日前,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳發(fā)布《文物保護領域檢察公益訴訟辦案指引(試行)》(以下簡稱《辦案指引》),為依法規(guī)范推動文物保護領域檢察公益訴訟工作提供了具體可操作的指引。為便于正確理解和適用,現對《辦案指引》的制定背景和過程、基本思路和主要內容解讀如下。

一、《辦案指引》的制定背景和目的

黨的十八大以來,習近平總書記對文物和文化遺產保護傳承工作作出一系列重要論述和重要指示批示,強調要積極推進文物保護利用和文化遺產保護傳承,挖掘文物和文化遺產的多重價值。2021年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確要求,檢察機關探索辦理文物和文化遺產保護等領域公益損害案件。2025年3月1日起施行的文物保護法增設檢察公益訴訟條款,為檢察機關開展文物保護領域檢察公益訴訟工作提供了直接法律依據。

(一)制定《辦案指引》是更好落實新修訂的文物保護法的重要抓手

文物保護法第99條規(guī)定,“因違反本法規(guī)定造成文物嚴重損害或者存在嚴重損害風險,致使社會公共利益受到侵害的,人民檢察院可以依照有關訴訟法的規(guī)定提起公益訴訟”。上述法律條款是對文物保護領域檢察公益訴訟的概括性授權,缺乏細化可操作性的規(guī)定。通過制定《辦案指引》,明確公益訴訟立案條件、調查取證重點等內容,有助于提升法律適用的可操作性,更好貫徹落實新修訂的文物保護法。

(二)制定《辦案指引》是高質效辦案的內在要求

2024年最高檢公益訴訟檢察廳《關于推進公益訴訟檢察高質效辦案的意見(試行)》要求以“高質效辦好每一個案件”的基本價值追求引領辦案實踐,將“可訴性”和“三個善于”要求在公益訴訟辦案中具體化、實踐化,精準規(guī)范開展公益訴訟檢察辦案工作。制定《辦案指引》,為文物保護領域檢察公益訴訟工作辦理提供操作指南,是引導推動公益訴訟高質效辦案的有效舉措。

(三)制定《辦案指引》是解決文物保護公益訴訟辦案領域實務難題的現實需要

2019年1月至2025年6月,全國檢察機關依法辦理文物保護領域公益訴訟案件2.3萬余件,推動解決了一批文物保護利用中的突出問題。但與此同時,部分檢察機關出現立案標準把握不嚴、監(jiān)督對象確定不精準、辦案質效不高等問題,亟須規(guī)范指引。鑒于文物保護領域案件社會關注度較高,案件辦理難度大、專業(yè)性強,故在現有公益訴訟辦案規(guī)則基礎上,堅持問題導向,制定《辦案指引》,有利于各地檢察機關更加準確把握案件事實和適用法律,解決辦案實踐中監(jiān)督對象確定難、文物損害風險評估難、文物價值損失認定難等具體問題,有效提升辦案質效。

二、《辦案指引》制定的基本思路

(一)準確把握和貫徹落實文物保護法修訂的主要內容

新修訂的文物保護法的主要內容包括:增加對特定種類文物的保護規(guī)定;進一步完善文物保護管理制度;加強文物價值挖掘闡釋,推動讓文物活起來;完善法律責任,有效打擊違法行為�！掇k案指引》重點結合此次文物保護法修訂的主要內容,聚焦文物保護法中檢察公益訴訟條款的理解適用,對文物保護領域檢察公益訴訟的概念含義、制度價值、案件范圍、程序要求等作了具體規(guī)定,為文物保護領域公益訴訟辦案實踐提供具體的規(guī)范參考。

(二)吸收和借鑒指導性案例確立的相關規(guī)則

為強化指導性案例對公益訴訟辦案的示范引領作用,《辦案指引》吸收了最高檢發(fā)布的第五十七批指導性案例(文物和文化遺產保護主題)確立的相關辦案規(guī)則。比如,吸收北京市東城區(qū)檢察院、中國人民解放軍北京軍事檢察院督促保護祿米倉行政公益訴訟案(檢例第231號)確立的軍隊營區(qū)文物的保護規(guī)則,厘清軍事檢察機關和地方檢察機關在軍隊營區(qū)文物保護中的各自職責及協(xié)作機制,規(guī)定了軍地協(xié)作機制條款。

(三)緊密結合文物保護領域公益訴訟檢察工作實際

為了強化指導性、實用性,《辦案指引》對當前實踐中反映突出的重點問題作出針對性回應。比如,文物保護法對政府的文物保護職責規(guī)定得較為復雜、分散,既規(guī)定各級政府均負有的共性職責,也規(guī)定不同層級政府負有的特定職責,辦案中容易混淆,故《辦案指引》在第9條第3款中予以明確。此外,還對監(jiān)督對象確定、文物損失評估、中止情形適用等辦案中爭議較大的問題給出明確要求。

三、《辦案指引》的重點內容

《辦案指引》共21條,主要規(guī)定以下重點內容。

(一)關于辦案類型的選擇

在辦案類型方面,雖然法律并未明確行政公益訴訟、民事公益訴訟的順位,但從制度設計初衷來看,基于檢察公益訴訟的法律監(jiān)督定位,結合高質效辦案要求,《辦案指引》明確規(guī)定檢察機關應當堅持檢察公益訴訟的法律監(jiān)督定位,準確把握以行政公益訴訟為主,民事公益訴訟發(fā)揮補充、保障作用的辦案格局。對于行政機關未依法履行職責的,通過行政公益訴訟督促其依法履職;對于行政機關全面依法履職仍不能實現公益保護,符合民事公益訴訟起訴條件的,依法對違法行為人提起民事公益訴訟。

(二)關于立案標準

文物保護法明確檢察機關立案辦理文物保護領域公益訴訟案件的條件,是造成文物“嚴重損害”或者存在“嚴重損害風險”。但法律并未明確“嚴重損害”和“嚴重損害風險”的具體情形。為嚴格依法把握公益訴訟立案標準,《辦案指引》總結司法實踐經驗,借鑒生態(tài)環(huán)境領域關于“嚴重損害”和“嚴重風險”情形,對“嚴重損害”和“嚴重損害風險”進行探索規(guī)定。“嚴重損害”是指違法行為已經對文物真實性和完整性造成破壞或者其他嚴重后果。綜合考量文物等級、損毀程度、修復難度以及歷史、藝術、科學價值影響等因素予以認定�！皣乐負p害風險”是指違法行為具有現實而緊迫的重大損害風險,如不及時制止將對文物造成嚴重損害后果,應當綜合考量案涉公益的重要性、風險轉化的可能性、損害結果發(fā)生的緊迫性、損害后果的嚴重性等因素予以認定。

同時,為確保精準立案,嚴把入口關,引導地方檢察機關多辦典型、有影響、能夠體現公益訴訟制度價值的案件,《辦案指引》規(guī)定了文物保護領域一般不予立案的情形。即對于違法行為輕微或者公益損害較小且能夠及時整改的,檢察機關可以通過移送線索等方式解決,一般不予立案。對于行政機關已經發(fā)現并采取相應監(jiān)管措施,足以消除文物嚴重損害或者嚴重損害風險的,一般不予立案。

(三)關于調查取證的重點內容

《辦案指引》分別對行政公益訴訟和民事公益訴訟辦案中調查取證的重點內容予以規(guī)定。文物損害調查主要從文物損害結果、保護修復、價值損失等方面進行調查取證,并列出各個方面相應的重點調查內容。針對文物損毀程度和對文物歷史、藝術、科學等價值造成的影響等專門性問題,可以通過鑒定或者咨詢專家意見等方式,認定公益損害的現實性或危險性、損害類型以及范圍、程度等。區(qū)分受損文物是否具備修復條件,確定相應的修復方案和費用。能夠修復的,可分別委托具有文物保護工程勘察設計資質的單位、具有文物修復資質的單位為不可移動文物、可移動文物編制文物修復方案。不能修復的,可以通過委托鑒定評估機構、咨詢專家或者行政主管部門、行業(yè)協(xié)會意見對價值損失予以量化,不能量化的可探索運用虛擬修繕評估方式等科學量化公益損害。

(四)關于中止審查和整改效果跟進

2021年最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第78條規(guī)定了“中止審查”的適用條件,但并未明確“突發(fā)事件等客觀原因”的具體情形。辦案實踐中,存在符合適用“中止審查”條件卻未適用,而是適用“終結案件”等不規(guī)范問題,這不符合“當訴則訴”的辦案要求。鑒于文物保護領域公益訴訟案件中,行政機關保護措施通常需要層報審批,且保護工程和資金審批等流程通常需要較長周期。因此,對于因文物修繕計劃、工程設計、保護資金等審批周期較長,或者文物保護需要勘察分析、實驗研究等客觀原因,不能全部整改到位,且行政機關不存在怠于履行職責情形的,檢察機關可以決定中止審查。

同時,考慮到文物保護領域涉案文物整改落實周期較長、整改效果評估需要借助專業(yè)力量,《辦案指引》明確檢察機關應當對民事公益訴訟中生效裁判執(zhí)行以及行政公益訴訟中行政機關的整改落實、文物修繕驗收等情況跟進監(jiān)督。應當遵守不改變文物原狀和最小干預原則,重點關注修繕過程、結果是否符合強制性標準,確保受損公益得到全面有效的保護。

(五)關于被監(jiān)督行政機關的確定

文物因其權屬、性質、級別等不同,在保護利用中極具綜合性、復雜性,涉及文物、自然資源、住建、生態(tài)環(huán)境、消防、退役、各級政府等多部門的職責。《辦案指引》明確,應當從最直接最有效解決公益損害問題的角度,精準確定被監(jiān)督對象。公益損害問題涉及多個行政機關職責的,應當將與違法行為關聯(lián)最緊密、對問題整改最有效的行政機關作為監(jiān)督對象;單獨監(jiān)督某個行政機關難以實現公益保護目的的,可以同時監(jiān)督負有監(jiān)管職責的其他行政機關。另外,分別監(jiān)督多個行政機關難以實現有效保護的,可以依法督促地方政府統(tǒng)籌履職。確定政府作為監(jiān)督對象時,既要注意各級政府在文物保護中負有的共性職責,也要界分不同層級政府負有的特定職責,精準確定監(jiān)督的政府層級。

(六)關于訴訟請求的提出

行政公益訴訟中,檢察機關可以針對具體行政行為提出確認行政行為違法或者無效、撤銷或部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責、變更行政行為等訴訟請求。檢察機關提出訴訟請求時,應充分考慮文物修復難度、審批周期等因素,在提出該項訴訟請求時一般不列明要求行政機關履行職責的期限,具體由法院在裁判中確定,但應盡可能列明需要依法履職的具體事項,并且注意與檢察建議的內容相銜接,在檢察建議中未提及的內容,不宜在訴訟請求中提出。

鑒于地方檢察機關和法院在行政公益訴訟中,探索裁定終結訴訟的方式,取得了良好效果。因此,《辦案指引》總結司法實踐經驗,規(guī)定行政機關在法院作出裁判前已經采取整改措施依法履行職責,且社會公共利益得到保護的,檢察機關可以建議法院裁定終結訴訟。值得注意的是,鑒于檢察機關法律監(jiān)督機關的定位,檢察機關應建議而不是申請法院裁定終結訴訟。為進一步規(guī)范檢察機關提出確認違法的訴訟請求,《辦案指引》規(guī)定,行政機關在法院作出裁判前已經采取整改措施依法履行職責,且社會公共利益得到保護的,行政機關對其法定職責及行為違法性存在不同認識的,檢察機關可以變更訴訟請求,請求判決確認違法。對于一定時期具有普遍性的違法、行政機關認為不負有監(jiān)督管理職責、對法律適用存在不同認識等特殊情形,檢察機關可以單獨提出確認違法的訴訟請求。

民事公益訴訟中,結合具體的文物受損情形,可以提出消除危險、承擔修復責任、賠償損失等訴訟請求。同時,鑒于文物保護領域鑒定評估較為普遍,通常支出費用較高,檢察機關在提起訴訟時可以一并主張被告承擔支出鑒定評估等費用的訴訟請求。

(七)關于常見的行政違法行為與民事違法行為

《辦案指引》對實踐中常見的行政違法行為與民事違法行為進行列舉式規(guī)定。區(qū)分文物保護領域行政公益訴訟與民事公益訴訟兩種案件類型,圍繞“可訴性”基本要素,分專章予以細化規(guī)定。如,在行政違法行為條款中,規(guī)定行政機關未依法履行文物保護監(jiān)管職責的7種情形,對地方檢察機關尤其是基層檢察機關在辦案中甄別認定文物保護領域行政違法行為具有較強的指導性。鑒于篇幅限制,對文物損害的常見情形作為附件供各地參考;同時,對檢察機關辦理文物保護領域公益訴訟案件常用的法律法規(guī)、司法解釋和規(guī)范性文件進行梳理,同樣以附件形式呈現。

(八)關于辦案領域選擇問題

實踐中,基層檢察機關經常面臨如何選擇辦案領域的問題。新修訂的文物保護法明確了文物的定義,即人類創(chuàng)造的或者與人類活動有關的,具有歷史、藝術、科學價值的物質遺存。環(huán)境保護法規(guī)定“人文遺跡”屬于環(huán)境。由此可見,文物和環(huán)境之間存在交叉,但是關注的重點公益屬性又有所區(qū)分�！掇k案指引》未對辦案領域選擇進行明確規(guī)定。未來,在辦案實踐中可以把握有利于保護公益的原則,明確主要辦案領域,兼顧系統(tǒng)全面保護。

作者:徐向春,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳廳長、一級高級檢察官;劉家璞,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官;張國強,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳二級高級檢察官助理。山東省人民檢察院第八檢察部一級檢察官助理王浩對本文亦有貢獻。

(全文見《人民檢察》2025年第15期)