為全面貫徹習(xí)近平法治思想,規(guī)范法院、檢察機(jī)關(guān)辦理行政再審檢察建議案件程序,推進(jìn)落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》,提升法律監(jiān)督質(zhì)效和司法公信力,促進(jìn)司法公正和依法行政,近日最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范辦理行政再審檢察建議案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。為便于準(zhǔn)確理解與適用,現(xiàn)對(duì)《意見(jiàn)》的制定背景、基本思路和主要內(nèi)容解讀如下。

一、《意見(jiàn)》的制定背景

行政再審檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)法院已生效的行政判決、裁定和調(diào)解書(shū)符合法定再審條件的,向同級(jí)法院提出書(shū)面監(jiān)督意見(jiàn),建議法院?jiǎn)��?dòng)再審程序進(jìn)行糾正。司法實(shí)踐證明,行政再審檢察建議制度的確立與實(shí)施,有利于發(fā)揮同級(jí)監(jiān)督作用,增進(jìn)法院、檢察機(jī)關(guān)良性互動(dòng),提升監(jiān)督質(zhì)效,協(xié)同化解行政爭(zhēng)議,保障當(dāng)事人合法權(quán)益。但是由于法律對(duì)行政再審檢察建議的適用范圍、法院的審查程序、再審審理方式等未作具體規(guī)定,導(dǎo)致再審檢察建議非案件化辦理、檢法銜接不暢等問(wèn)題突出,影響再審檢察建議制度運(yùn)行效果。調(diào)研中,地方檢察機(jī)關(guān)普遍期待最高法、最高檢能夠達(dá)成一致、共同出臺(tái)指導(dǎo)再審檢察建議案件辦理的有關(guān)文件。2023年11月24日,最高法、最高檢《關(guān)于規(guī)范辦理民事再審檢察建議案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事再審檢察建議意見(jiàn)》)先行出臺(tái)。參考《民事再審檢察建議意見(jiàn)》,立足行政再審檢察建議實(shí)際,最高法、最高檢多次磋商,2024年8月20日正式印發(fā)《意見(jiàn)》�！兑庖�(jiàn)》通過(guò)規(guī)范辦案程序,完善相關(guān)機(jī)制,強(qiáng)化再審檢察建議同級(jí)監(jiān)督制約作用,有利于提高司法辦案質(zhì)效,以審判和檢察工作高質(zhì)量發(fā)展更好服務(wù)和保障中國(guó)式法治現(xiàn)代化。

二、《意見(jiàn)》制定的基本思路

一是以習(xí)近平法治思想為指引�！兑庖�(jiàn)》堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指引,認(rèn)真落實(shí)黨的二十大關(guān)于“強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督,促進(jìn)司法公正”“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”等重要部署,深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于政法工作重要指示精神,全面落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》,堅(jiān)持為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)?shù)睦砟?完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督與法院內(nèi)部糾錯(cuò)銜接機(jī)制,把人民群眾對(duì)公平正義的期盼落實(shí)到對(duì)司法活動(dòng)的有效監(jiān)督,努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

二是以行政訴訟特點(diǎn)和行政再審檢察建議工作的實(shí)際需要為導(dǎo)向�！兑庖�(jiàn)》作為辦理行政再審檢察建議案件的規(guī)范性文件,在行政訴訟法和相關(guān)司法解釋確立的基本制度框架之下,結(jié)合實(shí)踐中行政再審檢察建議非案件化辦理、反饋機(jī)制不健全、檢法銜接不暢等問(wèn)題,對(duì)行政再審檢察建議的適用范圍、案件辦理程序等進(jìn)一步明確、細(xì)化和統(tǒng)一,以解決辦案中存在的實(shí)際問(wèn)題,為司法實(shí)踐提供有效指導(dǎo)。

三是與《民事再審檢察建議意見(jiàn)》相協(xié)調(diào)。行政訴訟法中有“本法沒(méi)有規(guī)定的,適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”的規(guī)定,《意見(jiàn)》與《民事再審檢察建議意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)保持必要的協(xié)調(diào)。

三、《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容

《意見(jiàn)》共14條,框架和主要內(nèi)容如下。

(一)辦理行政再審檢察建議案件的基本要求

一是依法規(guī)范�！兑庖�(jiàn)》第1條規(guī)定,法院、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政訴訟法有關(guān)再審檢察建議的規(guī)定,依法規(guī)范履行審判和法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)要按照《意見(jiàn)》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序提出再審檢察建議,制作再審檢察建議書(shū),移送檢察案件材料。法院對(duì)行政再審檢察建議案件的辦理應(yīng)納入案件流程管理,規(guī)范審查程序,辦案期限,并及時(shí)反饋再審檢察建議處理結(jié)果。

二是注重實(shí)效。《意見(jiàn)》第1條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定性與必要性相結(jié)合的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),增強(qiáng)監(jiān)督的及時(shí)性與實(shí)效性,規(guī)范適用再審檢察建議。法定性標(biāo)準(zhǔn)就監(jiān)督依據(jù)而言,主要是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法第91條、第93條的規(guī)定來(lái)審查行政生效判決、裁定、調(diào)解書(shū),是否符合法定再審條件。必要性標(biāo)準(zhǔn)就監(jiān)督效果而言,主要是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合生效判決、裁定、調(diào)解書(shū)作出時(shí)的司法政策和社會(huì)背景,監(jiān)督的政治效果、法律效果、社會(huì)效果等因素,綜合考量后再作出是否予以監(jiān)督的決定。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),增強(qiáng)檢察監(jiān)督的及時(shí)性與實(shí)效性,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要對(duì)標(biāo)最高檢黨組提出的“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的檢察履職要求,著眼于監(jiān)督的質(zhì)量、效率、效果,統(tǒng)籌實(shí)體公正、程序公正、社會(huì)公正綜合把握。同時(shí),《意見(jiàn)》也對(duì)法院提出依法接受監(jiān)督,增強(qiáng)接受監(jiān)督的主動(dòng)性和自覺(jué)性,及時(shí)辦理行政再審檢察建議案件的要求。

三是維護(hù)司法公正。法院與檢察機(jī)關(guān)都是黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的司法機(jī)關(guān),司法辦案的根本目的和基本價(jià)值追求都是“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。法院與檢察機(jī)關(guān)在辦理行政再審檢察建議案件過(guò)程中,要從強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、促進(jìn)法院公正審判的角度,進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同協(xié)作,依法規(guī)范履行審判和法律監(jiān)督職責(zé),共同促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,合力維護(hù)司法公正和司法權(quán)威。

(二)行政再審檢察建議的適用范圍

一是規(guī)定了適用再審檢察建議的法定情形。《意見(jiàn)》第2條根據(jù)行政訴訟法第93條第2款的規(guī)定,明確了適用再審檢察建議的法定情形。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)再審檢察建議的目的是督促法院?jiǎn)��?dòng)再審程序,因此,案件符合行政訴訟法規(guī)定的再審條件是檢察機(jī)關(guān)適用再審檢察建議的法定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《意見(jiàn)》第2條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)同級(jí)法院生效行政判決、裁定有行政訴訟法第91條規(guī)定情形之一的,或者調(diào)解書(shū)有損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益情形的,可以向同級(jí)法院提出再審檢察建議。

二是規(guī)定了不適用再審檢察建議的特定情形。《意見(jiàn)》第3條第1款規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院再審或者審判委員會(huì)討論后作出的生效行政判決、裁定、調(diào)解書(shū),不適用提出再審檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。行政訴訟法對(duì)抗訴和再審檢察建議適用條件的規(guī)定是一致的,上述規(guī)定主要基于以下考慮:法院再審后作出的生效判決、裁定,由于案件經(jīng)過(guò)一次再審程序,由同一法院再次啟動(dòng)再審程序予以糾正的可能性較小,監(jiān)督效果不能得到保證;法院審判委員會(huì)討論作出的生效判決、裁定,由于審判委員會(huì)是法院的最高審判組織,對(duì)該法院而言具有最高的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性,這類(lèi)案件由原審法院進(jìn)行糾正也存在一定難度。因此,這類(lèi)案件的生效判決、裁定,即使符合適用再審檢察建議的法定情形,同級(jí)檢察機(jī)關(guān)也不宜提出再審檢察建議,一般應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴。

值得注意的是,由于《意見(jiàn)》側(cè)重解決規(guī)范檢法辦理行政再審檢察建議案件程序方面的問(wèn)題,明確了《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第89條規(guī)定的不適用再審檢察建議的情形。但是《意見(jiàn)》并不排除《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第90條規(guī)定的另一類(lèi)不適用再審檢察建議的情形,即發(fā)現(xiàn)原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的,或者審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的,地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴。

三是規(guī)定生效行政判決、裁定、調(diào)解書(shū)存在筆誤或者表述瑕疵的,不屬于適用再審檢察建議監(jiān)督的情形。根據(jù)《意見(jiàn)》第3條第2款規(guī)定,此類(lèi)筆誤或者表述瑕疵不屬于適用再審檢察建議監(jiān)督的情形,但檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等相關(guān)規(guī)定提出改進(jìn)工作建議。這一點(diǎn)反映出實(shí)踐中可能存在的一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題和偏差,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合提出再審檢察建議堅(jiān)持法定性與必要性相結(jié)合的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)去理解并執(zhí)行。

(三)行政再審檢察建議的決定程序

一是堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定的原則。行政訴訟法以及2018年最高法《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》沒(méi)有規(guī)定行政再審檢察建議的決定程序。但是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的監(jiān)督在行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的,適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)討論的決定程序。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》對(duì)這一決定程序也作了規(guī)定。再審檢察建議是由同級(jí)檢察機(jī)關(guān)向作出生效裁判、調(diào)解書(shū)的同級(jí)法院提出,規(guī)定提出再審檢察建議一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定,有利于確保提出的再審檢察建議規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。

二是增加特殊情形檢察機(jī)關(guān)可與同級(jí)法院會(huì)商解決的靈活規(guī)定。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議的工作機(jī)制給予適當(dāng)靈活掌握,有利于進(jìn)一步提升同級(jí)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效能,符合及時(shí)發(fā)揮同級(jí)監(jiān)督作用的現(xiàn)實(shí)需要,也符合全面落實(shí)司法責(zé)任制的要求。對(duì)于“特殊情形”,《意見(jiàn)》第4條并沒(méi)有明確列舉。從“存在特殊情形的,人民檢察院可與同級(jí)人民法院會(huì)商解決”的表述可以看出,檢察機(jī)關(guān)不經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定而提出再審檢察建議,需要檢察機(jī)關(guān)與法院溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí),因而法院對(duì)案件監(jiān)督糾正的必要性通常是認(rèn)可的,客觀上沒(méi)有必要再提交檢察委員會(huì)討論決定或者其他經(jīng)檢察機(jī)關(guān)與法院溝通協(xié)商一致達(dá)成共識(shí)的“特殊情形”,比如,據(jù)以作出原裁判的法律文書(shū)被撤銷(xiāo)或者變更的或者其他案件有明顯錯(cuò)誤且經(jīng)會(huì)商法院同意啟動(dòng)再審程序糾正的情形。該條款是否會(huì)因?yàn)闆](méi)有列舉具體情形而成為休眠條款,很大程度上取決于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、法院的理解把握與有效利用。

作者:張相軍,最高人民檢察院檢察委員會(huì)委員、行政檢察廳廳長(zhǎng);張立新,最高人民檢察院行政檢察廳二級(jí)高級(jí)檢察官;孫玲,最高人民檢察院行政檢察廳三級(jí)高級(jí)檢察官。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)第一部分、第二部分及第三部分的前三節(jié),全文詳見(jiàn)《人民檢察》2024年第19期)