黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求,檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正�！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》重申黨的十八屆四中全會(huì)改革舉措,明確檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的,可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督,是以習(xí)近平同志為核心的黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)的重大政治責(zé)任,是檢察機(jī)關(guān)踐行習(xí)近平法治思想,促進(jìn)法治政府建設(shè),推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。2024年4月,最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),旨在指導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)規(guī)范開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作,堅(jiān)持積極探索、穩(wěn)妥推進(jìn)、規(guī)范有序,努力把工作抓實(shí)、步子邁實(shí)、效果做實(shí)。

一、制定背景和思路

中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路最基本的特點(diǎn)是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。黨中央推出的改革舉措,不僅是一種政治動(dòng)員,而且是國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)踐探索的政策依據(jù)�！罢�策—實(shí)踐—規(guī)范—立法”是我國(guó)社會(huì)主義法律制度形成的一條重要路徑,也是中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度兼具科學(xué)性、實(shí)踐性的重要保障。黨的十八屆四中全會(huì)以后,各地檢察機(jī)關(guān)積極探索,辦理了一批行政違法行為監(jiān)督案件。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》印發(fā)后,最高檢成立工作專班,貫徹落實(shí)黨中央決策部署,研究起草關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督的指導(dǎo)意見(jiàn)。2023年,“行政違法行為監(jiān)督”被最高檢再次納入檢察改革工作規(guī)劃。針對(duì)各地在實(shí)踐探索中,普遍遇到的對(duì)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”如何理解、監(jiān)督范圍如何把握、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和程序不明確、與其他監(jiān)督制度銜接不暢等困難和問(wèn)題,在征求檢察系統(tǒng)內(nèi)外包括中央有關(guān)部門和專家學(xué)者意見(jiàn)、反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上,《意見(jiàn)》明確了開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督的指導(dǎo)思想、監(jiān)督原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督機(jī)制等基本問(wèn)題,為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作提供了基本規(guī)范和工作指引,基本解決了規(guī)范依據(jù)不足的問(wèn)題,標(biāo)志著行政違法行為監(jiān)督從中央部署、研究論證、地方探索進(jìn)入到全面規(guī)范推開(kāi)的新階段。

二、基本框架和工作原則

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督,實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,符合檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和行政權(quán)應(yīng)廣泛接受監(jiān)督的法治原則,契合我國(guó)法治發(fā)展的本土實(shí)踐�！兑庖�(jiàn)》分為六個(gè)部分,共29條。其中,第一部分規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督的重要意義、指導(dǎo)思想和工作原則;第二部分規(guī)定了行政違法行為監(jiān)督的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn);第三部分規(guī)定了案件管轄與線索管理;第四部分規(guī)定了辦案程序;第五部分規(guī)定了信息共享機(jī)制、司法責(zé)任制、一體化辦案機(jī)制和協(xié)同機(jī)制等配套機(jī)制,以保障有效開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作;第六部分從對(duì)各省級(jí)檢察院的要求、爭(zhēng)取黨委和人大重視與支持、加強(qiáng)理論研究、充實(shí)辦案力量、做好輿論引導(dǎo)等方面作了規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督須重點(diǎn)把握三項(xiàng)工作原則。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持以人民為中心,確保行政違法行為監(jiān)督工作正確方向

全面依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障,關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó),關(guān)系人民幸福安康,關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中明確指出:“行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù),更多的是亂作為、不作為。如果對(duì)這類違法行為置之不理、任其發(fā)展,一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象,另一方面可能使一些苗頭性問(wèn)題演變?yōu)樾淌路缸铩Ｈ珪?huì)決定提出,檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正。作出這項(xiàng)規(guī)定,目的就是要使檢察機(jī)關(guān)在對(duì)執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出檢察建議并督促其糾正�！睓z察機(jī)關(guān)推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督,是貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》的具體舉措,是深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”的實(shí)際行動(dòng)。要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告中關(guān)于“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”的要求,緊緊圍繞服務(wù)黨和國(guó)家發(fā)展大局謀劃和推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督工作,向黨委及其政法委匯報(bào)工作情況,推動(dòng)解決遇到的困難和問(wèn)題。要堅(jiān)持人民至上,順應(yīng)新時(shí)代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求,著力解決人民群眾急難愁盼問(wèn)題,切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織等行政相對(duì)人的合法權(quán)益,增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

(二)堅(jiān)持有限監(jiān)督,依法規(guī)范推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督工作

在公權(quán)力體系中,行政權(quán)因其主動(dòng)性和行政體系的龐大而面臨較大的法治風(fēng)險(xiǎn)。中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》指出:“形成監(jiān)督合力。堅(jiān)持將行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系全局統(tǒng)籌謀劃,突出黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)地位。推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)�！庇纱丝梢�(jiàn),檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的行政違法行為監(jiān)督只是行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系中眾多監(jiān)督環(huán)節(jié)和方式的一種,需要與其他監(jiān)督方式協(xié)同才能形成監(jiān)督合力。也就是說(shuō),行政違法行為監(jiān)督有其邊界和范圍,必須堅(jiān)持有限監(jiān)督的原則。

一是堅(jiān)持“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。這屬于依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的途徑,《意見(jiàn)》將線索來(lái)源限制在辦理行政訴訟監(jiān)督案件和開(kāi)展行刑反向銜接工作,對(duì)于當(dāng)事人直接提出控告、申訴但不符合行政訴訟監(jiān)督案件受理?xiàng)l件的,不屬于行政違法監(jiān)督線索來(lái)源。

二是將“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為”限制在被訴行政行為和關(guān)聯(lián)行政行為,不介入正在進(jìn)行的行政程序,不代行行政權(quán)力,不替代行政訴訟,行政機(jī)關(guān)正在處理、正在行政復(fù)議或者行政訴訟中的行政行為,不屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。

三是明確監(jiān)督重點(diǎn),立足行政訴訟法關(guān)于“保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的目的和任務(wù),強(qiáng)調(diào)始終圍繞中心、服務(wù)大局,瞄準(zhǔn)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的難點(diǎn)、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、社會(huì)治理中的堵點(diǎn)等重點(diǎn)問(wèn)題,緊盯與國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施、民生民利保障、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)等密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域,聚焦影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政爭(zhēng)議,加大對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的行政亂作為、不作為的監(jiān)督力度。

四是堅(jiān)持推進(jìn)協(xié)同監(jiān)督。積極爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府和有關(guān)部門支持,推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督與行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟等制度有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào),充分發(fā)揮各自功能,形成監(jiān)督合力,增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

(三)立足對(duì)特定相對(duì)人的權(quán)利保護(hù),堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督

檢察公益訴訟制度主要聚焦行政機(jī)關(guān)因違法行為或者不作為損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為,而對(duì)于導(dǎo)致特定主體等行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害的行政違法行為,則是包括行政違法行為監(jiān)督在內(nèi)的行政檢察發(fā)揮作用、提供救濟(jì)的場(chǎng)域。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督,應(yīng)立足特定公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人的合法權(quán)益保護(hù),聚焦對(duì)執(zhí)法理念、政策導(dǎo)向、法律適用具有引領(lǐng)、創(chuàng)新、規(guī)范價(jià)值的典型案件辦理,通過(guò)調(diào)查核實(shí)、公開(kāi)聽(tīng)證、智慧借助等方式進(jìn)行精細(xì)化審查,在準(zhǔn)確認(rèn)定行政行為違法事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律的基礎(chǔ)上,提出切實(shí)可行的檢察建議,以精準(zhǔn)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)督。同時(shí),注重類案監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)辦理一案、治理一片的效果。堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重,既敢于監(jiān)督,善于監(jiān)督,有力監(jiān)督,又依法支持行政機(jī)關(guān)合法的行政行為,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

作者:張相軍,最高人民檢察院檢察委員會(huì)委員、行政檢察廳廳長(zhǎng)、一級(jí)高級(jí)檢察官;張步洪,最高人民檢察院行政檢察廳一級(jí)高級(jí)檢察官;馬睿,最高人民檢察院行政檢察廳檢察官助理。

(全文共三部分,現(xiàn)摘發(fā)前兩部分,注釋及全文見(jiàn)《人民檢察》2024年第13期)