民事檢察監(jiān)督理念在實踐中逐步豐富和深化

　　——專訪中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師楊立新

　　“我在最高人民檢察院從事了7年民事行政檢察工作,當(dāng)過部門領(lǐng)導(dǎo),也當(dāng)過具體辦案人員,對推進民事行政檢察工作發(fā)揮了一些作用,雖然已經(jīng)離開最高檢和民事行政檢察工作崗位20多年了,但是對民事檢察工作始終念念不忘�？吹矫袷聶z察工作不斷發(fā)展進步,我由衷地感到高興。”近日,中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師楊立新接受本刊記者采訪時,道出了這番肺腑之言。在采訪中,他回顧了民事檢察監(jiān)督理念的變遷,對民事檢察工作如何更好發(fā)展提出建議。

　　民事檢察監(jiān)督理念有了新變化

　　記者:在人民檢察制度90年的發(fā)展歷程中,民事檢察逐漸由弱到強,民事檢察監(jiān)督發(fā)展經(jīng)歷了哪些階段?監(jiān)督理念發(fā)生了哪些變化?您能否大致概括一下?

　　楊立新:人民檢察制度發(fā)展到今天,已經(jīng)形成了較為完備的制度體系,民事檢察監(jiān)督是其內(nèi)容之一。我國民事檢察監(jiān)督制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段:第一個階段是上世紀50年代仿照蘇聯(lián)檢察制度建立起來的民事檢察制度,其特點是對民事訴訟進行全面檢察監(jiān)督,后來被取消。第二個階段是隨著檢察機關(guān)恢復(fù)重建,1988年9月最高檢成立民事行政檢察廳,隨后,全國檢察機關(guān)建立起了新的民事行政檢察機構(gòu),對民事審判、行政訴訟進行監(jiān)督。當(dāng)時的民事審判監(jiān)督與行政訴訟監(jiān)督是合并在一起的,主要是事后監(jiān)督,對法院的生效判決、裁定進行監(jiān)督。根據(jù)2012年修改后的民事訴訟法,檢察機關(guān)有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督,民事檢察監(jiān)督范圍拓展到對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督。第三個階段是2018年以來,最高檢單獨設(shè)立民事檢察部門,將民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督分離,還設(shè)立了負責(zé)民事、行政公益訴訟檢察工作的公益訴訟檢察部門,全面加強了民事檢察監(jiān)督工作,使民事檢察監(jiān)督走上了新階段。

　　與此同時,民事檢察監(jiān)督理念也與時俱進,在實踐中逐漸豐富和深化。在第一個階段,由于強調(diào)對民事訴訟進行全面檢察監(jiān)督,當(dāng)時檢察機關(guān)的監(jiān)督主要呈現(xiàn)為一般監(jiān)督。第二個階段,伴隨著1991年民事訴訟法的頒布及之后民事訴訟法的數(shù)次修改,民事檢察監(jiān)督的方式從單純提出抗訴擴展到抗訴和提出再審檢察建議兩種,監(jiān)督對象從對生效民事判決、裁定的監(jiān)督擴展到對調(diào)解書的監(jiān)督,監(jiān)督事項從注重實體監(jiān)督擴展到對包括訴訟程序、執(zhí)行程序在內(nèi)的全流程監(jiān)督。①第三個階段即“精準監(jiān)督”階段,2018年最高檢張軍檢察長在向全國人大常委會所作的《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院加強對民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作情況的報告》中指出,樹立“精準監(jiān)督”的理念。在“精準監(jiān)督”上下功夫,通過優(yōu)化監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督,不搞粗放式辦案,防止片面追求監(jiān)督數(shù)量。這是最高檢立足新時代,為解決一段時間以來民事檢察監(jiān)督質(zhì)效不高、權(quán)威不足等問題,滿足新時代人民群眾的更高期待,明確提出的民事檢察監(jiān)督理念。這一理念變革對民事檢察監(jiān)督的標準、方式以及程序都產(chǎn)生了影響。

　　“精準監(jiān)督”對檢察機關(guān)提出了更高要求

　　記者:《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》)要求精準開展民事訴訟監(jiān)督,這對檢察機關(guān)提出了更高的要求,檢察機關(guān)如何實現(xiàn)“精準監(jiān)督”?

　　楊立新:“精準監(jiān)督”是一個很高的要求,其意義在于,在民事審判監(jiān)督中實現(xiàn)“精準監(jiān)督”能夠充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能,糾正錯誤的判決、裁定,保障民事法律的統(tǒng)一正確實施。特別是民法典實施以后,對民事審判法律適用的要求更高,監(jiān)督就更有必要。法官在事實認定、法律適用方面存在的問題,如果通過“精準監(jiān)督”予以糾正,可以更好地保護民事主體的合法權(quán)益。反之,如果對民事審判工作的檢察監(jiān)督做不到精準,就會給法院的審判工作增加負擔(dān),也會給當(dāng)事人增加訟累。

　　在民事檢察監(jiān)督工作發(fā)展的第二個階段,最高檢曾提出“敢抗、會抗、抗準”的原則,前兩項都是針對民事檢察監(jiān)督開展初期,檢察人員業(yè)務(wù)不熟、專業(yè)不精、發(fā)揮監(jiān)督職能的決心不大提出的要求,后一項的“抗準”則體現(xiàn)了“精準監(jiān)督”的要求�，F(xiàn)在民事檢察監(jiān)督工作已經(jīng)開展30多年了,檢察人員的業(yè)務(wù)水平大大提升,因此應(yīng)當(dāng)有更高的要求�！兑庖姟诽岢龅摹熬珳时O(jiān)督”就是在“抗準”的基礎(chǔ)上提出的更高要求。

　　實踐中,我們發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)開展檢察監(jiān)督的一些抗訴案件,確實存在監(jiān)督不夠精準的問題。究其原因:一方面,民事法律關(guān)系太過復(fù)雜,民法典等民事法律規(guī)范繁多,民事法律規(guī)定的裁判規(guī)則和行為規(guī)則太細致,辦案人員需要有長期的理論和實踐準備;另一方面,民事檢察官的民法修養(yǎng),特別是對民法典的學(xué)習(xí)掌握還不夠,實踐經(jīng)驗不豐富,專業(yè)性不強,因而與“精準監(jiān)督”的要求還有一定差距。這也正是最高檢提出“精準監(jiān)督”要求的原因之一。

　　民事檢察監(jiān)督要實現(xiàn)精準,民事檢察人員應(yīng)當(dāng)做到:一是有充分的民法理論修養(yǎng)和司法實踐經(jīng)驗,能夠成為民事檢察業(yè)務(wù)專家,能夠精準地發(fā)現(xiàn)民事案件裁判中存在的問題;二是全面掌握民事法律關(guān)系發(fā)生、變更和消滅的規(guī)律,提高對案件事實認定、法律適用和程序應(yīng)用是否準確的識別能力,提出精準的監(jiān)督意見;三是精通程序,掌握出庭技巧,嚴格依照程序法的規(guī)定開展檢察監(jiān)督。

　　加大監(jiān)督力度,著力解決“堵點”問題

　　記者:《意見》要求,進一步加強民事檢察工作,暢通司法救濟渠道。當(dāng)前,當(dāng)事人在尋求司法救濟過程中還存在哪些“堵點”問題,檢察機關(guān)如何充分發(fā)揮檢察職能作用,暢通司法救濟渠道,切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?

　　楊立新:不可否認,目前在民事審判工作中確實存在一些事實認定、法律適用和程序應(yīng)用錯誤的裁判案件,損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益,需要進行監(jiān)督,由檢察機關(guān)提出抗訴通過再審程序予以糾正。對于錯誤的民事裁判,救濟渠道有多種,民事檢察監(jiān)督是其中之一。

　　關(guān)于當(dāng)事人在尋求司法救濟過程中存在的“堵點”問題,就民事檢察監(jiān)督工作自身來講,主要有以下幾個方面:一是個別民事檢察部門不敢發(fā)揮監(jiān)督職能,存在不敢監(jiān)督的畏難情緒,對民事檢察監(jiān)督的重要性認識不到位;二是一些民事檢察人員業(yè)務(wù)不精,對當(dāng)事人請求監(jiān)督的案件不能發(fā)現(xiàn)該監(jiān)督的問題,造成對錯誤的民事裁判案件該監(jiān)督而未監(jiān)督;三是對該監(jiān)督的案件沒有及時提出抗訴等,存在不作為的問題,使當(dāng)事人對民事檢察監(jiān)督失去信心。

　　對于上述問題,民事檢察人員應(yīng)當(dāng)堅守自己的職責(zé),依法行使法律監(jiān)督權(quán),增強信心,通過自己的檢察監(jiān)督業(yè)績,讓人民群眾相信檢察機關(guān)的監(jiān)督能力;同時,要消除畏難情緒,敢于監(jiān)督,以向人民負責(zé)、對法律負責(zé)的態(tài)度,依法履行監(jiān)督職責(zé)。只有這樣,才能充分發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的職能作用,保護好民事主體的合法權(quán)益。

　　記者:對法官自由裁量權(quán)的監(jiān)督一直以來都是訴訟監(jiān)督的難點,《意見》明確要求加強對審判工作中自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督,加強對損害國家利益或者社會公共利益、嚴重損害當(dāng)事人合法權(quán)益、造成重大社會影響等違法執(zhí)行行為的監(jiān)督。實踐中,您認為應(yīng)該如何把握這個度,既達到較好的監(jiān)督效果,又不干預(yù)法官的審判權(quán)?

　　楊立新:民事審判和民事檢察監(jiān)督是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。民事檢察監(jiān)督從來都不是法官自由裁量權(quán)的破壞者,而是維護者。這是因為在民事法律適用中,法官確實有自由裁量權(quán),但其自由裁量權(quán)是有限度的,必須在法律允許的范圍內(nèi)行使。超出法律允許范圍的自由裁量就是違法裁判。而民事檢察監(jiān)督所要監(jiān)督的,正是法官超出自由裁量范圍、濫用自由裁量權(quán)的錯誤裁判。對此,民事訴訟法規(guī)定了再審的法定事由,也就是檢察機關(guān)監(jiān)督的法定事由。依照民事訴訟法規(guī)定的監(jiān)督事由,對符合要求的錯誤裁判進行抗訴或提出再審檢察建議,就是檢察機關(guān)依法行使監(jiān)督職能,這不是對法官自由裁量權(quán)的干預(yù),更不是破壞法官的自由裁量權(quán),而是維護法官的自由裁量權(quán)。法官依法行使自由裁量權(quán)要求法官依照民法典以及其他民商事法律進行裁判,檢察官依法行使民事檢察監(jiān)督權(quán)要求檢察官依據(jù)民事訴訟法規(guī)定的法定監(jiān)督事由進行監(jiān)督,二者緊密結(jié)合,才能夠?qū)崿F(xiàn)法官自由裁量權(quán)與檢察官檢察監(jiān)督權(quán)之間的平衡,實現(xiàn)保障國家民事法律統(tǒng)一正確實施,保護民事主體合法權(quán)益的法治要求。

　　落實《意見》保障民法典全面實施

　　記者:以全面實施民法典和落實《意見》要求為契機,您認為檢察機關(guān)可以從哪些方面深化民事檢察工作?如何進一步加強民事檢察理論研究?

　　楊立新:民法典是我國第一部以法典命名的法律,是關(guān)乎社會生活的百科全書,圍繞民法典還有一大批民商事單行法律,這些共同構(gòu)成我國的民商事法律體系。保障民法典的全面實施與《意見》的要求是一致的。也可以說,落實《意見》的要求是保障民法典全面實施的重要舉措。檢察機關(guān)進一步深化民事檢察工作,可從以下三個方面著手:一是對生效的錯誤判決、裁定依法抗訴,糾正錯誤裁判;二是提出檢察建議,監(jiān)督法院嚴格依法適用法律;三是加強對民事執(zhí)行活動監(jiān)督,保障當(dāng)事人合法權(quán)益。檢察機關(guān)的基本職責(zé)是法律監(jiān)督,檢察機關(guān)在民事領(lǐng)域的法律監(jiān)督職責(zé),主要是對民事訴訟活動的監(jiān)督,對民事領(lǐng)域中涉及公共利益的民事活動,由公益訴訟檢察部門行使法律監(jiān)督權(quán)。

　　民法典和民法理論是民事法律監(jiān)督的法律和法理基礎(chǔ)。檢察機關(guān)加強民事檢察理論研究的一個重要內(nèi)容,就是加強對民法理論的研究。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進一步提高對民法理論研究在檢察理論研究中重要地位的認識,理論聯(lián)系實際,創(chuàng)造出更多的民法理論研究成果,使民法理論研究成果為民事檢察監(jiān)督工作提供更加強有力的支撐,同時對其他各項法律監(jiān)督工作提供理論支持,全面發(fā)揮民法理論研究對推動檢察工作發(fā)展的重要作用。加強民法理論研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個方面:

　　一是充分認識民法理論研究在檢察理論研究中的作用,把民法理論研究作為檢察理論研究的重要組成部分。民法理論研究不僅是民事檢察部門的任務(wù),而且是檢察理論研究和法律政策研究的重要任務(wù),各級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和檢察官都應(yīng)當(dāng)重視起來,將其作為自己的重要任務(wù)擔(dān)負起來。

　　二是建設(shè)好民法理論研究隊伍,培育民法理論研究人才。隨著檢察機關(guān)工作內(nèi)容的調(diào)整,民事法律監(jiān)督需求日益迫切,民事檢察職能越來越突出。無論是加強民法理論研究,還是突出民事檢察工作職能,都需要一支強有力的民法理論研究隊伍,需要突出的民法理論研究人才,需要真正的民法理論研究方面的專家。

　　三是把民法理論研究作為強化民事檢察工作的動力。民事檢察人員有更好的民法理論研究素養(yǎng),才能夠在民事檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題,勇于進行監(jiān)督。同樣,開展民事檢察監(jiān)督也必須有豐富的理論知識,才能使對錯誤生效民事判決、裁定以及調(diào)解書的抗訴和檢察建議具有強有力的說服力,增強抗訴和檢察建議的權(quán)威性,取得更好的監(jiān)督效果。只有掌握好民法理論的精髓,在民法理論上有所建樹,才能改變就案辦案、就事說事的傳統(tǒng)辦案方法,真正把民法理論研究貫穿于民事檢察監(jiān)督辦案工作之中。

　　四是把民法理論研究作為各項檢察工作的理論基礎(chǔ),防止出現(xiàn)刑事法律監(jiān)督和行政訴訟法律監(jiān)督工作違反民法規(guī)則和民法理論的問題。

　　(作者:本刊見習(xí)記者 華炫寧)

　　(請參見《人民檢察》2021年第21-22期或請關(guān)注人民檢察微信公眾號)