日前,最高人民檢察院第十四屆檢察委員會(huì)第三十九次會(huì)議審議通過(guò)了《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作指引》),為依法規(guī)范推動(dòng)行刑反向銜接工作提供了具體可操作的指引。為便于正確理解和適用,現(xiàn)對(duì)《工作指引》的制定背景和過(guò)程、基本思路和主要內(nèi)容解讀如下。

一、《工作指引》的制定背景和過(guò)程

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視健全“兩法銜接”機(jī)制,并提出系列明確要求�！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步對(duì)行刑反向銜接提出明確要求,強(qiáng)調(diào)“健全檢察機(jī)關(guān)對(duì)決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)給予行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的制度”。刑事訴訟法和2021年修訂的行政處罰法也對(duì)加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接作出明確規(guī)定。最高檢于2021年10月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銜接規(guī)定》),又于2023年7月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銜接意見(jiàn)》),優(yōu)化和調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工,明確“行刑反向銜接工作由行政檢察部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)”,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)銜接配合,共同促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法,積極構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度�！躲暯右庖�(jiàn)》實(shí)施以后,最高檢行政檢察廳及時(shí)制定實(shí)施方案,加強(qiáng)解讀、培訓(xùn)和指導(dǎo),確�！敖拥米　�。各地檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí),扎實(shí)推進(jìn)行刑反向銜接工作。

行刑反向銜接作為行政檢察的一項(xiàng)新職能,已經(jīng)成為做實(shí)基層行政檢察工作的重要支撐。同時(shí),也面臨一些需要解決和規(guī)范的問(wèn)題。一是對(duì)行刑反向銜接的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位。有的檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)反向銜接沒(méi)有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí),認(rèn)為移送的是案件線索,容易導(dǎo)致反向銜接工作案件化辦理規(guī)范性不夠。二是“可處罰性”原則把握不夠嚴(yán)格。對(duì)于有些案件,行政機(jī)關(guān)未采納檢察意見(jiàn),究其原因,涉及異地處理、追責(zé)期限、職能交叉、賠償諒解、羈押情況、法律適用分歧等方面,反映出調(diào)查核實(shí)、內(nèi)部協(xié)商、征求行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)、跟蹤督促等工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。三是審查期限較短且缺乏彈性規(guī)定。自接收不起訴案件之日起3日內(nèi)審查終結(jié),不能適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后個(gè)別案件又進(jìn)入刑事自訴、復(fù)議、復(fù)核等程序,以及內(nèi)部移送、外部銜接等新情況。四是非同級(jí)、異地辦理行刑反向銜接案件程序需要明確。實(shí)踐中存在較多的異地管轄案件,在協(xié)調(diào)對(duì)象和程序等方面都需要進(jìn)一步明確。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出,“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”。2024年7月,最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)在大檢察官研討班上強(qiáng)調(diào),要規(guī)范辦理反向銜接案件,堅(jiān)持實(shí)事求是、依法監(jiān)督,嚴(yán)格把握“可處罰性”原則。上述要求為依法規(guī)范推進(jìn)行刑反向銜接工作指明了方向。為貫徹落實(shí)黨中央和最高檢黨組部署要求,解決行刑反向銜接實(shí)踐中遇到的問(wèn)題,在“接得住”的基礎(chǔ)上“接得好”,最高檢行政檢察廳到多地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,掌握行刑反向銜接工作推進(jìn)情況。在總結(jié)各地有益經(jīng)驗(yàn)做法,參考部分省市檢察院有關(guān)工作文件的基礎(chǔ)上,分別征求了機(jī)關(guān)有關(guān)業(yè)務(wù)廳室、各省級(jí)檢察院行政檢察部門(mén)特別是基層檢察院的意見(jiàn),反復(fù)研究修改完善,最終形成《工作指引》。

二、《工作指引》制定的基本思路

(一)堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo),推進(jìn)公正司法和依法行政

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視健全“兩法銜接”機(jī)制,并提出系列要求。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān),是“兩法銜接”的重要一環(huán)和積極推動(dòng)者,在推進(jìn)公正司法和依法行政方面負(fù)有重要職責(zé),必須適應(yīng)新形勢(shì)新要求,健全行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接機(jī)制,切實(shí)把黨中央加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的部署要求落到實(shí)處。

(二)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,切實(shí)解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題

近兩年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履職盡責(zé),行刑反向銜接工作發(fā)展較快,辦案規(guī)模不斷增大,機(jī)制建設(shè)不斷完善,影響力愈發(fā)突顯。但與此同時(shí),隨著實(shí)踐的深入,發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題也逐漸增多。最高檢行政檢察廳及時(shí)發(fā)布了三批問(wèn)題解答,指導(dǎo)解決各地在辦案過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題。此次《工作指引》的制定,從切實(shí)解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題出發(fā),對(duì)部門(mén)分工、材料交接、“可處罰性”審查情形、審查期限、法律文書(shū)制作要求、跟蹤督促、外部協(xié)作和立卷歸檔等具體問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定。

(三)堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng),嚴(yán)格把握“可處罰性”原則

刑事訴訟法規(guī)定“需要給予行政處罰”,以及行政處罰法規(guī)定“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”,是檢察機(jī)關(guān)提出檢察意見(jiàn),將案件移送有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的前提。為了辦好每一個(gè)行刑反向銜接案件,扎實(shí)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,確保過(guò)罰相當(dāng),《工作指引》以“嚴(yán)格把握可處罰性原則”為主線,著重規(guī)定審查給予行政處罰的法定性和必要性,以及內(nèi)外部協(xié)調(diào)、跟蹤督促等保障機(jī)制,指導(dǎo)行政檢察人員善于在法理情的有機(jī)統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)公平正義。

(四)堅(jiān)持高質(zhì)效辦案,規(guī)范辦案流程和文書(shū)制作

行刑反向銜接案件雖然審查期限短,但涉及內(nèi)外部移送、審查、報(bào)批、跟蹤等多個(gè)環(huán)節(jié),需要溝通協(xié)調(diào)的事項(xiàng)多。為了提高工作效率和辦案質(zhì)量,《工作指引》在程序上,從不起訴決定之日起到最后跟蹤督促的通報(bào)、報(bào)告,作出了全流程的規(guī)定;在實(shí)體上,明確了審查終結(jié)報(bào)告、檢察意見(jiàn)書(shū)應(yīng)當(dāng)具備的主要內(nèi)容。

三、《工作指引》的主要內(nèi)容

《工作指引》分為總則、受理、審查、其他規(guī)定和附則共5章28條。主要內(nèi)容如下:

(一)細(xì)化部門(mén)分工,明確銜接要求

第一,刑事檢察部門(mén)需要將不起訴案件一律移送行政檢察部門(mén)審查處理。根據(jù)《銜接意見(jiàn)》的規(guī)定,由行政檢察部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)行刑反向銜接工作,除未成年人檢察、知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察等綜合履職部門(mén)外,刑事檢察部門(mén)應(yīng)當(dāng)將不起訴案件全部移送行政檢察部門(mén),由行政檢察部門(mén)審查提出是否需要對(duì)被不起訴人給予行政處罰。實(shí)踐中,有的檢察院認(rèn)為,刑事檢察部門(mén)經(jīng)過(guò)審查提出不需要給予行政處罰的意見(jiàn)后,不用再移送行政檢察部門(mén),以此提高工作效率,節(jié)約司法資源。該觀點(diǎn)不符合行政檢察部門(mén)統(tǒng)一承擔(dān)行刑反向銜接案件審查義務(wù)的要求,因此,《工作指引》在第4條第2款中再次明確,刑事檢察部門(mén)應(yīng)當(dāng)將所有不起訴的案件一律移送行政檢察部門(mén)處理,行政檢察部門(mén)對(duì)不起訴案件應(yīng)當(dāng)一律進(jìn)行行刑反向銜接審查。

第二,刑事檢察部門(mén)有是否提出處理意見(jiàn)的自主決定權(quán)。根據(jù)《銜接意見(jiàn)》第3條規(guī)定,刑事檢察部門(mén)作出不起訴決定后,三日內(nèi)要提出是否需要對(duì)被不起訴人給予行政處罰的意見(jiàn),并移送行政檢察部門(mén)。在行刑反向銜接工作開(kāi)展初期,刑事檢察部門(mén)發(fā)揮自身了解刑事案件的優(yōu)勢(shì),主動(dòng)提出是否需要給予行政處罰的意見(jiàn),對(duì)于行政檢察部門(mén)在審查期限較短情況下及時(shí)作出判斷發(fā)揮了積極作用。但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐,不少基層檢察院反映,行政處罰和刑事處罰屬于不同領(lǐng)域,要求刑事檢察部門(mén)逐案判斷是否提出給予行政處罰的意見(jiàn),既模糊了各自專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),加重了刑事檢察部門(mén)工作負(fù)擔(dān),又不利于強(qiáng)化行政檢察部門(mén)的主體責(zé)任�！豆ぷ髦敢�》充分吸納基層檢察院意見(jiàn),規(guī)定由刑事檢察部門(mén)根據(jù)案件情況自行決定在移送行刑反向銜接案件時(shí),是否向行政檢察部門(mén)提出參考意見(jiàn)。對(duì)于刑事檢察部門(mén)提出參考意見(jiàn)后,行政檢察部門(mén)有不同處理意見(jiàn)的,應(yīng)當(dāng)在審查終結(jié)報(bào)告中說(shuō)明不采納的理由。

第三,明確了部門(mén)之間案件移送的方式和要求。行刑反向銜接工作開(kāi)展初期,刑事檢察部門(mén)向行政檢察部門(mén)移送不起訴案件的方式?jīng)]有明確,有的通過(guò)全國(guó)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)移送,也有的通過(guò)紙質(zhì)材料移送,導(dǎo)致案件辦理和后期統(tǒng)計(jì)存在不規(guī)范不準(zhǔn)確等問(wèn)題�！豆ぷ髦敢�》第5條明確要求行刑反向銜接案件要通過(guò)全國(guó)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)移送,行政檢察部門(mén)也要在線上辦案,強(qiáng)化對(duì)行刑反向銜接的案件管理。該條也對(duì)需要移送的法律文書(shū)和證據(jù)材料進(jìn)行了規(guī)定。第6條則要求行政檢察部門(mén)對(duì)移送的材料是否齊全進(jìn)行審查。如發(fā)現(xiàn)不齊全的,要及時(shí)聯(lián)系刑事檢察部門(mén)補(bǔ)齊,確保案件辦理效率。行政檢察部門(mén)辦理行刑反向銜接案件的審查期限較短,需要及時(shí)登記并分配案件給承辦檢察官,案件審查期限從登記之日開(kāi)始起算。需要注意的是,該條只規(guī)定了行政檢察部門(mén)要及時(shí)登記,但沒(méi)有明確幾日內(nèi)登記,因?yàn)楫?dāng)日移送當(dāng)日登記并分案辦理是最理想的交接狀態(tài),但考慮到基層檢察院行政檢察人員較少,且大多數(shù)還需兼顧民事檢察、公益訴訟檢察職能,外出調(diào)查取證、溝通協(xié)調(diào)等工作較多,所以此處只強(qiáng)調(diào)及時(shí)而未設(shè)置硬性規(guī)定。可以由各檢察院根據(jù)本地實(shí)際明確具體要求,并將其作為案件流程管理事項(xiàng)。

第四,行政檢察部門(mén)要向刑事檢察部門(mén)逐案反饋辦理結(jié)果。不起訴后的“后半篇文章”也是辦理不起訴案件的重要組成部分。刑事檢察部門(mén)作出不起訴決定,對(duì)被不起訴人的處理僅完成一個(gè)階段,行政檢察部門(mén)還需進(jìn)一步審查是否應(yīng)當(dāng)給予被不起訴人行政處罰。此時(shí),刑事檢察部門(mén)對(duì)后續(xù)是否給予行政處罰等情況的掌握也有需求,這有利于其掌握全部案情和處理結(jié)果,統(tǒng)一案件處理標(biāo)準(zhǔn),也有利于內(nèi)部監(jiān)督,促進(jìn)案件公正辦理。《工作指引》第27條第1款規(guī)定,行政檢察部門(mén)需要將案件處理結(jié)果即終結(jié)審查決定書(shū)或檢察意見(jiàn)書(shū)及行政主管機(jī)關(guān)回復(fù)文書(shū)反饋刑事檢察部門(mén)。

第五,規(guī)定綜合履職部門(mén)參照適用。《工作指引》第4條第3款和第26條規(guī)定,未成年人檢察、知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察等綜合履職部門(mén)按照分工和管轄案件類(lèi)別,履行行刑反向銜接相關(guān)工作職能,對(duì)辦理行刑反向銜接案件沒(méi)有特殊規(guī)定的,參照《工作指引》的相關(guān)規(guī)定辦理。如果綜合履職檢察部門(mén)對(duì)辦理案件有特殊規(guī)定的,則優(yōu)先適用其特殊規(guī)定。

(二)嚴(yán)格把握“可處罰性”,注重溝通協(xié)調(diào)和督促

辦好行刑反向銜接案件,是否提出給予行政處罰的檢察意見(jiàn),核心在于嚴(yán)格把握“可處罰性”�！豆ぷ髦敢�》重點(diǎn)對(duì)“可處罰性”作了細(xì)化規(guī)定,“可處罰性”包括處罰法定性和處罰必要性?xún)煞矫妗?/p>

第一,嚴(yán)格把握行政處罰法定性。處罰法定性是判斷應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的基礎(chǔ)�！豆ぷ髦敢�》第8條明確規(guī)定了判斷處罰法定性需要注意審查的兩個(gè)基本條件:一是被不起訴人的行為是否違反行政管理秩序,二是是否有法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)該行為給予處罰的規(guī)定。也就是說(shuō),檢察機(jī)關(guān)辦理行刑反向銜接案件必須以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩。首先,要查明案件事實(shí)。事實(shí)不清、證據(jù)不足的,不得提出給予行政處罰的檢察意見(jiàn)。如需調(diào)查核實(shí)的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)《工作指引》第11條的規(guī)定,依照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》有關(guān)規(guī)定依法開(kāi)展。其次,要查清應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的法律依據(jù)。根據(jù)行政處罰法規(guī)定,行政處罰的法律依據(jù)必須是法律、法規(guī)或規(guī)章,其他規(guī)范性文件不能規(guī)定給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度等。還需要注意的是,行政處罰適用法律以從舊兼從輕為原則,在工作實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意法律依據(jù)的修改、廢止和新法的實(shí)施。再次,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)給予被不起訴人行政處罰的,也要符合法定性要求�！豆ぷ髦敢�》第10條列舉了法律明確規(guī)定的不予行政處罰的幾種主要情形。其中第1項(xiàng)是“違法行為超過(guò)行政處罰時(shí)效的”。行政處罰時(shí)效是對(duì)違法行為人違反行政管理秩序的行為給予行政處罰的有效期限,用以平衡法的效率性和安定性。根據(jù)違法行為的性質(zhì)和情節(jié),現(xiàn)行法律規(guī)定分別設(shè)置了六個(gè)月、二年、五年的行政處罰時(shí)效,在適用時(shí)要嚴(yán)格予以區(qū)分,對(duì)已經(jīng)超過(guò)行政處罰時(shí)效的,應(yīng)當(dāng)依法終結(jié)審查。第2項(xiàng)是“不滿(mǎn)十四周歲的未成年人實(shí)施違法行為的”,第3項(xiàng)是“精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)實(shí)施違法行為的”,該兩項(xiàng)規(guī)定主要針對(duì)特殊主體,在不具備相應(yīng)認(rèn)知能力、辨認(rèn)能力、控制能力和責(zé)任能力的情況下,依法不能給予行政處罰。對(duì)于上述情況,可以協(xié)調(diào)有關(guān)主管機(jī)關(guān)督促監(jiān)護(hù)人加強(qiáng)管教、看管或治療。第4項(xiàng)是“違法行為輕微并及時(shí)改正,沒(méi)有造成危害后果的”,適用該項(xiàng)規(guī)定要注意三個(gè)條件同時(shí)滿(mǎn)足,即違法行為輕微、及時(shí)改正和沒(méi)有造成危害后果。其中,及時(shí)改正應(yīng)體現(xiàn)違法行為人的主觀動(dòng)機(jī),是違法行為人及時(shí)并主動(dòng)改正違法行為,而不是在行政主管機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制下的被動(dòng)糾正。而沒(méi)有造成危害后果則應(yīng)當(dāng)是違法行為沒(méi)有引起現(xiàn)實(shí)性的損害,或經(jīng)過(guò)改正行為已經(jīng)消除了違法行為原本造成的損害危險(xiǎn)。第5項(xiàng)是“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò),且法律、行政法規(guī)未另行規(guī)定的”。一般情況下,有違法行為的發(fā)生,即推定違法行為人具有主觀過(guò)錯(cuò),有關(guān)主管機(jī)關(guān)不用提供證據(jù)證明,但當(dāng)事人有證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò),不予行政處罰。同時(shí),還要注意法律法規(guī)的另行規(guī)定,如,道路交通安全法對(duì)客運(yùn)超員、貨運(yùn)超載的處罰,不考慮違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò);對(duì)遮擋、污損機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌的處罰,則以主觀故意為要件。第6項(xiàng)作為兜底條款,具有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不予行政處罰的其他情形的,依法不提出檢察意見(jiàn)。

第二,全面把握行政處罰必要性。給予行政處罰的必要性是在法定性基礎(chǔ)上的進(jìn)一步考量,行政檢察人員辦理行刑反向銜接案件時(shí),要善于在法理情的有機(jī)統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)公平正義。《工作指引》第9條根據(jù)行政處罰法和刑法等相關(guān)規(guī)定,列舉了處罰必要性審查的考量情形。其中,第1項(xiàng)是“已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十八周歲的未成年人、尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的”。為了更好地教育和挽救,對(duì)已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十八周歲的未成年人有違法行為的,應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。而尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的,可以從輕或者減輕行政處罰。另外,間歇性精神病人在精神正常時(shí)有違法行為的,與常人無(wú)異,應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。

第2項(xiàng)是“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的”。這種情形下可以不予行政處罰,在一定程度上給予違法行為人容錯(cuò)和改正機(jī)會(huì),體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的原則。需要注意的是,該項(xiàng)規(guī)定沒(méi)有違法行為輕微的限制,但明確危害后果輕微并及時(shí)改正,作為首違不罰的兩個(gè)條件。

第3項(xiàng)“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的”和第4項(xiàng)“受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的”,都屬于應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的情形。因?yàn)檫`法行為人主動(dòng)消除或減輕危害后果或受脅迫、誘騙的,表明其違法動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、過(guò)錯(cuò)程度較輕、再次違法可能性較小,對(duì)其從輕或減輕處罰,符合過(guò)罰相當(dāng)、處罰和教育相結(jié)合的原則。

第5項(xiàng)是“已經(jīng)予以訓(xùn)誡或責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失的”。刑法第37條規(guī)定,“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰,但是可以根據(jù)案件的不同情況,予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失,或者由主管部門(mén)予以行政處罰或者行政處分”。其中,“予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失”與“由主管部門(mén)予以行政處罰或者行政處分”,可以根據(jù)案件的不同情況由司法機(jī)關(guān)選擇適用�！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第373條第1款根據(jù)刑法第37條,規(guī)定“人民檢察院決定不起訴的案件,可以根據(jù)案件的不同情況,對(duì)被不起訴人予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失”。訓(xùn)誡是對(duì)犯罪行為人進(jìn)行公開(kāi)譴責(zé)的一種教育方法;責(zé)令具結(jié)悔過(guò)是責(zé)令其用書(shū)面方式保證悔改、不再重犯;責(zé)令賠禮道歉是責(zé)令其承認(rèn)錯(cuò)誤,向被害人表示歉意的教育方法;對(duì)于因犯罪行為人的犯罪行為遭受經(jīng)濟(jì)損失的被害人,可以責(zé)令其給予被害人一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。具備本項(xiàng)情形的可以不提出檢察意見(jiàn),主要是因?yàn)橐褜?duì)違法行為人給予了相應(yīng)的非刑罰處置措施。

第6項(xiàng)是“當(dāng)事人達(dá)成刑事和解,或情節(jié)輕微并獲得被害人諒解的”。符合本項(xiàng)情形的,可以不提出檢察意見(jiàn)。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法第288條、第290條的規(guī)定,對(duì)于特定案件,犯罪嫌疑人、被告人真誠(chéng)悔罪,通過(guò)向被害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得被害人諒解,被害人自愿和解的,雙方當(dāng)事人可以和解。對(duì)于達(dá)成和解協(xié)議的案件,犯罪情節(jié)輕微,不需要判處刑罰的,檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴決定。最高檢、公安部《關(guān)于依法妥善辦理輕傷害案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》第18條中規(guī)定“被不起訴人在不起訴前已被刑事拘留、逮捕的,或者當(dāng)事人雙方已經(jīng)和解并承擔(dān)了民事賠償責(zé)任的,人民檢察院作出不起訴決定后,一般不再提出行政拘留的檢察意見(jiàn)”。最高法、最高檢《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第7條規(guī)定,被害人諒解且符合相應(yīng)條件的可以不起訴,必要時(shí)由有關(guān)部門(mén)予以行政處罰。該項(xiàng)規(guī)定根據(jù)上述法律和司法解釋的規(guī)定,明確了“當(dāng)事人達(dá)成刑事和解,或情節(jié)輕微并獲得被害人諒解的”,檢察機(jī)關(guān)可以不提出檢察意見(jiàn)。

第7項(xiàng)是“當(dāng)事人因同一違法行為已受到行政處罰的”。該項(xiàng)規(guī)定遵循的是一事不再罰原則。但對(duì)于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)在不同處罰種類(lèi)中給予并罰的,不受該項(xiàng)規(guī)定的限制。對(duì)于沒(méi)有明確是否應(yīng)當(dāng)并罰的情形,可以考慮重處罰吸收輕處罰,如已經(jīng)采取過(guò)行政拘留處罰的,可以不再提出應(yīng)當(dāng)給予罰款的檢察意見(jiàn)。

第三,明確同級(jí)提出檢察意見(jiàn)規(guī)則。根據(jù)《銜接規(guī)定》第10條,向上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)提出檢察意見(jiàn)的,辦案機(jī)關(guān)可以選擇兩種方式,即層報(bào)上級(jí)檢察院決定并提出檢察意見(jiàn),或者自行制作檢察意見(jiàn)報(bào)上級(jí)檢察院審核轉(zhuǎn)送。為了體現(xiàn)職級(jí)對(duì)等、便于溝通協(xié)調(diào)、提高工作質(zhì)效,《工作指引》第18條取消了上級(jí)檢察院審核轉(zhuǎn)送這一方式,明確同級(jí)檢察院向同級(jí)行政主管機(jī)關(guān)提出檢察意見(jiàn)規(guī)則,作出不起訴決定的檢察院需要及時(shí)層報(bào)或指令對(duì)應(yīng)的檢察院依法處理。此處應(yīng)注意的是,如需向異地檢察院征求意見(jiàn)或跟蹤督促行政主管機(jī)關(guān)的,也由同級(jí)檢察院進(jìn)行。另外,該條還明確了征求異地檢察院意見(jiàn)應(yīng)為書(shū)面方式,異地檢察院應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面回復(fù)。意見(jiàn)不一致的,層報(bào)共同的上級(jí)檢察院決定。

第四,主動(dòng)征求有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。行刑反向銜接案件涉及的行政執(zhí)法領(lǐng)域廣泛,法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件龐雜,行政職能存在部門(mén)交叉和變動(dòng)頻繁等情形。為確保案件處理的精準(zhǔn)性,行政檢察人員可以積極聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)建議,暢通銜接渠道,共同促進(jìn)行政處罰規(guī)范化。對(duì)此,《工作指引》第17條規(guī)定,行政檢察部門(mén)發(fā)出檢察意見(jiàn)書(shū)之前,可以征求有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。

第五,明確跟蹤督促的情形和督促方式。為了掌握檢察意見(jiàn)的采納情況,監(jiān)督行政主管機(jī)關(guān)依法行政,檢察機(jī)關(guān)還需要跟蹤督促行政主管機(jī)關(guān)及時(shí)處理回復(fù)。對(duì)此,《工作指引》第21條至第23條作出了相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)不同的情形,檢察機(jī)關(guān)可采取相應(yīng)的跟蹤督促方式:一是對(duì)給予行政處罰存在分歧的,應(yīng)當(dāng)積極溝通協(xié)調(diào)。二是有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)存在違法情形的,檢察機(jī)關(guān)可以督促其糾正。此處需要注意的是,最高檢《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》第20條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在反向銜接工作中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的,參照該意見(jiàn)辦理。但《工作指引》第22條對(duì)監(jiān)督范圍進(jìn)行了限制,主要針對(duì)超期不予回復(fù)、不予行政立案、無(wú)正當(dāng)理由不予行政處罰這三種情形,而對(duì)行政主管機(jī)關(guān)處罰是否適當(dāng)或關(guān)聯(lián)行政行為違法等情形,不主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。尊重行政主管機(jī)關(guān)的裁量權(quán)和行政相對(duì)人依法維權(quán)的自由選擇,避免影響行政主管機(jī)關(guān)日常執(zhí)法效率。三是確有必要的,可以通報(bào)、報(bào)告有關(guān)機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告、府檢聯(lián)動(dòng)、行政執(zhí)法監(jiān)督與檢察監(jiān)督銜接等方式,借助黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督的力量,共同促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

(三)遵循司法規(guī)律,合理規(guī)定辦案和答復(fù)期限

第一,調(diào)整行政主管機(jī)關(guān)的答復(fù)期為90日內(nèi)。《銜接規(guī)定》第9條要求,行政機(jī)關(guān)自收到檢察意見(jiàn)書(shū)之日起兩個(gè)月以?xún)?nèi)回復(fù)處理結(jié)果或者辦理情況。但行政處罰法第60條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)辦案期限是行政處罰案件立案之日起90日。實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)收到檢察意見(jiàn)書(shū)后,很多難以在兩個(gè)月內(nèi)作出行政處罰決定并回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。為尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律,提高行政機(jī)關(guān)案件辦理和檢察意見(jiàn)回復(fù)質(zhì)量,共同促進(jìn)依法行政,《工作指引》第20條將回復(fù)期限修改為行政機(jī)關(guān)自收到檢察意見(jiàn)書(shū)之日起90日內(nèi)。同時(shí)也規(guī)定,因情況緊急需要立即處理的,可以根據(jù)實(shí)際情況確定回復(fù)期限。

第二,明確行政檢察部門(mén)的審查期限一般為10個(gè)工作日。根據(jù)《銜接規(guī)定》第8條的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)辦理行刑反向銜接案件的審查期限只有3日。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐后,各地普遍反映,在3日內(nèi)完成審查、決定和送達(dá)存在現(xiàn)實(shí)困難,而且有些案件還需要調(diào)查核實(shí),以及對(duì)接非同級(jí)、異地檢察院和有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)。因此,多數(shù)地方對(duì)辦案期限作了變通,有的地方規(guī)定為15日,有的地方規(guī)定為10個(gè)工作日,有的地方規(guī)定為10日且規(guī)定了延長(zhǎng)期限的報(bào)批程序等。綜合考慮檢察意見(jiàn)的準(zhǔn)確性、檢察機(jī)關(guān)作出決定的基本程序要求、基層行政檢察人力配置等因素,《工作指引》第12條將行刑反向銜接案件的審查期限規(guī)定為10個(gè)工作日。同時(shí),該條還明確了征求異地檢察院意見(jiàn)的期間,不計(jì)入辦理行刑反向銜接案件的審查期限,以及案情重大疑難復(fù)雜的,還可以報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)延長(zhǎng)審查期限。

第三,規(guī)定了中止和恢復(fù)審查程序。實(shí)踐中,刑事檢察部門(mén)在作出不起訴決定之日起3日內(nèi)將案件移送給行政檢察部門(mén)后,有公安機(jī)關(guān)對(duì)不起訴決定要求復(fù)議或者提請(qǐng)復(fù)核,也有被不起訴人或被害人一方對(duì)不起訴決定不服,提起申訴或直接提起刑事自訴的,導(dǎo)致行政檢察部門(mén)難以處理�？紤]到不服不起訴的特殊情形,《工作指引》第13條規(guī)定了中止審查和恢復(fù)審查的適用情形。

(四)細(xì)化法律文書(shū)要素,明確文書(shū)制作標(biāo)準(zhǔn)

第一,明確審查終結(jié)報(bào)告應(yīng)當(dāng)載明的相關(guān)內(nèi)容。行刑反向銜接工作開(kāi)展初期,因?qū)彶槠谙掭^短,且部分案件較為簡(jiǎn)單,行政檢察人員制作的審查終結(jié)報(bào)告也較為簡(jiǎn)略。特別是不移送有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的案件,有的基層檢察院甚至僅作表格式處理。為了切實(shí)提高案件審查能力,嚴(yán)格把握“可處罰性”原則,《工作指引》第14條對(duì)審查終結(jié)報(bào)告的制作提出了明確要求,強(qiáng)調(diào)了承辦檢察官對(duì)認(rèn)定事實(shí)、依法處理的司法責(zé)任,以及報(bào)告中應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明的當(dāng)事人基本情況、刑事案件審查情況、行政檢察部門(mén)審查認(rèn)定的事實(shí)、審查意見(jiàn)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估等必要內(nèi)容。

第二,強(qiáng)調(diào)終結(jié)審查條件和審批權(quán)限。制發(fā)檢察意見(jiàn)并移送行政機(jī)關(guān)處理是程序性結(jié)案,被不起訴人最終是否會(huì)受到行政處罰,還需要行政機(jī)關(guān)依法作出。但行政檢察部門(mén)決定終結(jié)審查則是實(shí)體性結(jié)案,被不起訴人不再承擔(dān)行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于制發(fā)檢察意見(jiàn),終結(jié)審查的辦案風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)更高。為了規(guī)范終結(jié)審查,《工作指引》第15條列舉了應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的相關(guān)情形,要求承辦檢察官制作終結(jié)審查決定書(shū),并報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。其中有4項(xiàng)列舉式規(guī)定,分別是不能證明被不起訴人有違法行為的、沒(méi)有相應(yīng)的行政處罰依據(jù)或者依據(jù)已經(jīng)失效的、不起訴決定被撤銷(xiāo)的,以及經(jīng)自訴后已追究被不起訴人刑事責(zé)任的。還有2項(xiàng)是引用性規(guī)定,即根據(jù)《工作指引》第9條審查后認(rèn)為,不具有給予行政處罰必要性而決定不提出檢察意見(jiàn)的,以及根據(jù)《工作指引》第10條不予行政處罰具有法定性的,均應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查。同時(shí),為了適當(dāng)降低基層行政檢察人員的工作量,各地可以根據(jù)實(shí)際情況簡(jiǎn)化制作某類(lèi)案件的審查終結(jié)報(bào)告,在確保案件質(zhì)量的基礎(chǔ)上提高工作效率。

第三,規(guī)范檢察意見(jiàn)書(shū)的制發(fā)。檢察意見(jiàn)書(shū)是送達(dá)給有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的重要法律文書(shū)。為強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督和檢察監(jiān)督的銜接,便于司法行政機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行刑反向銜接工作的了解,促進(jìn)行政主管機(jī)關(guān)依法行政,《工作指引》第19條也規(guī)定將檢察意見(jiàn)書(shū)抄送同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)或垂直管理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)。因此,檢察意見(jiàn)書(shū)的制作和審批,需要認(rèn)真嚴(yán)肅對(duì)待�！豆ぷ髦敢�》第16條列明了檢察意見(jiàn)書(shū)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容,如,案件審查處理的整個(gè)過(guò)程,已經(jīng)采取的措施,以及事實(shí)認(rèn)定、法律適用、處罰意見(jiàn)和回復(fù)期限等。這有利于為有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)和案件當(dāng)事人提供完整的案件事實(shí)和檢察機(jī)關(guān)處理情況,增強(qiáng)檢察意見(jiàn)書(shū)的權(quán)威性和說(shuō)服力。

第四,明確辦理行刑反向銜接案件時(shí),政務(wù)處分線索移送由行政檢察部門(mén)負(fù)責(zé)。為加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督,促進(jìn)公職人員依法履職、秉公用權(quán),刑事訴訟法第177條將“處分”與“行政處罰”并列,將其作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)反向銜接職責(zé)。政務(wù)處分和行政處罰在實(shí)施主體、對(duì)象、程序和依據(jù)等方面都存在很大區(qū)別。為了落實(shí)刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定,探索對(duì)政務(wù)處分的反向銜接,《工作指引》第24條新增了對(duì)政務(wù)處分線索移送的規(guī)定。特別要注意的是,需要對(duì)被不起訴人給予政務(wù)處分的,由行政檢察部門(mén)負(fù)責(zé),行政檢察部門(mén)向有關(guān)機(jī)關(guān)移送案件線索,不需要制發(fā)檢察意見(jiàn)書(shū),而是按照案件線索移送的有關(guān)規(guī)定,制發(fā)線索移送函并附相關(guān)證據(jù)材料。各地檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展政務(wù)處分反向銜接過(guò)程中,要積極探索和規(guī)范政務(wù)處分的發(fā)現(xiàn)、審查、移送和反饋等相關(guān)機(jī)制,協(xié)助促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)等有關(guān)單位加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督。

第五,突出行刑反向銜接案件的立卷歸檔。最高檢、國(guó)家檔案局《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》第2條規(guī)定,“訴訟檔案是指各級(jí)人民檢察院在依法辦理案件過(guò)程中形成的具有保存價(jià)值的各種形式和載體的訴訟文書(shū)材料”。為了規(guī)范行刑反向銜接工作的案件化辦理,便于案件檢查、評(píng)查,加強(qiáng)案件管理和質(zhì)量管理,《工作指引》第25條特別規(guī)定了行政檢察部門(mén)辦理行刑反向銜接案件,要立卷歸檔。除與行刑反向銜接所涉案情相關(guān)的證據(jù)材料和相關(guān)法律文書(shū)應(yīng)當(dāng)歸檔外,行政檢察部門(mén)與刑事檢察部門(mén)、有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)、跟蹤督促等工作情況也應(yīng)當(dāng)放入副卷歸檔。

作者:張相軍,最高人民檢察院檢察委員會(huì)委員、行政檢察廳廳長(zhǎng)、一級(jí)高級(jí)檢察官;張步洪,最高人民檢察院行政檢察廳一級(jí)高級(jí)檢察官;孔德雨,廣西壯族自治區(qū)南寧市邕寧區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)、四級(jí)高級(jí)檢察官。

(全文見(jiàn)《人民檢察》2025年第3期)