近日,最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)(2024年版)》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)價(jià)指標(biāo)》),并于2024年1月印發(fā)實(shí)施。為便于理解和適用,現(xiàn)對(duì)《評(píng)價(jià)指標(biāo)》修訂的背景、原則和基本內(nèi)容等進(jìn)行解讀。

一、修訂的背景和重要意義

高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件,是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”這一目標(biāo)要求在檢察工作中的具體化,是檢察機(jī)關(guān)為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)?shù)目傒d體和總抓手,作為檢察履職辦案的基本價(jià)值追求,也是設(shè)置和優(yōu)化案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的指導(dǎo)原則。2023年3月,最高檢對(duì)《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》進(jìn)行了修訂,運(yùn)行以來(lái),得到各地認(rèn)可,檢察人員普遍認(rèn)為更加符合司法規(guī)律和工作實(shí)際。但一些檢察人員反映,指標(biāo)數(shù)量仍然偏多,部分指標(biāo)設(shè)置不盡科學(xué),有的搞“一刀切”式排名,建議進(jìn)一步精簡(jiǎn),并加強(qiáng)對(duì)地方指標(biāo)運(yùn)行情況的檢查指導(dǎo)等。為回應(yīng)檢察人員關(guān)切,進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)管理,引導(dǎo)指標(biāo)更加聚焦落實(shí)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”要求,更好統(tǒng)籌“有質(zhì)量的數(shù)量”和“有數(shù)量的質(zhì)量”,切實(shí)落實(shí)“讓檢察官不被數(shù)據(jù)所困、不為考核所累”要求,最高檢決定再次修訂《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》,進(jìn)一步健全完善適應(yīng)黨和人民群眾更高要求、符合檢察工作規(guī)律的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這也是深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神,全面貫徹習(xí)近平法治思想的具體體現(xiàn)。最高檢黨組高度重視,應(yīng)勇檢察長(zhǎng)多次聽(tīng)取匯報(bào)并作出指示要求,在調(diào)研中面對(duì)面傾聽(tīng)一線檢察官意見(jiàn)建議。最高檢開(kāi)通內(nèi)網(wǎng)意見(jiàn)箱、開(kāi)展實(shí)地調(diào)研,反復(fù)多輪征求意見(jiàn),修訂完善,最終《評(píng)價(jià)指標(biāo)》經(jīng)最高檢檢察委員會(huì)審議通過(guò)。

《評(píng)價(jià)指標(biāo)》的修訂旨在與時(shí)俱進(jìn)、不斷發(fā)展,持續(xù)優(yōu)化檢察業(yè)務(wù)管理,以高水平管理促進(jìn)高質(zhì)效辦案,引領(lǐng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、每位檢察人員自覺(jué)主動(dòng)落實(shí)好黨中央決策部署,守牢司法為民這個(gè)“初心”、司法公正這個(gè)“核心”,為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品,以檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化加快推進(jìn)檢察工作現(xiàn)代化,持續(xù)答好“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的檢察答卷。

二、修訂的主要特點(diǎn)和原則

指標(biāo)完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程,關(guān)鍵在于實(shí)事求是、科學(xué)合理。應(yīng)勇檢察長(zhǎng)指示,修訂《評(píng)價(jià)指標(biāo)》要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,從體系的角度看待案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)。本次修訂仍堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、體系思維,注重全面評(píng)價(jià)、整體評(píng)價(jià)、組合評(píng)價(jià)和實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),具體體現(xiàn)為以下特點(diǎn):

一是進(jìn)一步精簡(jiǎn)指標(biāo)。本次修訂針對(duì)各地反映指標(biāo)多、壓力大的問(wèn)題,盡可能吸納合理意見(jiàn),除刪減不易客觀反映工作質(zhì)效、數(shù)據(jù)易有“水分”不易核查,或非重點(diǎn)業(yè)務(wù)的指標(biāo)外,還對(duì)案件量極少、意義不大的指標(biāo)進(jìn)行刪減,如“不捕復(fù)議/復(fù)核改變率”“不訴復(fù)議/復(fù)核改變率”,修訂后的指標(biāo)數(shù)量減至38項(xiàng)。

二是進(jìn)一步減少指標(biāo)通報(bào)值。設(shè)置通報(bào)值的初衷是為了改變實(shí)踐中出現(xiàn)的不顧辦案實(shí)際,只追求數(shù)據(jù)排名、盲目攀比等非理性現(xiàn)象。最高檢黨組提出,評(píng)價(jià)指標(biāo)要圍繞督導(dǎo)從“做起來(lái)”到“做好做優(yōu)”轉(zhuǎn)變,對(duì)一些已經(jīng)達(dá)到一定數(shù)量、“做起來(lái)”的工作,從科學(xué)管理上不再做量的排序,讓檢察人員把更多精力放在提升質(zhì)效上。但是,指標(biāo)運(yùn)行中有的地方把通報(bào)值等同于達(dá)標(biāo)值,這樣做一方面會(huì)導(dǎo)致在未達(dá)到通報(bào)值時(shí)容易造成“數(shù)據(jù)沖動(dòng)”,另一方面也會(huì)導(dǎo)致達(dá)到通報(bào)值后又開(kāi)始“躺平”,不利于檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。因此,本次修訂將通報(bào)值指標(biāo)刪減至6項(xiàng)。

三是進(jìn)一步突出整體評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)一級(jí)院檢察業(yè)務(wù)工作的整體評(píng)價(jià),本次修訂針對(duì)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)的細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行合并,如“監(jiān)督立案率”“監(jiān)督撤案率”合并為“立案監(jiān)督率”,“民事抗訴改變率”和“民事再審檢察建議法院采納率”合并為“民事裁判案件監(jiān)督改變率”指標(biāo),更加體現(xiàn)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的整體評(píng)價(jià)。

四是進(jìn)一步體現(xiàn)科學(xué)評(píng)價(jià)。為更好落實(shí)“讓檢察官不被數(shù)據(jù)所困、不為考核所累”要求,本次修訂堅(jiān)持只減不增的原則,減少指標(biāo)和通報(bào)值指標(biāo)數(shù)量,同時(shí),更加強(qiáng)調(diào)淡化指標(biāo)通報(bào)、考核、評(píng)比的功能。比如,調(diào)整刑事“案-件比”“訴前羈押率”等指標(biāo)為中性指標(biāo),引導(dǎo)檢察辦案遵循司法規(guī)律、依法規(guī)范辦案,減少指標(biāo)通報(bào)頻次、強(qiáng)化指標(biāo)分析研判作用,指導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)科學(xué)運(yùn)用指標(biāo)。

三、修訂的主要內(nèi)容

本次修訂,合并6項(xiàng)指標(biāo)為3項(xiàng),刪除5項(xiàng)指標(biāo),調(diào)整3項(xiàng)指標(biāo),修訂后的《評(píng)價(jià)指標(biāo)》數(shù)量從46項(xiàng)精簡(jiǎn)為38項(xiàng)。同時(shí),刪減指標(biāo)通報(bào)值8項(xiàng),調(diào)整1項(xiàng),修改后的通報(bào)值指標(biāo)共6項(xiàng)。

(一)確定3項(xiàng)指標(biāo)為中性指標(biāo)

1.確定刑事檢察“案-件比”為中性指標(biāo)。近年來(lái),“案-件比”指標(biāo)發(fā)揮了重要作用,檢察辦案效率有較大提升。但近幾年也存在民事、行政、公益訴訟檢察“案-件比”空轉(zhuǎn)的情況,指標(biāo)數(shù)據(jù)接近1:1,刑事檢察“案-件比”遠(yuǎn)低于1.33通報(bào)值,指標(biāo)也逐步趨近1:1。司法辦案應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)事求是,該延則延、當(dāng)退則退,不宜再過(guò)度強(qiáng)調(diào)該指標(biāo)而無(wú)限追低指標(biāo)數(shù)據(jù)。因此,刪除了民事、行政、公益訴訟、控告申訴檢察“案-件比”,刑事檢察“案-件比”改為中性指標(biāo)。

2.確定“訴前羈押率”為中性指標(biāo)。訴前羈押與逮捕有直接關(guān)系,逮捕多訴前羈押率就可能高,反之亦然。既然不捕率為中性指標(biāo),訴前羈押率也理應(yīng)調(diào)整,而且從實(shí)踐來(lái)看,追求過(guò)低訴前羈押率的問(wèn)題仍較突出。應(yīng)勇檢察長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào),“訴前羈押率不是越高越好,也不是越低越好,根本是遵循司法規(guī)律,嚴(yán)格依法辦案、公正司法”。因此,這次修訂將其確定為中性指標(biāo)。

3.確定“附條件不起訴率”為中性指標(biāo)。有地方檢察機(jī)關(guān)提出,附條件不起訴較為“內(nèi)卷”,有的本應(yīng)直接作不起訴的,先作附條件不起訴,考察期滿后再作不起訴。是否適用附條件不起訴,受犯罪嫌疑人的年齡、性格,犯罪的性質(zhì)、情節(jié)、原因、悔過(guò)等多種因素影響,關(guān)鍵要實(shí)事求是、嚴(yán)格依法辦案,而且不訴率已確定為中性指標(biāo),附條件不起訴仍然屬于不起訴,因此綜合考慮后,將該指標(biāo)也確定為中性指標(biāo)。

修訂后的《評(píng)價(jià)指標(biāo)》有5項(xiàng)中性指標(biāo),分別為:刑事檢察“案-件比”、不捕率、不訴率、訴前羈押率和附條件不起訴率。

(二)合并6項(xiàng)指標(biāo)為3項(xiàng)

1.“監(jiān)督立案率”和“監(jiān)督撤案率”合并為“立案監(jiān)督率”。立案監(jiān)督既包括對(duì)公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督,也包括“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的監(jiān)督,是對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的一體兩面�？紤]到分設(shè)兩項(xiàng)指標(biāo)雖然細(xì)化、有針對(duì)性,但不利于整體把握立案監(jiān)督工作,還可能導(dǎo)致為追求指標(biāo)數(shù)據(jù)而取舍偏廢。為突出對(duì)立案監(jiān)督的整體評(píng)價(jià),對(duì)該兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行合并,在數(shù)據(jù)研判時(shí)仍可作為兩項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2.“民事抗訴改變率”和“民事再審檢察建議法院采納率”合并為“民事裁判案件監(jiān)督改變率”。民事裁判監(jiān)督案件力度指標(biāo)“民事裁判案件監(jiān)督率”對(duì)應(yīng)的質(zhì)量指標(biāo),分別為“民事抗訴改變率”和“民事再審檢察建議法院采納率”。民事抗訴與再審檢察建議監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督目標(biāo)基本一致,只是在監(jiān)督層級(jí)、監(jiān)督剛性、監(jiān)督直接效果等方面有所區(qū)別,各地往往結(jié)合實(shí)際靈活把握�？紤]到分設(shè)抗訴和再審檢察建議兩個(gè)指標(biāo),不易于從整體上評(píng)價(jià)和把握民事裁判監(jiān)督質(zhì)量,最高人民法院、最高人民檢察院于2023年11月印發(fā)《關(guān)于規(guī)范辦理民事再審檢察建議案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,推動(dòng)法院“再審檢察建議”的案件化辦理,勢(shì)必加大民事再審檢察建議監(jiān)督力度,把兩個(gè)指標(biāo)合并為一個(gè)指標(biāo),更能全面、客觀評(píng)價(jià)民事裁判監(jiān)督業(yè)務(wù),故予以合并。

3.“行政抗訴改變率”和“行政再審檢察建議法院采納率”合并為“行政裁判案件監(jiān)督改變率”。與上述合并理由相同。

(三)刪除5項(xiàng)指標(biāo)

1.刪除“刑事申訴糾正率”指標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的地方為避免該指標(biāo)的負(fù)向評(píng)價(jià),對(duì)應(yīng)予糾正的刑事申訴案件不予糾正。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)反映,全國(guó)刑事申訴糾正案件較少,平均到各省更是少之又少,已經(jīng)使該指標(biāo)失去了評(píng)價(jià)和指導(dǎo)工作的實(shí)際意義。綜合上述兩方面原因,刪除該指標(biāo)。

2.刪除“不捕復(fù)議/復(fù)核改變率”和“不訴復(fù)議/復(fù)核改變率”指標(biāo)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看,不捕復(fù)議/復(fù)核人數(shù)及改變數(shù)、不訴復(fù)議/復(fù)核人數(shù)及改變數(shù)都很少,有較多省份不捕復(fù)議/復(fù)核改變數(shù)和不訴復(fù)議/復(fù)核改變數(shù)為0,指標(biāo)的評(píng)價(jià)意義不大,故予以刪除。

3.刪除“行政裁判案件化解行政爭(zhēng)議率”指標(biāo)。該指標(biāo)對(duì)引導(dǎo)檢察官積極主動(dòng)化解行政爭(zhēng)議、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮了積極作用。但實(shí)踐中也存在一些突出問(wèn)題:一是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的標(biāo)準(zhǔn)難以把握。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是“使行政法律關(guān)系實(shí)體上得到實(shí)質(zhì)性處理”,如何界定得到“實(shí)質(zhì)性處理”不明確。二是抗訴和再審檢察建議占比較低。應(yīng)勇檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào),“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解重點(diǎn)要在履行法律監(jiān)督職責(zé)中,針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起抗訴、提出再審檢察建議涉及的相關(guān)行政爭(zhēng)議,會(huì)同法院、行政機(jī)關(guān)等依法規(guī)范推進(jìn)”。從數(shù)據(jù)上看,在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議案件中,抗訴和再審檢察建議占比較小,九成以上都是以釋法說(shuō)理、聽(tīng)證、心理疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)其他社會(huì)救助等方式化解。綜合考慮,刪除該指標(biāo)。

4.刪除“國(guó)家賠償決定改變率”指標(biāo)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,國(guó)家賠償決定案件數(shù)和改變率都逐年大幅下降,多個(gè)省份為0。案件數(shù)量極少,該指標(biāo)已失去評(píng)價(jià)指導(dǎo)價(jià)值,予以刪除。

(四)調(diào)整3項(xiàng)指標(biāo)

結(jié)合征求意見(jiàn)情況,“司法救助率”適用范圍由“全部檢察業(yè)務(wù)”調(diào)整為“刑事檢察、控告申訴檢察”;修改“刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)嚴(yán)重違法行為書(shū)面提出監(jiān)督意見(jiàn)率”指標(biāo)說(shuō)明中“嚴(yán)重違法行為”的情形;修改知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察“綜合履職適用率”統(tǒng)計(jì)方式等。

(五)8項(xiàng)指標(biāo)刪除通報(bào)值、1項(xiàng)指標(biāo)調(diào)整通報(bào)值

最高檢黨組提出,要逐步淡化指標(biāo)通報(bào)、考核、評(píng)比功能。為穩(wěn)妥做好優(yōu)化通報(bào)值指標(biāo)工作,引導(dǎo)各地正確認(rèn)識(shí)通報(bào)值,避免增加通報(bào)值給各地帶來(lái)加大考核達(dá)標(biāo)力度的誤解,這次修訂的總體原則是只減不增。具體為:

1.因刑事“案-件比”“訴前羈押率”“附條件不起訴率”3項(xiàng)指標(biāo)調(diào)整為中性指標(biāo),故通報(bào)值不再保留。

2.“民事抗訴改變率”和“民事再審檢察建議法院采納率”合并為“民事裁判案件監(jiān)督改變率”,原2項(xiàng)通報(bào)值不再保留。

3.刪除“民事審判違法監(jiān)督檢察建議采納率”“行政審判違法監(jiān)督檢察建議采納率”“行政執(zhí)行(含非訴執(zhí)行)監(jiān)督檢察建議采納率”3項(xiàng)指標(biāo)的通報(bào)值。

4.“確定刑量刑建議采納占比率”的通報(bào)值由85%調(diào)整為80%。

修改后的通報(bào)值指標(biāo)共6項(xiàng),分別是“認(rèn)罪認(rèn)罰適用率”80%,“確定刑量刑建議采納占比率”80%,“減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行書(shū)面監(jiān)督意見(jiàn)采納率”90%,“民事裁判案件監(jiān)督率”10%,“民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議采納率”80%,“公益訴訟訴前整改率”85%。

作者:最高人民檢察院案件管理辦公室主任、一級(jí)高級(jí)檢察官 申國(guó)軍

(原標(biāo)題為《正確理解和科學(xué)適用<檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)(2024年版)>》,全文共四部分,現(xiàn)摘發(fā)前三部分,全文見(jiàn)《人民檢察》2024年第5期)