為全面貫徹習(xí)近平法治思想,規(guī)范法院、檢察機關(guān)辦理行政再審檢察建議案件程序,推進落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》,提升法律監(jiān)督質(zhì)效和司法公信力,促進司法公正和依法行政,近日最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范辦理行政再審檢察建議案件若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)。為便于準(zhǔn)確理解與適用,現(xiàn)對《意見》的制定背景、基本思路和主要內(nèi)容解讀如下。

一、《意見》的制定背景

行政再審檢察建議是指檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)法院已生效的行政判決、裁定和調(diào)解書符合法定再審條件的,向同級法院提出書面監(jiān)督意見,建議法院啟動再審程序進行糾正。司法實踐證明,行政再審檢察建議制度的確立與實施,有利于發(fā)揮同級監(jiān)督作用,增進法院、檢察機關(guān)良性互動,提升監(jiān)督質(zhì)效,協(xié)同化解行政爭議,保障當(dāng)事人合法權(quán)益。但是由于法律對行政再審檢察建議的適用范圍、法院的審查程序、再審審理方式等未作具體規(guī)定,導(dǎo)致再審檢察建議非案件化辦理、檢法銜接不暢等問題突出,影響再審檢察建議制度運行效果。調(diào)研中,地方檢察機關(guān)普遍期待最高法、最高檢能夠達成一致、共同出臺指導(dǎo)再審檢察建議案件辦理的有關(guān)文件。2023年11月24日,最高法、最高檢《關(guān)于規(guī)范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》(以下簡稱《民事再審檢察建議意見》)先行出臺。參考《民事再審檢察建議意見》,立足行政再審檢察建議實際,最高法、最高檢多次磋商,2024年8月20日正式印發(fā)《意見》�！兑庖姟吠ㄟ^規(guī)范辦案程序,完善相關(guān)機制,強化再審檢察建議同級監(jiān)督制約作用,有利于提高司法辦案質(zhì)效,以審判和檢察工作高質(zhì)量發(fā)展更好服務(wù)和保障中國式法治現(xiàn)代化。

二、《意見》制定的基本思路

一是以習(xí)近平法治思想為指引�！兑庖姟穲猿忠粤�(xí)近平法治思想為指引,認真落實黨的二十大關(guān)于“強化對司法活動的制約監(jiān)督,促進司法公正”“加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作”等重要部署,深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于政法工作重要指示精神,全面落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》,堅持為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)?shù)睦砟?完善檢察機關(guān)法律監(jiān)督與法院內(nèi)部糾錯銜接機制,把人民群眾對公平正義的期盼落實到對司法活動的有效監(jiān)督,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

二是以行政訴訟特點和行政再審檢察建議工作的實際需要為導(dǎo)向�！兑庖姟纷鳛檗k理行政再審檢察建議案件的規(guī)范性文件,在行政訴訟法和相關(guān)司法解釋確立的基本制度框架之下,結(jié)合實踐中行政再審檢察建議非案件化辦理、反饋機制不健全、檢法銜接不暢等問題,對行政再審檢察建議的適用范圍、案件辦理程序等進一步明確、細化和統(tǒng)一,以解決辦案中存在的實際問題,為司法實踐提供有效指導(dǎo)。

三是與《民事再審檢察建議意見》相協(xié)調(diào)。行政訴訟法中有“本法沒有規(guī)定的,適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”的規(guī)定,《意見》與《民事再審檢察建議意見》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)保持必要的協(xié)調(diào)。

三、《意見》的主要內(nèi)容

《意見》共14條,框架和主要內(nèi)容如下。

(一)辦理行政再審檢察建議案件的基本要求

一是依法規(guī)范�！兑庖姟返�1條規(guī)定,法院、檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格按照行政訴訟法有關(guān)再審檢察建議的規(guī)定,依法規(guī)范履行審判和法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機關(guān)要按照《意見》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序提出再審檢察建議,制作再審檢察建議書,移送檢察案件材料。法院對行政再審檢察建議案件的辦理應(yīng)納入案件流程管理,規(guī)范審查程序,辦案期限,并及時反饋再審檢察建議處理結(jié)果。

二是注重實效�！兑庖姟返�1條規(guī)定,檢察機關(guān)要堅持法定性與必要性相結(jié)合的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),增強監(jiān)督的及時性與實效性,規(guī)范適用再審檢察建議。法定性標(biāo)準(zhǔn)就監(jiān)督依據(jù)而言,主要是指檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法第91條、第93條的規(guī)定來審查行政生效判決、裁定、調(diào)解書,是否符合法定再審條件。必要性標(biāo)準(zhǔn)就監(jiān)督效果而言,主要是指檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合生效判決、裁定、調(diào)解書作出時的司法政策和社會背景,監(jiān)督的政治效果、法律效果、社會效果等因素,綜合考量后再作出是否予以監(jiān)督的決定�！兑庖姟窂娬{(diào),增強檢察監(jiān)督的及時性與實效性,各級檢察機關(guān)要對標(biāo)最高檢黨組提出的“高質(zhì)效辦好每一個案件”的檢察履職要求,著眼于監(jiān)督的質(zhì)量、效率、效果,統(tǒng)籌實體公正、程序公正、社會公正綜合把握。同時,《意見》也對法院提出依法接受監(jiān)督,增強接受監(jiān)督的主動性和自覺性,及時辦理行政再審檢察建議案件的要求。

三是維護司法公正。法院與檢察機關(guān)都是黨絕對領(lǐng)導(dǎo)下的司法機關(guān),司法辦案的根本目的和基本價值追求都是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。法院與檢察機關(guān)在辦理行政再審檢察建議案件過程中,要從強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督、促進法院公正審判的角度,進一步加強協(xié)同協(xié)作,依法規(guī)范履行審判和法律監(jiān)督職責(zé),共同促進行政爭議實質(zhì)性化解,合力維護司法公正和司法權(quán)威。

(二)行政再審檢察建議的適用范圍

一是規(guī)定了適用再審檢察建議的法定情形�！兑庖姟返�2條根據(jù)行政訴訟法第93條第2款的規(guī)定,明確了適用再審檢察建議的法定情形。檢察機關(guān)制發(fā)再審檢察建議的目的是督促法院啟動再審程序,因此,案件符合行政訴訟法規(guī)定的再審條件是檢察機關(guān)適用再審檢察建議的法定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《意見》第2條規(guī)定,檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)同級法院生效行政判決、裁定有行政訴訟法第91條規(guī)定情形之一的,或者調(diào)解書有損害國家利益、社會公共利益情形的,可以向同級法院提出再審檢察建議。

二是規(guī)定了不適用再審檢察建議的特定情形�！兑庖姟返�3條第1款規(guī)定,檢察機關(guān)對同級法院再審或者審判委員會討論后作出的生效行政判決、裁定、調(diào)解書,不適用提出再審檢察建議的方式進行監(jiān)督。行政訴訟法對抗訴和再審檢察建議適用條件的規(guī)定是一致的,上述規(guī)定主要基于以下考慮:法院再審后作出的生效判決、裁定,由于案件經(jīng)過一次再審程序,由同一法院再次啟動再審程序予以糾正的可能性較小,監(jiān)督效果不能得到保證;法院審判委員會討論作出的生效判決、裁定,由于審判委員會是法院的最高審判組織,對該法院而言具有最高的專業(yè)性和權(quán)威性,這類案件由原審法院進行糾正也存在一定難度。因此,這類案件的生效判決、裁定,即使符合適用再審檢察建議的法定情形,同級檢察機關(guān)也不宜提出再審檢察建議,一般應(yīng)當(dāng)提請上一級檢察機關(guān)抗訴。

值得注意的是,由于《意見》側(cè)重解決規(guī)范檢法辦理行政再審檢察建議案件程序方面的問題,明確了《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第89條規(guī)定的不適用再審檢察建議的情形。但是《意見》并不排除《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第90條規(guī)定的另一類不適用再審檢察建議的情形,即發(fā)現(xiàn)原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的,或者審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的,地方各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提請上一級檢察機關(guān)抗訴。

三是規(guī)定生效行政判決、裁定、調(diào)解書存在筆誤或者表述瑕疵的,不屬于適用再審檢察建議監(jiān)督的情形。根據(jù)《意見》第3條第2款規(guī)定,此類筆誤或者表述瑕疵不屬于適用再審檢察建議監(jiān)督的情形,但檢察機關(guān)可以根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等相關(guān)規(guī)定提出改進工作建議。這一點反映出實踐中可能存在的一些認識問題和偏差,檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合提出再審檢察建議堅持法定性與必要性相結(jié)合的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)去理解并執(zhí)行。

(三)行政再審檢察建議的決定程序

一是堅持檢察機關(guān)提出再審檢察建議一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會討論決定的原則。行政訴訟法以及2018年最高法《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》沒有規(guī)定行政再審檢察建議的決定程序。但是檢察機關(guān)對行政案件的監(jiān)督在行政訴訟法沒有規(guī)定的,適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》規(guī)定了檢察機關(guān)提出再審檢察建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會討論的決定程序。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》對這一決定程序也作了規(guī)定。再審檢察建議是由同級檢察機關(guān)向作出生效裁判、調(diào)解書的同級法院提出,規(guī)定提出再審檢察建議一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會討論決定,有利于確保提出的再審檢察建議規(guī)范嚴謹。

二是增加特殊情形檢察機關(guān)可與同級法院會商解決的靈活規(guī)定。對于檢察機關(guān)提出再審檢察建議的工作機制給予適當(dāng)靈活掌握,有利于進一步提升同級檢察機關(guān)法律監(jiān)督效能,符合及時發(fā)揮同級監(jiān)督作用的現(xiàn)實需要,也符合全面落實司法責(zé)任制的要求。對于“特殊情形”,《意見》第4條并沒有明確列舉。從“存在特殊情形的,人民檢察院可與同級人民法院會商解決”的表述可以看出,檢察機關(guān)不經(jīng)檢察委員會討論決定而提出再審檢察建議,需要檢察機關(guān)與法院溝通協(xié)商達成共識,因而法院對案件監(jiān)督糾正的必要性通常是認可的,客觀上沒有必要再提交檢察委員會討論決定或者其他經(jīng)檢察機關(guān)與法院溝通協(xié)商一致達成共識的“特殊情形”,比如,據(jù)以作出原裁判的法律文書被撤銷或者變更的或者其他案件有明顯錯誤且經(jīng)會商法院同意啟動再審程序糾正的情形。該條款是否會因為沒有列舉具體情形而成為休眠條款,很大程度上取決于各級檢察機關(guān)、法院的理解把握與有效利用。

作者:張相軍,最高人民檢察院檢察委員會委員、行政檢察廳廳長;張立新,最高人民檢察院行政檢察廳二級高級檢察官;孫玲,最高人民檢察院行政檢察廳三級高級檢察官。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)第一部分、第二部分及第三部分的前三節(jié),全文詳見《人民檢察》2024年第19期)