行政檢察創(chuàng)新監(jiān)督理念回應人民群眾更高要求

　　      ——專訪中國政法大學終身教授應松年

　　檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關,在促進依法行政、推進法治政府建設方面發(fā)揮著重要作用。黨中央印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》)對全面深化行政檢察監(jiān)督提出更高要求。檢察機關如何落實中央要求,推動行政檢察監(jiān)督提質增效?近日,本刊記者帶著問題采訪了中國政法大學終身教授應松年。應教授對此發(fā)表了很多真知灼見。

　　找準癥結,破解行政爭議化解難題

　　記者:《意見》規(guī)定,檢察機關在履行法定職責中要開展行政爭議實質性化解工作,促進案結事了。實踐中,行政訴訟“程序空轉”、案結事不了的現(xiàn)象比較嚴重。您認為,行政爭議難以化解的癥結是什么?

　　應松年:行政爭議難以化解的癥結在于行政爭議未能得到實質性解決。行政爭議就是老百姓和政府之間有爭議的事情,如果行政爭議通過相關的救濟途徑得到了實質性解決,那么老百姓就不會一直上訪、申訴,踏上“馬拉松”式的維權之路。實踐中發(fā)生行政爭議后,首先應當通過調(diào)解、和解的方式解決爭議問題,如果無法解決,再進入訴訟程序。所以,調(diào)解、和解是化解行政爭議的第一道程序,既有利于解決老百姓的訴求,也可避免過多的行政爭議進入司法程序。調(diào)解工作在行政復議階段就可以展開,行政復議委員會由行政機關代表和專家學者等共同組成,有利于厘清是非對錯,促進雙方和解,進而化解行政爭議。檢察機關可以監(jiān)督調(diào)解活動是否符合法律規(guī)定。如有必要,還可以通過設立調(diào)解機構的方式參與到調(diào)解、和解活動中,同時開展監(jiān)督工作。

　　檢察機關應當重視調(diào)解機制的運用,基層都設有調(diào)解組織,檢察機關可就一般行政爭議問題派員參加調(diào)解活動,將行政爭議及時化解在基層,促進案結事了,保障老百姓的合法權益。在推進行政爭議實質性化解的過程中,還可以借鑒行政公益訴訟制度的經(jīng)驗。針對特定領域的行政違法行為或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到損害的,檢察機關應當向行政機關提出訴前檢察建議,督促其依法履行職責,化解相關行政爭議;行政機關未依法履行職責的,檢察機關有權依法提起公益訴訟。

　　“訴源治理”等理念體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想

　　記者:檢察機關在推進行政檢察監(jiān)督過程中,提出“雙贏多贏共贏”“能動司法檢察”等新理念,并探索出“一手托兩家”的“穿透式”監(jiān)督模式,這些理念和探索對于推進行政爭議實質性化解有何功能和價值?

　　應松年:檢察理念是指導檢察機關和檢察人員做好檢察工作的思想來源。檢察機關提出的“雙贏多贏共贏”“能動司法檢察”等新理念和探索出的“一手托兩家”的“穿透式監(jiān)督”模式,都是深入貫徹落實習近平法治思想的重要體現(xiàn)。在以習近平同志為核心的黨中央的領導下,我國人民群眾的生活水平不斷提高,對檢察工作有了新的期待,檢察機關的新理念、新探索積極回應了人民群眾的更高需求。檢察機關除了監(jiān)督法院公正司法外,另一重要職能是促進行政機關依法行政,“一手托兩家”的特殊職能屬性對于行政爭議實質性化解具有不可替代的作用。檢察機關應當充分發(fā)揮其監(jiān)督職能,通過監(jiān)督行政訴訟活動對行政行為的合法性予以監(jiān)督,從而倒逼行政機關糾正錯誤行為、積極依法作為,使老百姓在具體爭議化解中切實感受到公平正義。

　　記者:在推進實質性化解行政爭議中,檢察機關提出了“訴源治理”的理念,如何理解其時代意義?如何推動訴源治理?

　　應松年:新時代,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有了更高的需求,對行政爭議實質性化解工作也提出更高的期待�！兑庖姟诽岢�,要將社會主義核心價值觀融入法律監(jiān)督,通過促進嚴格執(zhí)法、公正司法,規(guī)范社會行為、引領社會風尚。“訴源治理”理念體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想,是檢察機關積極參與社會治理的重要創(chuàng)新,為行政爭議實質性化解提供了新的思路。訴源治理的關鍵在于將爭議和矛盾化解在源頭。當前大量的行政爭議被推到司法環(huán)節(jié)尋求解決,如果能在源頭及時化解糾紛,就可以有效緩解司法系統(tǒng)的訴訟壓力和當事人的訟累。所以“訴源治理”對于助推社會治理能力現(xiàn)代化,對于節(jié)約司法資源和減輕當事人負擔都具有重要的意義。

　　我國行政法治領域已經(jīng)構建了包括行政和解、行政調(diào)解、行政聽證和行政復議等在內(nèi)的多元化的糾紛解決機制。檢察機關也在積極探索公開聽證、司法救助等工作機制,以“公開贏公信”,實質性解決問題,從而實現(xiàn)案結事了、政清人和。當前可通過完善行政檢察工作機制與行政復議、行政調(diào)解等多元化糾紛解決機制的銜接,采取多元靈活的方式,滿足老百姓對于實質性化解行政爭議的訴求。

　　行政執(zhí)法的領域極為廣泛,內(nèi)容復雜,形式多樣,亟須行政檢察監(jiān)督介入

　　記者:《意見》提出全面深化行政檢察監(jiān)督的新要求,明確檢察機關在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的,可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。您認為,在督促行政機關履職方面,檢察機關可以進行哪些探索?

　　應松年:作為行政權力制約和監(jiān)督體系中的重要一環(huán),行政檢察監(jiān)督對于促進依法行政、推進法治政府建設具有重要意義。實踐中,檢察機關對行政訴訟活動的監(jiān)督,包括對生效行政判決、裁定、調(diào)解書及執(zhí)行活動的監(jiān)督,對行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督,對行政機關行政活動的監(jiān)督,都是圍繞著“行政機關是否依法行政”命題展開的。具體而言,未來檢察機關可以圍繞行政檢察監(jiān)督的范圍、方式和限度予以探索。

　　傳統(tǒng)觀點認為,行政檢察要圍繞行政訴訟監(jiān)督展開,或者說,行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督�！兑庖姟吠卣沽诵姓�檢察監(jiān)督的范圍,明確檢察機關可以對行政訴訟活動和行政活動開展行政檢察監(jiān)督。結合我國行政檢察監(jiān)督的理論與實踐,行政檢察監(jiān)督的范圍可進一步詳細界定。第一,對行政訴訟活動的監(jiān)督,不能局限于對生效行政判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督,應當貫穿于行政訴訟全過程,是對整個行政訴訟制度的監(jiān)督,因此還包括對行政訴訟立案與受理的監(jiān)督、對行政訴訟程序的監(jiān)督、對行政審判人員違法行為和犯罪行為的監(jiān)督。第二,對行政訴訟案件執(zhí)行的監(jiān)督,主要包括對生效行政判決、裁定、調(diào)解書執(zhí)行的監(jiān)督,以及對行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督。第三,對行政活動的監(jiān)督。一般觀點認為,檢察機關對行政活動的監(jiān)督限于行政機關違法行使職權或者不行使職權。對此,可以從行政活動類型化視角探索行政檢察監(jiān)督的介入范圍。行政活動大致可分為制定規(guī)范、執(zhí)法、解決糾紛。制定規(guī)范的活動,按層次而言,規(guī)范重點應為規(guī)章以下的一般規(guī)范性文件的制定,這一領域對公民權利的影響很大,但當前的行政檢察監(jiān)督尚未進入,可以進一步論證研究。行政執(zhí)法的領域極為廣泛,內(nèi)容復雜,形式多樣,亟須行政檢察監(jiān)督介入。尤其是那些對公民權利將產(chǎn)生較大影響的執(zhí)法活動,有些可以在作出決定前介入,以防止出錯;有些也可以在結束后作出評價,提出是否需要改正的建議。實踐中,某些地方檢察院也有針對特定內(nèi)容介入的,這種情形就需要及時總結經(jīng)驗。至于解決糾紛的活動,包括行政調(diào)解、行政裁決、行政復議等,都可以介入監(jiān)督。檢察機關可與行政機關一起總結經(jīng)驗,討論下一步可以在哪些方面開展行政檢察監(jiān)督。

　　積極探索多元化的行政檢察監(jiān)督方式

　　記者:行政檢察監(jiān)督的方式還可以進行哪些探索?把握哪些原則?

　　應松年:面對不斷拓展的行政檢察監(jiān)督范圍,檢察機關需要積極探索多元化的行政檢察監(jiān)督方式,以進一步提升行政檢察監(jiān)督的效能。就對行政訴訟活動的檢察監(jiān)督而言,其效果在于通過正確行使訴訟監(jiān)督職能,達到促進行政機關依法行政和建設法治政府的目標。實踐中,檢察機關應當結合具體案情,綜合運用具有剛性監(jiān)督作用的抗訴、具有同級監(jiān)督優(yōu)勢的再審檢察建議和具有靈活性質的檢察建議等行政訴訟檢察監(jiān)督方式。就對行政活動的檢察監(jiān)督而言,檢察機關應當積極探索直接的行政檢察監(jiān)督方式,推動和促進行政機關依法行政。近年來,隨著行政公益訴訟的試點實施及立法確認,訴前檢察建議在實踐中得到廣泛應用,并且實施效果較好。但行政公益訴訟的適用范圍畢竟有限,不能涵蓋所有的行政活動。值得注意的是,《意見》明確提出要積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍,探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權益保護、個人信息保護、文物和文化遺產(chǎn)保護等領域公益損害案件,總結實踐經(jīng)驗,完善相關立法。此外,《意見》還規(guī)定了檢察機關的調(diào)查核實權、有關單位和個人的協(xié)助配合義務、對糾正意見或檢察建議的整改落實回復義務等。這些規(guī)定將有助于提升行政檢察監(jiān)督實效,促進行政機關依法行政,推進法治政府建設。

　　檢察機關開展行政檢察監(jiān)督工作應當遵循謙抑性原則,即應當在憲法法律的框架內(nèi)行使行政檢察監(jiān)督權,遵守憲法關于國家權力分工的規(guī)定,對行政審判權、行政執(zhí)法權保持一定的尊讓和克制。檢察機關開展行政檢察監(jiān)督工作,保有一定的主動性但不能越俎代庖、替位包辦,必須尊重行政審判權和行政執(zhí)法權,不得代替法院作出裁判,不得代替行政機關作出決定。在行政檢察監(jiān)督標準和強度上,應當掌握好形式合法性審查與實質合法性審查的平衡,堅守作為國家的法律監(jiān)督機關的基本定位,恪守行政檢察監(jiān)督的初心和使命,在法定權力范圍內(nèi)以法定方式推動行政法治的實現(xiàn)和發(fā)展。

　　夯實理論基礎,支撐行政檢察行穩(wěn)致遠

　　記者:當前行政檢察理論特別是行政爭議實質性化解的基礎理論研究還比較滯后,還不能為檢察實踐提供很好的支持,如何夯實行政檢察理論基礎?

　　應松年:檢察機關加強對行政檢察理論,特別是行政爭議實質性化解的基礎理論研究,是深入貫徹習近平法治思想的根本要求,也是實現(xiàn)行政檢察工作高質量發(fā)展的內(nèi)在需求�？蓮纳钊胙芯繖z察機關參與行政爭議解決的不同方式、檢察機關在行政爭議實質性化解中的定位等維度,尋找檢察機關參與實質性化解行政爭議的規(guī)律,從而為深化行政檢察特別是行政爭議實質性化解工作提供扎實的理論支撐。無論是參與行政爭議實質性化解還是推動訴源治理,都是為了滿足新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高需求,都是為了落實以人民為中心的發(fā)展思想,都體現(xiàn)了理論支撐與實踐探索之間的緊密關系。新時代行政檢察監(jiān)督仍有很大的發(fā)展空間,要遵循總體戰(zhàn)略布局,在具體領域進一步梳理、擴展和深耕,理論研究也要及時跟進。立足當前階段,檢察機關應當在習近平法治思想的指引下,結合《意見》要求,總結行政檢察監(jiān)督實踐中的已有經(jīng)驗,研究如何具體地逐步擴展和深入規(guī)劃,同時推進立法、司法解釋以及銜接配套機制的建立和完善。

　　(作者:本刊記者 常鋒)

　　(請參見《人民檢察》2021年第21-22期或請關注人民檢察微信公眾號)