日前,最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第三十九次會議審議通過了《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》(以下簡稱《工作指引》),為依法規(guī)范推動行刑反向銜接工作提供了具體可操作的指引。為便于正確理解和適用,現(xiàn)對《工作指引》的制定背景和過程、基本思路和主要內(nèi)容解讀如下。

一、《工作指引》的制定背景和過程

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視健全“兩法銜接”機制,并提出系列明確要求�！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》進一步對行刑反向銜接提出明確要求,強調(diào)“健全檢察機關對決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關主管機關給予行政處罰、政務處分或者其他處分的制度”。刑事訴訟法和2021年修訂的行政處罰法也對加強行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接作出明確規(guī)定。最高檢于2021年10月印發(fā)了《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》(以下簡稱《銜接規(guī)定》),又于2023年7月印發(fā)了《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督構建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》(以下簡稱《銜接意見》),優(yōu)化和調(diào)整檢察機關內(nèi)部分工,明確“行刑反向銜接工作由行政檢察部門牽頭負責”,加強檢察機關與行政執(zhí)法機關銜接配合,共同促進嚴格執(zhí)法、公正司法,積極構建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度�！躲暯右庖姟穼嵤┮院�,最高檢行政檢察廳及時制定實施方案,加強解讀、培訓和指導,確�！敖拥米　�。各地檢察機關認真落實,扎實推進行刑反向銜接工作。

行刑反向銜接作為行政檢察的一項新職能,已經(jīng)成為做實基層行政檢察工作的重要支撐。同時,也面臨一些需要解決和規(guī)范的問題。一是對行刑反向銜接的性質(zhì)認識不到位。有的檢察機關、行政機關對反向銜接沒有準確認識,認為移送的是案件線索,容易導致反向銜接工作案件化辦理規(guī)范性不夠。二是“可處罰性”原則把握不夠嚴格。對于有些案件,行政機關未采納檢察意見,究其原因,涉及異地處理、追責期限、職能交叉、賠償諒解、羈押情況、法律適用分歧等方面,反映出調(diào)查核實、內(nèi)部協(xié)商、征求行政機關意見、跟蹤督促等工作需要進一步加強。三是審查期限較短且缺乏彈性規(guī)定。自接收不起訴案件之日起3日內(nèi)審查終結(jié),不能適應檢察機關作出不起訴決定后個別案件又進入刑事自訴、復議、復核等程序,以及內(nèi)部移送、外部銜接等新情況。四是非同級、異地辦理行刑反向銜接案件程序需要明確。實踐中存在較多的異地管轄案件,在協(xié)調(diào)對象和程序等方面都需要進一步明確。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出,“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”。2024年7月,最高檢應勇檢察長在大檢察官研討班上強調(diào),要規(guī)范辦理反向銜接案件,堅持實事求是、依法監(jiān)督,嚴格把握“可處罰性”原則。上述要求為依法規(guī)范推進行刑反向銜接工作指明了方向。為貫徹落實黨中央和最高檢黨組部署要求,解決行刑反向銜接實踐中遇到的問題,在“接得住”的基礎上“接得好”,最高檢行政檢察廳到多地進行實地調(diào)研,掌握行刑反向銜接工作推進情況。在總結(jié)各地有益經(jīng)驗做法,參考部分省市檢察院有關工作文件的基礎上,分別征求了機關有關業(yè)務廳室、各省級檢察院行政檢察部門特別是基層檢察院的意見,反復研究修改完善,最終形成《工作指引》。

二、《工作指引》制定的基本思路

(一)堅持黨的絕對領導,推進公正司法和依法行政

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視健全“兩法銜接”機制,并提出系列要求。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關和保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關,是“兩法銜接”的重要一環(huán)和積極推動者,在推進公正司法和依法行政方面負有重要職責,必須適應新形勢新要求,健全行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接機制,切實把黨中央加強檢察機關法律監(jiān)督工作的部署要求落到實處。

(二)堅持問題導向,切實解決實踐中遇到的問題

近兩年,全國檢察機關切實履職盡責,行刑反向銜接工作發(fā)展較快,辦案規(guī)模不斷增大,機制建設不斷完善,影響力愈發(fā)突顯。但與此同時,隨著實踐的深入,發(fā)現(xiàn)的具體問題也逐漸增多。最高檢行政檢察廳及時發(fā)布了三批問題解答,指導解決各地在辦案過程中遇到的具體問題。此次《工作指引》的制定,從切實解決實踐中遇到的問題出發(fā),對部門分工、材料交接、“可處罰性”審查情形、審查期限、法律文書制作要求、跟蹤督促、外部協(xié)作和立卷歸檔等具體問題進行了系統(tǒng)性規(guī)定。

(三)堅持過罰相當,嚴格把握“可處罰性”原則

刑事訴訟法規(guī)定“需要給予行政處罰”,以及行政處罰法規(guī)定“應當給予行政處罰”,是檢察機關提出檢察意見,將案件移送有關行政主管機關的前提。為了辦好每一個行刑反向銜接案件,扎實推進行政機關依法行政,確保過罰相當,《工作指引》以“嚴格把握可處罰性原則”為主線,著重規(guī)定審查給予行政處罰的法定性和必要性,以及內(nèi)外部協(xié)調(diào)、跟蹤督促等保障機制,指導行政檢察人員善于在法理情的有機統(tǒng)一中實現(xiàn)公平正義。

(四)堅持高質(zhì)效辦案,規(guī)范辦案流程和文書制作

行刑反向銜接案件雖然審查期限短,但涉及內(nèi)外部移送、審查、報批、跟蹤等多個環(huán)節(jié),需要溝通協(xié)調(diào)的事項多。為了提高工作效率和辦案質(zhì)量,《工作指引》在程序上,從不起訴決定之日起到最后跟蹤督促的通報、報告,作出了全流程的規(guī)定;在實體上,明確了審查終結(jié)報告、檢察意見書應當具備的主要內(nèi)容。

三、《工作指引》的主要內(nèi)容

《工作指引》分為總則、受理、審查、其他規(guī)定和附則共5章28條。主要內(nèi)容如下:

(一)細化部門分工,明確銜接要求

第一,刑事檢察部門需要將不起訴案件一律移送行政檢察部門審查處理。根據(jù)《銜接意見》的規(guī)定,由行政檢察部門牽頭負責行刑反向銜接工作,除未成年人檢察、知識產(chǎn)權檢察等綜合履職部門外,刑事檢察部門應當將不起訴案件全部移送行政檢察部門,由行政檢察部門審查提出是否需要對被不起訴人給予行政處罰。實踐中,有的檢察院認為,刑事檢察部門經(jīng)過審查提出不需要給予行政處罰的意見后,不用再移送行政檢察部門,以此提高工作效率,節(jié)約司法資源。該觀點不符合行政檢察部門統(tǒng)一承擔行刑反向銜接案件審查義務的要求,因此,《工作指引》在第4條第2款中再次明確,刑事檢察部門應當將所有不起訴的案件一律移送行政檢察部門處理,行政檢察部門對不起訴案件應當一律進行行刑反向銜接審查。

第二,刑事檢察部門有是否提出處理意見的自主決定權。根據(jù)《銜接意見》第3條規(guī)定,刑事檢察部門作出不起訴決定后,三日內(nèi)要提出是否需要對被不起訴人給予行政處罰的意見,并移送行政檢察部門。在行刑反向銜接工作開展初期,刑事檢察部門發(fā)揮自身了解刑事案件的優(yōu)勢,主動提出是否需要給予行政處罰的意見,對于行政檢察部門在審查期限較短情況下及時作出判斷發(fā)揮了積極作用。但經(jīng)過一段時間的實踐,不少基層檢察院反映,行政處罰和刑事處罰屬于不同領域,要求刑事檢察部門逐案判斷是否提出給予行政處罰的意見,既模糊了各自專業(yè)優(yōu)勢,加重了刑事檢察部門工作負擔,又不利于強化行政檢察部門的主體責任。《工作指引》充分吸納基層檢察院意見,規(guī)定由刑事檢察部門根據(jù)案件情況自行決定在移送行刑反向銜接案件時,是否向行政檢察部門提出參考意見。對于刑事檢察部門提出參考意見后,行政檢察部門有不同處理意見的,應當在審查終結(jié)報告中說明不采納的理由。

第三,明確了部門之間案件移送的方式和要求。行刑反向銜接工作開展初期,刑事檢察部門向行政檢察部門移送不起訴案件的方式?jīng)]有明確,有的通過全國檢察業(yè)務應用系統(tǒng)移送,也有的通過紙質(zhì)材料移送,導致案件辦理和后期統(tǒng)計存在不規(guī)范不準確等問題�！豆ぷ髦敢�》第5條明確要求行刑反向銜接案件要通過全國檢察業(yè)務應用系統(tǒng)移送,行政檢察部門也要在線上辦案,強化對行刑反向銜接的案件管理。該條也對需要移送的法律文書和證據(jù)材料進行了規(guī)定。第6條則要求行政檢察部門對移送的材料是否齊全進行審查。如發(fā)現(xiàn)不齊全的,要及時聯(lián)系刑事檢察部門補齊,確保案件辦理效率。行政檢察部門辦理行刑反向銜接案件的審查期限較短,需要及時登記并分配案件給承辦檢察官,案件審查期限從登記之日開始起算。需要注意的是,該條只規(guī)定了行政檢察部門要及時登記,但沒有明確幾日內(nèi)登記,因為當日移送當日登記并分案辦理是最理想的交接狀態(tài),但考慮到基層檢察院行政檢察人員較少,且大多數(shù)還需兼顧民事檢察、公益訴訟檢察職能,外出調(diào)查取證、溝通協(xié)調(diào)等工作較多,所以此處只強調(diào)及時而未設置硬性規(guī)定�？梢杂筛鳈z察院根據(jù)本地實際明確具體要求,并將其作為案件流程管理事項。

第四,行政檢察部門要向刑事檢察部門逐案反饋辦理結(jié)果。不起訴后的“后半篇文章”也是辦理不起訴案件的重要組成部分。刑事檢察部門作出不起訴決定,對被不起訴人的處理僅完成一個階段,行政檢察部門還需進一步審查是否應當給予被不起訴人行政處罰。此時,刑事檢察部門對后續(xù)是否給予行政處罰等情況的掌握也有需求,這有利于其掌握全部案情和處理結(jié)果,統(tǒng)一案件處理標準,也有利于內(nèi)部監(jiān)督,促進案件公正辦理�！豆ぷ髦敢�》第27條第1款規(guī)定,行政檢察部門需要將案件處理結(jié)果即終結(jié)審查決定書或檢察意見書及行政主管機關回復文書反饋刑事檢察部門。

第五,規(guī)定綜合履職部門參照適用�！豆ぷ髦敢�》第4條第3款和第26條規(guī)定,未成年人檢察、知識產(chǎn)權檢察等綜合履職部門按照分工和管轄案件類別,履行行刑反向銜接相關工作職能,對辦理行刑反向銜接案件沒有特殊規(guī)定的,參照《工作指引》的相關規(guī)定辦理。如果綜合履職檢察部門對辦理案件有特殊規(guī)定的,則優(yōu)先適用其特殊規(guī)定。

(二)嚴格把握“可處罰性”,注重溝通協(xié)調(diào)和督促

辦好行刑反向銜接案件,是否提出給予行政處罰的檢察意見,核心在于嚴格把握“可處罰性”�！豆ぷ髦敢�》重點對“可處罰性”作了細化規(guī)定,“可處罰性”包括處罰法定性和處罰必要性兩方面。

第一,嚴格把握行政處罰法定性。處罰法定性是判斷應當給予行政處罰的基礎�！豆ぷ髦敢�》第8條明確規(guī)定了判斷處罰法定性需要注意審查的兩個基本條件:一是被不起訴人的行為是否違反行政管理秩序,二是是否有法律、法規(guī)、規(guī)章對該行為給予處罰的規(guī)定。也就是說,檢察機關辦理行刑反向銜接案件必須以事實為依據(jù),以法律為準繩。首先,要查明案件事實。事實不清、證據(jù)不足的,不得提出給予行政處罰的檢察意見。如需調(diào)查核實的,應當根據(jù)《工作指引》第11條的規(guī)定,依照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》有關規(guī)定依法開展。其次,要查清應當給予行政處罰的法律依據(jù)。根據(jù)行政處罰法規(guī)定,行政處罰的法律依據(jù)必須是法律、法規(guī)或規(guī)章,其他規(guī)范性文件不能規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度等。還需要注意的是,行政處罰適用法律以從舊兼從輕為原則,在工作實踐中應當注意法律依據(jù)的修改、廢止和新法的實施。再次,檢察機關認為不應當給予被不起訴人行政處罰的,也要符合法定性要求�！豆ぷ髦敢�》第10條列舉了法律明確規(guī)定的不予行政處罰的幾種主要情形。其中第1項是“違法行為超過行政處罰時效的”。行政處罰時效是對違法行為人違反行政管理秩序的行為給予行政處罰的有效期限,用以平衡法的效率性和安定性。根據(jù)違法行為的性質(zhì)和情節(jié),現(xiàn)行法律規(guī)定分別設置了六個月、二年、五年的行政處罰時效,在適用時要嚴格予以區(qū)分,對已經(jīng)超過行政處罰時效的,應當依法終結(jié)審查。第2項是“不滿十四周歲的未成年人實施違法行為的”,第3項是“精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時實施違法行為的”,該兩項規(guī)定主要針對特殊主體,在不具備相應認知能力、辨認能力、控制能力和責任能力的情況下,依法不能給予行政處罰。對于上述情況,可以協(xié)調(diào)有關主管機關督促監(jiān)護人加強管教、看管或治療。第4項是“違法行為輕微并及時改正,沒有造成危害后果的”,適用該項規(guī)定要注意三個條件同時滿足,即違法行為輕微、及時改正和沒有造成危害后果。其中,及時改正應體現(xiàn)違法行為人的主觀動機,是違法行為人及時并主動改正違法行為,而不是在行政主管機關或司法機關強制下的被動糾正。而沒有造成危害后果則應當是違法行為沒有引起現(xiàn)實性的損害,或經(jīng)過改正行為已經(jīng)消除了違法行為原本造成的損害危險。第5項是“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯,且法律、行政法規(guī)未另行規(guī)定的”。一般情況下,有違法行為的發(fā)生,即推定違法行為人具有主觀過錯,有關主管機關不用提供證據(jù)證明,但當事人有證據(jù)證明沒有主觀過錯,不予行政處罰。同時,還要注意法律法規(guī)的另行規(guī)定,如,道路交通安全法對客運超員、貨運超載的處罰,不考慮違法行為人的主觀過錯;對遮擋、污損機動車號牌的處罰,則以主觀故意為要件。第6項作為兜底條款,具有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不予行政處罰的其他情形的,依法不提出檢察意見。

第二,全面把握行政處罰必要性。給予行政處罰的必要性是在法定性基礎上的進一步考量,行政檢察人員辦理行刑反向銜接案件時,要善于在法理情的有機統(tǒng)一中實現(xiàn)公平正義。《工作指引》第9條根據(jù)行政處罰法和刑法等相關規(guī)定,列舉了處罰必要性審查的考量情形。其中,第1項是“已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人、尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的”。為了更好地教育和挽救,對已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人有違法行為的,應當從輕或者減輕行政處罰。而尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的,可以從輕或者減輕行政處罰。另外,間歇性精神病人在精神正常時有違法行為的,與常人無異,應當予以行政處罰。

第2項是“初次違法且危害后果輕微并及時改正的”。這種情形下可以不予行政處罰,在一定程度上給予違法行為人容錯和改正機會,體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的原則。需要注意的是,該項規(guī)定沒有違法行為輕微的限制,但明確危害后果輕微并及時改正,作為首違不罰的兩個條件。

第3項“主動消除或者減輕違法行為危害后果的”和第4項“受他人脅迫或者誘騙實施違法行為的”,都屬于應當從輕或者減輕行政處罰的情形。因為違法行為人主動消除或減輕危害后果或受脅迫、誘騙的,表明其違法動機不強、過錯程度較輕、再次違法可能性較小,對其從輕或減輕處罰,符合過罰相當、處罰和教育相結(jié)合的原則。

第5項是“已經(jīng)予以訓誡或責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失的”。刑法第37條規(guī)定,“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰,但是可以根據(jù)案件的不同情況,予以訓誡或者責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失,或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分”。其中,“予以訓誡或者責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失”與“由主管部門予以行政處罰或者行政處分”,可以根據(jù)案件的不同情況由司法機關選擇適用�！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第373條第1款根據(jù)刑法第37條,規(guī)定“人民檢察院決定不起訴的案件,可以根據(jù)案件的不同情況,對被不起訴人予以訓誡或者責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失”。訓誡是對犯罪行為人進行公開譴責的一種教育方法;責令具結(jié)悔過是責令其用書面方式保證悔改、不再重犯;責令賠禮道歉是責令其承認錯誤,向被害人表示歉意的教育方法;對于因犯罪行為人的犯罪行為遭受經(jīng)濟損失的被害人,可以責令其給予被害人一定經(jīng)濟補償。具備本項情形的可以不提出檢察意見,主要是因為已對違法行為人給予了相應的非刑罰處置措施。

第6項是“當事人達成刑事和解,或情節(jié)輕微并獲得被害人諒解的”。符合本項情形的,可以不提出檢察意見。根據(jù)我國刑事訴訟法第288條、第290條的規(guī)定,對于特定案件,犯罪嫌疑人、被告人真誠悔罪,通過向被害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得被害人諒解,被害人自愿和解的,雙方當事人可以和解。對于達成和解協(xié)議的案件,犯罪情節(jié)輕微,不需要判處刑罰的,檢察機關可以作出不起訴決定。最高檢、公安部《關于依法妥善辦理輕傷害案件的指導意見》第18條中規(guī)定“被不起訴人在不起訴前已被刑事拘留、逮捕的,或者當事人雙方已經(jīng)和解并承擔了民事賠償責任的,人民檢察院作出不起訴決定后,一般不再提出行政拘留的檢察意見”。最高法、最高檢《關于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定,被害人諒解且符合相應條件的可以不起訴,必要時由有關部門予以行政處罰。該項規(guī)定根據(jù)上述法律和司法解釋的規(guī)定,明確了“當事人達成刑事和解,或情節(jié)輕微并獲得被害人諒解的”,檢察機關可以不提出檢察意見。

第7項是“當事人因同一違法行為已受到行政處罰的”。該項規(guī)定遵循的是一事不再罰原則。但對于法律規(guī)定應當在不同處罰種類中給予并罰的,不受該項規(guī)定的限制。對于沒有明確是否應當并罰的情形,可以考慮重處罰吸收輕處罰,如已經(jīng)采取過行政拘留處罰的,可以不再提出應當給予罰款的檢察意見。

第三,明確同級提出檢察意見規(guī)則。根據(jù)《銜接規(guī)定》第10條,向上級行政主管機關提出檢察意見的,辦案機關可以選擇兩種方式,即層報上級檢察院決定并提出檢察意見,或者自行制作檢察意見報上級檢察院審核轉(zhuǎn)送。為了體現(xiàn)職級對等、便于溝通協(xié)調(diào)、提高工作質(zhì)效,《工作指引》第18條取消了上級檢察院審核轉(zhuǎn)送這一方式,明確同級檢察院向同級行政主管機關提出檢察意見規(guī)則,作出不起訴決定的檢察院需要及時層報或指令對應的檢察院依法處理。此處應注意的是,如需向異地檢察院征求意見或跟蹤督促行政主管機關的,也由同級檢察院進行。另外,該條還明確了征求異地檢察院意見應為書面方式,異地檢察院應在15個工作日內(nèi)書面回復。意見不一致的,層報共同的上級檢察院決定。

第四,主動征求有關行政主管機關的意見。行刑反向銜接案件涉及的行政執(zhí)法領域廣泛,法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件龐雜,行政職能存在部門交叉和變動頻繁等情形。為確保案件處理的精準性,行政檢察人員可以積極聽取行政機關的意見建議,暢通銜接渠道,共同促進行政處罰規(guī)范化。對此,《工作指引》第17條規(guī)定,行政檢察部門發(fā)出檢察意見書之前,可以征求有關行政主管機關的意見。

第五,明確跟蹤督促的情形和督促方式。為了掌握檢察意見的采納情況,監(jiān)督行政主管機關依法行政,檢察機關還需要跟蹤督促行政主管機關及時處理回復。對此,《工作指引》第21條至第23條作出了相應規(guī)定。根據(jù)不同的情形,檢察機關可采取相應的跟蹤督促方式:一是對給予行政處罰存在分歧的,應當積極溝通協(xié)調(diào)。二是有關行政主管機關存在違法情形的,檢察機關可以督促其糾正。此處需要注意的是,最高檢《關于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》第20條規(guī)定,檢察機關在反向銜接工作中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的,參照該意見辦理。但《工作指引》第22條對監(jiān)督范圍進行了限制,主要針對超期不予回復、不予行政立案、無正當理由不予行政處罰這三種情形,而對行政主管機關處罰是否適當或關聯(lián)行政行為違法等情形,不主動進行監(jiān)督。尊重行政主管機關的裁量權和行政相對人依法維權的自由選擇,避免影響行政主管機關日常執(zhí)法效率。三是確有必要的,可以通報、報告有關機關。檢察機關通過請示報告、府檢聯(lián)動、行政執(zhí)法監(jiān)督與檢察監(jiān)督銜接等方式,借助黨委領導、人大監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督和上級監(jiān)督的力量,共同促進行政機關依法行政。

(三)遵循司法規(guī)律,合理規(guī)定辦案和答復期限

第一,調(diào)整行政主管機關的答復期為90日內(nèi)�！躲暯右�(guī)定》第9條要求,行政機關自收到檢察意見書之日起兩個月以內(nèi)回復處理結(jié)果或者辦理情況。但行政處罰法第60條規(guī)定的行政機關辦案期限是行政處罰案件立案之日起90日。實踐中,行政機關收到檢察意見書后,很多難以在兩個月內(nèi)作出行政處罰決定并回復檢察機關。為尊重行政權運行規(guī)律,提高行政機關案件辦理和檢察意見回復質(zhì)量,共同促進依法行政,《工作指引》第20條將回復期限修改為行政機關自收到檢察意見書之日起90日內(nèi)。同時也規(guī)定,因情況緊急需要立即處理的,可以根據(jù)實際情況確定回復期限。

第二,明確行政檢察部門的審查期限一般為10個工作日。根據(jù)《銜接規(guī)定》第8條的規(guī)定,檢察機關辦理行刑反向銜接案件的審查期限只有3日。經(jīng)過一段時間的實踐后,各地普遍反映,在3日內(nèi)完成審查、決定和送達存在現(xiàn)實困難,而且有些案件還需要調(diào)查核實,以及對接非同級、異地檢察院和有關行政主管機關。因此,多數(shù)地方對辦案期限作了變通,有的地方規(guī)定為15日,有的地方規(guī)定為10個工作日,有的地方規(guī)定為10日且規(guī)定了延長期限的報批程序等。綜合考慮檢察意見的準確性、檢察機關作出決定的基本程序要求、基層行政檢察人力配置等因素,《工作指引》第12條將行刑反向銜接案件的審查期限規(guī)定為10個工作日。同時,該條還明確了征求異地檢察院意見的期間,不計入辦理行刑反向銜接案件的審查期限,以及案情重大疑難復雜的,還可以報請檢察長延長審查期限。

第三,規(guī)定了中止和恢復審查程序。實踐中,刑事檢察部門在作出不起訴決定之日起3日內(nèi)將案件移送給行政檢察部門后,有公安機關對不起訴決定要求復議或者提請復核,也有被不起訴人或被害人一方對不起訴決定不服,提起申訴或直接提起刑事自訴的,導致行政檢察部門難以處理。考慮到不服不起訴的特殊情形,《工作指引》第13條規(guī)定了中止審查和恢復審查的適用情形。

(四)細化法律文書要素,明確文書制作標準

第一,明確審查終結(jié)報告應當載明的相關內(nèi)容。行刑反向銜接工作開展初期,因?qū)彶槠谙掭^短,且部分案件較為簡單,行政檢察人員制作的審查終結(jié)報告也較為簡略。特別是不移送有關行政主管機關的案件,有的基層檢察院甚至僅作表格式處理。為了切實提高案件審查能力,嚴格把握“可處罰性”原則,《工作指引》第14條對審查終結(jié)報告的制作提出了明確要求,強調(diào)了承辦檢察官對認定事實、依法處理的司法責任,以及報告中應當寫明的當事人基本情況、刑事案件審查情況、行政檢察部門審查認定的事實、審查意見、風險預警評估等必要內(nèi)容。

第二,強調(diào)終結(jié)審查條件和審批權限。制發(fā)檢察意見并移送行政機關處理是程序性結(jié)案,被不起訴人最終是否會受到行政處罰,還需要行政機關依法作出。但行政檢察部門決定終結(jié)審查則是實體性結(jié)案,被不起訴人不再承擔行政處罰的風險。相對于制發(fā)檢察意見,終結(jié)審查的辦案風險和廉政風險更高。為了規(guī)范終結(jié)審查,《工作指引》第15條列舉了應當終結(jié)審查的相關情形,要求承辦檢察官制作終結(jié)審查決定書,并報檢察長批準。其中有4項列舉式規(guī)定,分別是不能證明被不起訴人有違法行為的、沒有相應的行政處罰依據(jù)或者依據(jù)已經(jīng)失效的、不起訴決定被撤銷的,以及經(jīng)自訴后已追究被不起訴人刑事責任的。還有2項是引用性規(guī)定,即根據(jù)《工作指引》第9條審查后認為,不具有給予行政處罰必要性而決定不提出檢察意見的,以及根據(jù)《工作指引》第10條不予行政處罰具有法定性的,均應當終結(jié)審查。同時,為了適當降低基層行政檢察人員的工作量,各地可以根據(jù)實際情況簡化制作某類案件的審查終結(jié)報告,在確保案件質(zhì)量的基礎上提高工作效率。

第三,規(guī)范檢察意見書的制發(fā)。檢察意見書是送達給有關行政主管機關的重要法律文書。為強化行政執(zhí)法監(jiān)督和檢察監(jiān)督的銜接,便于司法行政機關和上級行政機關對行刑反向銜接工作的了解,促進行政主管機關依法行政,《工作指引》第19條也規(guī)定將檢察意見書抄送同級司法行政機關或垂直管理機關的上級機關。因此,檢察意見書的制作和審批,需要認真嚴肅對待�！豆ぷ髦敢�》第16條列明了檢察意見書應當包括的內(nèi)容,如,案件審查處理的整個過程,已經(jīng)采取的措施,以及事實認定、法律適用、處罰意見和回復期限等。這有利于為有關行政主管機關和案件當事人提供完整的案件事實和檢察機關處理情況,增強檢察意見書的權威性和說服力。

第四,明確辦理行刑反向銜接案件時,政務處分線索移送由行政檢察部門負責。為加強對公職人員的監(jiān)督,促進公職人員依法履職、秉公用權,刑事訴訟法第177條將“處分”與“行政處罰”并列,將其作為檢察機關的一項反向銜接職責。政務處分和行政處罰在實施主體、對象、程序和依據(jù)等方面都存在很大區(qū)別。為了落實刑事訴訟法相關規(guī)定,探索對政務處分的反向銜接,《工作指引》第24條新增了對政務處分線索移送的規(guī)定。特別要注意的是,需要對被不起訴人給予政務處分的,由行政檢察部門負責,行政檢察部門向有關機關移送案件線索,不需要制發(fā)檢察意見書,而是按照案件線索移送的有關規(guī)定,制發(fā)線索移送函并附相關證據(jù)材料。各地檢察機關在開展政務處分反向銜接過程中,要積極探索和規(guī)范政務處分的發(fā)現(xiàn)、審查、移送和反饋等相關機制,協(xié)助促進監(jiān)察機關等有關單位加強對公職人員的監(jiān)督。

第五,突出行刑反向銜接案件的立卷歸檔。最高檢、國家檔案局《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》第2條規(guī)定,“訴訟檔案是指各級人民檢察院在依法辦理案件過程中形成的具有保存價值的各種形式和載體的訴訟文書材料”。為了規(guī)范行刑反向銜接工作的案件化辦理,便于案件檢查、評查,加強案件管理和質(zhì)量管理,《工作指引》第25條特別規(guī)定了行政檢察部門辦理行刑反向銜接案件,要立卷歸檔。除與行刑反向銜接所涉案情相關的證據(jù)材料和相關法律文書應當歸檔外,行政檢察部門與刑事檢察部門、有關行政主管機關溝通協(xié)調(diào)、跟蹤督促等工作情況也應當放入副卷歸檔。

作者:張相軍,最高人民檢察院檢察委員會委員、行政檢察廳廳長、一級高級檢察官;張步洪,最高人民檢察院行政檢察廳一級高級檢察官;孔德雨,廣西壯族自治區(qū)南寧市邕寧區(qū)人民檢察院檢察長、四級高級檢察官。

(全文見《人民檢察》2025年第3期)