行政檢察創(chuàng)新監(jiān)督理念回應(yīng)人民群眾更高要求

　　      ——專訪中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年

　　檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)對(duì)全面深化行政檢察監(jiān)督提出更高要求。檢察機(jī)關(guān)如何落實(shí)中央要求,推動(dòng)行政檢察監(jiān)督提質(zhì)增效?近日,本刊記者帶著問題采訪了中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年。應(yīng)教授對(duì)此發(fā)表了很多真知灼見。

　　找準(zhǔn)癥結(jié),破解行政爭(zhēng)議化解難題

　　記者:《意見》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)中要開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作,促進(jìn)案結(jié)事了。實(shí)踐中,行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”、案結(jié)事不了的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。您認(rèn)為,行政爭(zhēng)議難以化解的癥結(jié)是什么?

　　應(yīng)松年:行政爭(zhēng)議難以化解的癥結(jié)在于行政爭(zhēng)議未能得到實(shí)質(zhì)性解決。行政爭(zhēng)議就是老百姓和政府之間有爭(zhēng)議的事情,如果行政爭(zhēng)議通過相關(guān)的救濟(jì)途徑得到了實(shí)質(zhì)性解決,那么老百姓就不會(huì)一直上訪、申訴,踏上“馬拉松”式的維權(quán)之路。實(shí)踐中發(fā)生行政爭(zhēng)議后,首先應(yīng)當(dāng)通過調(diào)解、和解的方式解決爭(zhēng)議問題,如果無(wú)法解決,再進(jìn)入訴訟程序。所以,調(diào)解、和解是化解行政爭(zhēng)議的第一道程序,既有利于解決老百姓的訴求,也可避免過多的行政爭(zhēng)議進(jìn)入司法程序。調(diào)解工作在行政復(fù)議階段就可以展開,行政復(fù)議委員會(huì)由行政機(jī)關(guān)代表和專家學(xué)者等共同組成,有利于厘清是非對(duì)錯(cuò),促進(jìn)雙方和解,進(jìn)而化解行政爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督調(diào)解活動(dòng)是否符合法律規(guī)定。如有必要,還可以通過設(shè)立調(diào)解機(jī)構(gòu)的方式參與到調(diào)解、和解活動(dòng)中,同時(shí)開展監(jiān)督工作。

　　檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視調(diào)解機(jī)制的運(yùn)用,基層都設(shè)有調(diào)解組織,檢察機(jī)關(guān)可就一般行政爭(zhēng)議問題派員參加調(diào)解活動(dòng),將行政爭(zhēng)議及時(shí)化解在基層,促進(jìn)案結(jié)事了,保障老百姓的合法權(quán)益。在推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的過程中,還可以借鑒行政公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)特定領(lǐng)域的行政違法行為或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出訴前檢察建議,督促其依法履行職責(zé),化解相關(guān)行政爭(zhēng)議;行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依法提起公益訴訟。

　　“訴源治理”等理念體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想

　　記者:檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政檢察監(jiān)督過程中,提出“雙贏多贏共贏”“能動(dòng)司法檢察”等新理念,并探索出“一手托兩家”的“穿透式”監(jiān)督模式,這些理念和探索對(duì)于推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解有何功能和價(jià)值?

　　應(yīng)松年:檢察理念是指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)和檢察人員做好檢察工作的思想來(lái)源。檢察機(jī)關(guān)提出的“雙贏多贏共贏”“能動(dòng)司法檢察”等新理念和探索出的“一手托兩家”的“穿透式監(jiān)督”模式,都是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要體現(xiàn)。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)人民群眾的生活水平不斷提高,對(duì)檢察工作有了新的期待,檢察機(jī)關(guān)的新理念、新探索積極回應(yīng)了人民群眾的更高需求。檢察機(jī)關(guān)除了監(jiān)督法院公正司法外,另一重要職能是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,“一手托兩家”的特殊職能屬性對(duì)于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解具有不可替代的作用。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)督職能,通過監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)對(duì)行政行為的合法性予以監(jiān)督,從而倒逼行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤行為、積極依法作為,使老百姓在具體爭(zhēng)議化解中切實(shí)感受到公平正義。

　　記者:在推進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中,檢察機(jī)關(guān)提出了“訴源治理”的理念,如何理解其時(shí)代意義?如何推動(dòng)訴源治理?

　　應(yīng)松年:新時(shí)代,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有了更高的需求,對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作也提出更高的期待�！兑庖姟诽岢�,要將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法律監(jiān)督,通過促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法,規(guī)范社會(huì)行為、引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚�！霸V源治理”理念體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想,是檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新,為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解提供了新的思路。訴源治理的關(guān)鍵在于將爭(zhēng)議和矛盾化解在源頭。當(dāng)前大量的行政爭(zhēng)議被推到司法環(huán)節(jié)尋求解決,如果能在源頭及時(shí)化解糾紛,就可以有效緩解司法系統(tǒng)的訴訟壓力和當(dāng)事人的訟累。所以“訴源治理”對(duì)于助推社會(huì)治理能力現(xiàn)代化,對(duì)于節(jié)約司法資源和減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)都具有重要的意義。

　　我國(guó)行政法治領(lǐng)域已經(jīng)構(gòu)建了包括行政和解、行政調(diào)解、行政聽證和行政復(fù)議等在內(nèi)的多元化的糾紛解決機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)也在積極探索公開聽證、司法救助等工作機(jī)制,以“公開贏公信”,實(shí)質(zhì)性解決問題,從而實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、政清人和。當(dāng)前可通過完善行政檢察工作機(jī)制與行政復(fù)議、行政調(diào)解等多元化糾紛解決機(jī)制的銜接,采取多元靈活的方式,滿足老百姓對(duì)于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的訴求。

　　行政執(zhí)法的領(lǐng)域極為廣泛,內(nèi)容復(fù)雜,形式多樣,亟須行政檢察監(jiān)督介入

　　記者:《意見》提出全面深化行政檢察監(jiān)督的新要求,明確檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的,可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。您認(rèn)為,在督促行政機(jī)關(guān)履職方面,檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行哪些探索?

　　應(yīng)松年:作為行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的重要一環(huán),行政檢察監(jiān)督對(duì)于促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,包括對(duì)生效行政判決、裁定、調(diào)解書及執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,對(duì)行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督,對(duì)行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的監(jiān)督,都是圍繞著“行政機(jī)關(guān)是否依法行政”命題展開的。具體而言,未來(lái)檢察機(jī)關(guān)可以圍繞行政檢察監(jiān)督的范圍、方式和限度予以探索。

　　傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,行政檢察要圍繞行政訴訟監(jiān)督展開,或者說,行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督。《意見》拓展了行政檢察監(jiān)督的范圍,明確檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政訴訟活動(dòng)和行政活動(dòng)開展行政檢察監(jiān)督。結(jié)合我國(guó)行政檢察監(jiān)督的理論與實(shí)踐,行政檢察監(jiān)督的范圍可進(jìn)一步詳細(xì)界定。第一,對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,不能局限于對(duì)生效行政判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)貫穿于行政訴訟全過程,是對(duì)整個(gè)行政訴訟制度的監(jiān)督,因此還包括對(duì)行政訴訟立案與受理的監(jiān)督、對(duì)行政訴訟程序的監(jiān)督、對(duì)行政審判人員違法行為和犯罪行為的監(jiān)督。第二,對(duì)行政訴訟案件執(zhí)行的監(jiān)督,主要包括對(duì)生效行政判決、裁定、調(diào)解書執(zhí)行的監(jiān)督,以及對(duì)行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督。第三,對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督。一般觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督限于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)。對(duì)此,可以從行政活動(dòng)類型化視角探索行政檢察監(jiān)督的介入范圍。行政活動(dòng)大致可分為制定規(guī)范、執(zhí)法、解決糾紛。制定規(guī)范的活動(dòng),按層次而言,規(guī)范重點(diǎn)應(yīng)為規(guī)章以下的一般規(guī)范性文件的制定,這一領(lǐng)域?qū)�公民�?quán)利的影響很大,但當(dāng)前的行政檢察監(jiān)督尚未進(jìn)入,可以進(jìn)一步論證研究。行政執(zhí)法的領(lǐng)域極為廣泛,內(nèi)容復(fù)雜,形式多樣,亟須行政檢察監(jiān)督介入。尤其是那些對(duì)公民權(quán)利將產(chǎn)生較大影響的執(zhí)法活動(dòng),有些可以在作出決定前介入,以防止出錯(cuò);有些也可以在結(jié)束后作出評(píng)價(jià),提出是否需要改正的建議。實(shí)踐中,某些地方檢察院也有針對(duì)特定內(nèi)容介入的,這種情形就需要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。至于解決糾紛的活動(dòng),包括行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議等,都可以介入監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可與行政機(jī)關(guān)一起總結(jié)經(jīng)驗(yàn),討論下一步可以在哪些方面開展行政檢察監(jiān)督。

　　積極探索多元化的行政檢察監(jiān)督方式

　　記者:行政檢察監(jiān)督的方式還可以進(jìn)行哪些探索?把握哪些原則?

　　應(yīng)松年:面對(duì)不斷拓展的行政檢察監(jiān)督范圍,檢察機(jī)關(guān)需要積極探索多元化的行政檢察監(jiān)督方式,以進(jìn)一步提升行政檢察監(jiān)督的效能。就對(duì)行政訴訟活動(dòng)的檢察監(jiān)督而言,其效果在于通過正確行使訴訟監(jiān)督職能,達(dá)到促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和建設(shè)法治政府的目標(biāo)。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案情,綜合運(yùn)用具有剛性監(jiān)督作用的抗訴、具有同級(jí)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)的再審檢察建議和具有靈活性質(zhì)的檢察建議等行政訴訟檢察監(jiān)督方式。就對(duì)行政活動(dòng)的檢察監(jiān)督而言,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索直接的行政檢察監(jiān)督方式,推動(dòng)和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。近年來(lái),隨著行政公益訴訟的試點(diǎn)實(shí)施及立法確認(rèn),訴前檢察建議在實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用,并且實(shí)施效果較好。但行政公益訴訟的適用范圍畢竟有限,不能涵蓋所有的行政活動(dòng)。值得注意的是,《意見》明確提出要積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍,探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),完善相關(guān)立法。此外,《意見》還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)、有關(guān)單位和個(gè)人的協(xié)助配合義務(wù)、對(duì)糾正意見或檢察建議的整改落實(shí)回復(fù)義務(wù)等。這些規(guī)定將有助于提升行政檢察監(jiān)督實(shí)效,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,推進(jìn)法治政府建設(shè)。

　　檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性原則,即應(yīng)當(dāng)在憲法法律的框架內(nèi)行使行政檢察監(jiān)督權(quán),遵守憲法關(guān)于國(guó)家權(quán)力分工的規(guī)定,對(duì)行政審判權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)保持一定的尊讓和克制。檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督工作,保有一定的主動(dòng)性但不能越俎代庖、替位包辦,必須尊重行政審判權(quán)和行政執(zhí)法權(quán),不得代替法院作出裁判,不得代替行政機(jī)關(guān)作出決定。在行政檢察監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度上,應(yīng)當(dāng)掌握好形式合法性審查與實(shí)質(zhì)合法性審查的平衡,堅(jiān)守作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本定位,恪守行政檢察監(jiān)督的初心和使命,在法定權(quán)力范圍內(nèi)以法定方式推動(dòng)行政法治的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。

　　夯實(shí)理論基礎(chǔ),支撐行政檢察行穩(wěn)致遠(yuǎn)

　　記者:當(dāng)前行政檢察理論特別是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的基礎(chǔ)理論研究還比較滯后,還不能為檢察實(shí)踐提供很好的支持,如何夯實(shí)行政檢察理論基礎(chǔ)?

　　應(yīng)松年:檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政檢察理論,特別是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的基礎(chǔ)理論研究,是深入貫徹習(xí)近平法治思想的根本要求,也是實(shí)現(xiàn)行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求�？蓮纳钊胙芯繖z察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議解決的不同方式、檢察機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中的定位等維度,尋找檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的規(guī)律,從而為深化行政檢察特別是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作提供扎實(shí)的理論支撐。無(wú)論是參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解還是推動(dòng)訴源治理,都是為了滿足新時(shí)代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高需求,都是為了落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想,都體現(xiàn)了理論支撐與實(shí)踐探索之間的緊密關(guān)系。新時(shí)代行政檢察監(jiān)督仍有很大的發(fā)展空間,要遵循總體戰(zhàn)略布局,在具體領(lǐng)域進(jìn)一步梳理、擴(kuò)展和深耕,理論研究也要及時(shí)跟進(jìn)。立足當(dāng)前階段,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平法治思想的指引下,結(jié)合《意見》要求,總結(jié)行政檢察監(jiān)督實(shí)踐中的已有經(jīng)驗(yàn),研究如何具體地逐步擴(kuò)展和深入規(guī)劃,同時(shí)推進(jìn)立法、司法解釋以及銜接配套機(jī)制的建立和完善。

　　(作者:本刊記者 常鋒)

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