確實施,維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威的特殊職責。一方面,檢察機關(guān)要依法接受其他各類監(jiān)督,包括黨的領(lǐng)導和監(jiān)督、人大權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、紀律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等;另一方面,要把檢察機關(guān)法律監(jiān)督放到黨和國家監(jiān)督體系中謀劃推進,與其他各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào),形成監(jiān)督合力。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制,完善檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)執(zhí)法司法信息共享、案情通報、案件移送制度,實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰依法對接。健全檢察機關(guān)對決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關(guān)主管機關(guān)給予行政處罰、政務處分或者其他處分的制度。加強檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)辦案銜接,推動刑事司法與監(jiān)察調(diào)查的辦案程序、證據(jù)標準銜接。落實檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)辦理職務犯罪案件互相配合、互相制約原則,完善監(jiān)察機關(guān)商請檢察機關(guān)派員提前介入辦理職務犯罪案件工作機制。加強檢察機關(guān)立案偵查司法工作人員相關(guān)職務犯罪與監(jiān)察機關(guān)管轄案件的銜接協(xié)調(diào)、線索移送和辦案協(xié)作,不斷增強依法反腐合力。加強檢察機關(guān)在民事、行政、公益訴訟檢察等領(lǐng)域與其他執(zhí)法、司法機關(guān)的配合制約。

在習近平法治思想引領(lǐng)下,檢察機關(guān)按照“四個定位”和“四位一體”的要求,逐步形成了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察的“四大檢察”格局�！八拇髾z察”是新時代新征程檢察機關(guān)法律監(jiān)督的主體框架,也成為檢察工作進一步創(chuàng)新發(fā)展的基本格局。檢察實踐生動地詮釋了“四個定位”的正確性、完整性和系統(tǒng)性。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第19期)