日前,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳發(fā)布《文物保護領(lǐng)域檢察公益訴訟辦案指引(試行)》(以下簡稱《辦案指引》),為依法規(guī)范推動文物保護領(lǐng)域檢察公益訴訟工作提供了具體可操作的指引。為便于正確理解和適用,現(xiàn)對《辦案指引》的制定背景和過程、基本思路和主要內(nèi)容解讀如下。

一、《辦案指引》的制定背景和目的

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記對文物和文化遺產(chǎn)保護傳承工作作出一系列重要論述和重要指示批示,強調(diào)要積極推進文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承,挖掘文物和文化遺產(chǎn)的多重價值。2021年《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求,檢察機關(guān)探索辦理文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域公益損害案件。2025年3月1日起施行的文物保護法增設(shè)檢察公益訴訟條款,為檢察機關(guān)開展文物保護領(lǐng)域檢察公益訴訟工作提供了直接法律依據(jù)。

(一)制定《辦案指引》是更好落實新修訂的文物保護法的重要抓手

文物保護法第99條規(guī)定,“因違反本法規(guī)定造成文物嚴(yán)重?fù)p害或者存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險,致使社會公共利益受到侵害的,人民檢察院可以依照有關(guān)訴訟法的規(guī)定提起公益訴訟”。上述法律條款是對文物保護領(lǐng)域檢察公益訴訟的概括性授權(quán),缺乏細(xì)化可操作性的規(guī)定。通過制定《辦案指引》,明確公益訴訟立案條件、調(diào)查取證重點等內(nèi)容,有助于提升法律適用的可操作性,更好貫徹落實新修訂的文物保護法。

(二)制定《辦案指引》是高質(zhì)效辦案的內(nèi)在要求

2024年最高檢公益訴訟檢察廳《關(guān)于推進公益訴訟檢察高質(zhì)效辦案的意見(試行)》要求以“高質(zhì)效辦好每一個案件”的基本價值追求引領(lǐng)辦案實踐,將“可訴性”和“三個善于”要求在公益訴訟辦案中具體化、實踐化,精準(zhǔn)規(guī)范開展公益訴訟檢察辦案工作。制定《辦案指引》,為文物保護領(lǐng)域檢察公益訴訟工作辦理提供操作指南,是引導(dǎo)推動公益訴訟高質(zhì)效辦案的有效舉措。

(三)制定《辦案指引》是解決文物保護公益訴訟辦案領(lǐng)域?qū)崉?wù)難題的現(xiàn)實需要

2019年1月至2025年6月,全國檢察機關(guān)依法辦理文物保護領(lǐng)域公益訴訟案件2.3萬余件,推動解決了一批文物保護利用中的突出問題。但與此同時,部分檢察機關(guān)出現(xiàn)立案標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)、監(jiān)督對象確定不精準(zhǔn)、辦案質(zhì)效不高等問題,亟須規(guī)范指引。鑒于文物保護領(lǐng)域案件社會關(guān)注度較高,案件辦理難度大、專業(yè)性強,故在現(xiàn)有公益訴訟辦案規(guī)則基礎(chǔ)上,堅持問題導(dǎo)向,制定《辦案指引》,有利于各地檢察機關(guān)更加準(zhǔn)確把握案件事實和適用法律,解決辦案實踐中監(jiān)督對象確定難、文物損害風(fēng)險評估難、文物價值損失認(rèn)定難等具體問題,有效提升辦案質(zhì)效。

二、《辦案指引》制定的基本思路

(一)準(zhǔn)確把握和貫徹落實文物保護法修訂的主要內(nèi)容

新修訂的文物保護法的主要內(nèi)容包括:增加對特定種類文物的保護規(guī)定;進一步完善文物保護管理制度;加強文物價值挖掘闡釋,推動讓文物活起來;完善法律責(zé)任,有效打擊違法行為。《辦案指引》重點結(jié)合此次文物保護法修訂的主要內(nèi)容,聚焦文物保護法中檢察公益訴訟條款的理解適用,對文物保護領(lǐng)域檢察公益訴訟的概念含義、制度價值、案件范圍、程序要求等作了具體規(guī)定,為文物保護領(lǐng)域公益訴訟辦案實踐提供具體的規(guī)范參考。

(二)吸收和借鑒指導(dǎo)性案例確立的相關(guān)規(guī)則

為強化指導(dǎo)性案例對公益訴訟辦案的示范引領(lǐng)作用,《辦案指引》吸收了最高檢發(fā)布的第五十七批指導(dǎo)性案例(文物和文化遺產(chǎn)保護主題)確立的相關(guān)辦案規(guī)則。比如,吸收北京市東城區(qū)檢察院、中國人民解放軍北京軍事檢察院督促保護祿米倉行政公益訴訟案(檢例第231號)確立的軍隊營區(qū)文物的保護規(guī)則,厘清軍事檢察機關(guān)和地方檢察機關(guān)在軍隊營區(qū)文物保護中的各自職責(zé)及協(xié)作機制,規(guī)定了軍地協(xié)作機制條款。

(三)緊密結(jié)合文物保護領(lǐng)域公益訴訟檢察工作實際

為了強化指導(dǎo)性、實用性,《辦案指引》對當(dāng)前實踐中反映突出的重點問題作出針對性回應(yīng)。比如,文物保護法對政府的文物保護職責(zé)規(guī)定得較為復(fù)雜、分散,既規(guī)定各級政府均負(fù)有的共性職責(zé),也規(guī)定不同層級政府負(fù)有的特定職責(zé),辦案中容易混淆,故《辦案指引》在第9條第3款中予以明確。此外,還對監(jiān)督對象確定、文物損失評估、中止情形適用等辦案中爭議較大的問題給出明確要求。

三、《辦案指引》的重點內(nèi)容

《辦案指引》共21條,主要規(guī)定以下重點內(nèi)容。

(一)關(guān)于辦案類型的選擇

在辦案類型方面,雖然法律并未明確行政公益訴訟、民事公益訴訟的順位,但從制度設(shè)計初衷來看,基于檢察公益訴訟的法律監(jiān)督定位,結(jié)合高質(zhì)效辦案要求,《辦案指引》明確規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持檢察公益訴訟的法律監(jiān)督定位,準(zhǔn)確把握以行政公益訴訟為主,民事公益訴訟發(fā)揮補充、保障作用的辦案格局。對于行政機關(guān)未依法履行職責(zé)的,通過行政公益訴訟督促其依法履職;對于行政機關(guān)全面依法履職仍不能實現(xiàn)公益保護,符合民事公益訴訟起訴條件的,依法對違法行為人提起民事公益訴訟。

(二)關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)

文物保護法明確檢察機關(guān)立案辦理文物保護領(lǐng)域公益訴訟案件的條件,是造成文物“嚴(yán)重?fù)p害”或者存在“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險”。但法律并未明確“嚴(yán)重?fù)p害”和“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險”的具體情形。為嚴(yán)格依法把握公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn),《辦案指引》總結(jié)司法實踐經(jīng)驗,借鑒生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域關(guān)于“嚴(yán)重?fù)p害”和“嚴(yán)重風(fēng)險”情形,對“嚴(yán)重?fù)p害”和“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險”進行探索規(guī)定�！皣�(yán)重?fù)p害”是指違法行為已經(jīng)對文物真實性和完整性造成破壞或者其他嚴(yán)重后果。綜合考量文物等級、損毀程度、修復(fù)難度以及歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值影響等因素予以認(rèn)定�！皣�(yán)重?fù)p害風(fēng)險”是指違法行為具有現(xiàn)實而緊迫的重大損害風(fēng)險,如不及時制止將對文物造成嚴(yán)重?fù)p害后果,應(yīng)當(dāng)綜合考量案涉公益的重要性、風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性、損害結(jié)果發(fā)生的緊迫性、損害后果的嚴(yán)重性等因素予以認(rèn)定。

同時,為確保精準(zhǔn)立案,嚴(yán)把入口關(guān),引導(dǎo)地方檢察機關(guān)多辦典型、有影響、能夠體現(xiàn)公益訴訟制度價值的案件,《辦案指引》規(guī)定了文物保護領(lǐng)域一般不予立案的情形。即對于違法行為輕微或者公益損害較小且能夠及時整改的,檢察機關(guān)可以通過移送線索等方式解決,一般不予立案。對于行政機關(guān)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并采取相應(yīng)監(jiān)管措施,足以消除文物嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險的,一般不予立案。

(三)關(guān)于調(diào)查取證的重點內(nèi)容

《辦案指引》分別對行政公益訴訟和民事公益訴訟辦案中調(diào)查取證的重點內(nèi)容予以規(guī)定。文物損害調(diào)查主要從文物損害結(jié)果、保護修復(fù)、價值損失等方面進行調(diào)查取證,并列出各個方面相應(yīng)的重點調(diào)查內(nèi)容。針對文物損毀程度和對文物歷史、藝術(shù)、科學(xué)等價值造成的影響等專門性問題,可以通過鑒定或者咨詢專家意見等方式,認(rèn)定公益損害的現(xiàn)實性或危險性、損害類型以及范圍、程度等。區(qū)分受損文物是否具備修復(fù)條件,確定相應(yīng)的修復(fù)方案和費用。能夠修復(fù)的,可分別委托具有文物保護工程勘察設(shè)計資質(zhì)的單位、具有文物修復(fù)資質(zhì)的單位為不可移動文物、可移動文物編制文物修復(fù)方案。不能修復(fù)的,可以通過委托鑒定評估機構(gòu)、咨詢專家或者行政主管部門、行業(yè)協(xié)會意見對價值損失予以量化,不能量化的可探索運用虛擬修繕評估方式等科學(xué)量化公益損害。

(四)關(guān)于中止審查和整改效果跟進

2021年最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第78條規(guī)定了“中止審查”的適用條件,但并未明確“突發(fā)事件等客觀原因”的具體情形。辦案實踐中,存在符合適用“中止審查”條件卻未適用,而是適用“終結(jié)案件”等不規(guī)范問題,這不符合“當(dāng)訴則訴”的辦案要求。鑒于文物保護領(lǐng)域公益訴訟案件中,行政機關(guān)保護措施通常需要層報審批,且保護工程和資金審批等流程通常需要較長周期。因此,對于因文物修繕計劃、工程設(shè)計、保護資金等審批周期較長,或者文物保護需要勘察分析、實驗研究等客觀原因,不能全部整改到位,且行政機關(guān)不存在怠于履行職責(zé)情形的,檢察機關(guān)可以決定中止審查。

同時,考慮到文物保護領(lǐng)域涉案文物整改落實周期較長、整改效果評估需要借助專業(yè)力量,《辦案指引》明確檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對民事公益訴訟中生效裁判執(zhí)行以及行政公益訴訟中行政機關(guān)的整改落實、文物修繕驗收等情況跟進監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)遵守不改變文物原狀和最小干預(yù)原則,重點關(guān)注修繕過程、結(jié)果是否符合強制性標(biāo)準(zhǔn),確保受損公益得到全面有效的保護。

(五)關(guān)于被監(jiān)督行政機關(guān)的確定

文物因其權(quán)屬、性質(zhì)、級別等不同,在保護利用中極具綜合性、復(fù)雜性,涉及文物、自然資源、住建、生態(tài)環(huán)境、消防、退役、各級政府等多部門的職責(zé)�！掇k案指引》明確,應(yīng)當(dāng)從最直接最有效解決公益損害問題的角度,精準(zhǔn)確定被監(jiān)督對象。公益損害問題涉及多個行政機關(guān)職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)將與違法行為關(guān)聯(lián)最緊密、對問題整改最有效的行政機關(guān)作為監(jiān)督對象;單獨監(jiān)督某個行政機關(guān)難以實現(xiàn)公益保護目的的,可以同時監(jiān)督負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的其他行政機關(guān)。另外,分別監(jiān)督多個行政機關(guān)難以實現(xiàn)有效保護的,可以依法督促地方政府統(tǒng)籌履職。確定政府作為監(jiān)督對象時,既要注意各級政府在文物保護中負(fù)有的共性職責(zé),也要界分不同層級政府負(fù)有的特定職責(zé),精準(zhǔn)確定監(jiān)督的政府層級。

(六)關(guān)于訴訟請求的提出

行政公益訴訟中,檢察機關(guān)可以針對具體行政行為提出確認(rèn)行政行為違法或者無效、撤銷或部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責(zé)、變更行政行為等訴訟請求。檢察機關(guān)提出訴訟請求時,應(yīng)充分考慮文物修復(fù)難度、審批周期等因素,在提出該項訴訟請求時一般不列明要求行政機關(guān)履行職責(zé)的期限,具體由法院在裁判中確定,但應(yīng)盡可能列明需要依法履職的具體事項,并且注意與檢察建議的內(nèi)容相銜接,在檢察建議中未提及的內(nèi)容,不宜在訴訟請求中提出。

鑒于地方檢察機關(guān)和法院在行政公益訴訟中,探索裁定終結(jié)訴訟的方式,取得了良好效果。因此,《辦案指引》總結(jié)司法實踐經(jīng)驗,規(guī)定行政機關(guān)在法院作出裁判前已經(jīng)采取整改措施依法履行職責(zé),且社會公共利益得到保護的,檢察機關(guān)可以建議法院裁定終結(jié)訴訟。值得注意的是,鑒于檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的定位,檢察機關(guān)應(yīng)建議而不是申請法院裁定終結(jié)訴訟。為進一步規(guī)范檢察機關(guān)提出確認(rèn)違法的訴訟請求,《辦案指引》規(guī)定,行政機關(guān)在法院作出裁判前已經(jīng)采取整改措施依法履行職責(zé),且社會公共利益得到保護的,行政機關(guān)對其法定職責(zé)及行為違法性存在不同認(rèn)識的,檢察機關(guān)可以變更訴訟請求,請求判決確認(rèn)違法。對于一定時期具有普遍性的違法、行政機關(guān)認(rèn)為不負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)、對法律適用存在不同認(rèn)識等特殊情形,檢察機關(guān)可以單獨提出確認(rèn)違法的訴訟請求。

民事公益訴訟中,結(jié)合具體的文物受損情形,可以提出消除危險、承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、賠償損失等訴訟請求。同時,鑒于文物保護領(lǐng)域鑒定評估較為普遍,通常支出費用較高,檢察機關(guān)在提起訴訟時可以一并主張被告承擔(dān)支出鑒定評估等費用的訴訟請求。

(七)關(guān)于常見的行政違法行為與民事違法行為

《辦案指引》對實踐中常見的行政違法行為與民事違法行為進行列舉式規(guī)定。區(qū)分文物保護領(lǐng)域行政公益訴訟與民事公益訴訟兩種案件類型,圍繞“可訴性”基本要素,分專章予以細(xì)化規(guī)定。如,在行政違法行為條款中,規(guī)定行政機關(guān)未依法履行文物保護監(jiān)管職責(zé)的7種情形,對地方檢察機關(guān)尤其是基層檢察機關(guān)在辦案中甄別認(rèn)定文物保護領(lǐng)域行政違法行為具有較強的指導(dǎo)性。鑒于篇幅限制,對文物損害的常見情形作為附件供各地參考;同時,對檢察機關(guān)辦理文物保護領(lǐng)域公益訴訟案件常用的法律法規(guī)、司法解釋和規(guī)范性文件進行梳理,同樣以附件形式呈現(xiàn)。

(八)關(guān)于辦案領(lǐng)域選擇問題

實踐中,基層檢察機關(guān)經(jīng)常面臨如何選擇辦案領(lǐng)域的問題。新修訂的文物保護法明確了文物的定義,即人類創(chuàng)造的或者與人類活動有關(guān)的,具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的物質(zhì)遺存。環(huán)境保護法規(guī)定“人文遺跡”屬于環(huán)境。由此可見,文物和環(huán)境之間存在交叉,但是關(guān)注的重點公益屬性又有所區(qū)分�！掇k案指引》未對辦案領(lǐng)域選擇進行明確規(guī)定。未來,在辦案實踐中可以把握有利于保護公益的原則,明確主要辦案領(lǐng)域,兼顧系統(tǒng)全面保護。

作者:徐向春,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳廳長、一級高級檢察官;劉家璞,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官;張國強,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳二級高級檢察官助理。山東省人民檢察院第八檢察部一級檢察官助理王浩對本文亦有貢獻。

(全文見《人民檢察》2025年第15期)