共同構(gòu)建規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系

——最高人民檢察院、中國海警局《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的指導(dǎo)意見》的理解與適用

2023年6月,最高人民檢察院和中國海警局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。為便于正確理解與適用,現(xiàn)就《指導(dǎo)意見》的起草背景、主要內(nèi)容等進(jìn)行解讀。

一、《指導(dǎo)意見》的起草背景及主要內(nèi)容

2018年以來,各級檢察機(jī)關(guān)深入貫徹習(xí)近平法治思想,依法履行法律監(jiān)督職責(zé),通過審查逮捕、審查起訴、開展偵查監(jiān)督,與海警機(jī)構(gòu)共同構(gòu)建規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系,協(xié)同構(gòu)建以證據(jù)為核心的刑事指控體系。2020年,最高檢與最高法、中國海警局會簽了《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》,明確了海上刑事案件審查逮捕、移送起訴以“登陸地”為管轄原則,檢察機(jī)關(guān)可以派員介入偵查活動、監(jiān)督海警機(jī)構(gòu)偵查活動是否合法。與陸地違法犯罪活動相比,海上違法犯罪活動流動性強、隱蔽性強、銷毀證據(jù)容易,違法犯罪行為發(fā)現(xiàn)難、偵查難、取證難。較之公安機(jī)關(guān),海警機(jī)構(gòu)辦案人員結(jié)構(gòu)相對年輕,在海防執(zhí)法一線同時肩負(fù)海上刑事偵查、海上治安管理等職責(zé)。為提升海上違法犯罪案件辦案質(zhì)效,各地檢察機(jī)關(guān)探索派出了辦公室、聯(lián)絡(luò)點、檢察室,根據(jù)海警機(jī)構(gòu)辦案需要,定期或不定期派檢察官通過審查證據(jù)材料、參與重大案件討論等方式,就案件定性、證據(jù)收集、法律適用等提出意見建議,這些做法很好地解答了基層執(zhí)法司法實踐疑難問題,保障了辦案質(zhì)量。目前,檢察機(jī)關(guān)在各級海警機(jī)構(gòu)設(shè)置辦公室191個,已覆蓋全部沿海省份。為進(jìn)一步規(guī)范偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制,高質(zhì)效辦好每一個案件,最高檢會同中國海警局在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上,廣泛征求意見,反復(fù)修改形成了《指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》結(jié)合實踐,對以下問題作出規(guī)定:

一是規(guī)范偵查監(jiān)督與協(xié)作配合組織設(shè)置�？紤]到各地各級檢察機(jī)關(guān)人員編制和海警機(jī)構(gòu)辦案數(shù)量存在差異,明確各地可以結(jié)合本地實際設(shè)置偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室,采用專職常駐、輪值常駐、定期當(dāng)值等不同模式。

二是突出監(jiān)督重點。在立案監(jiān)督中,重點監(jiān)督群眾反映強烈、影響社會和諧穩(wěn)定以及涉嫌違法插手經(jīng)濟(jì)糾紛、謀取非法利益的案件;在偵查活動監(jiān)督中,重點監(jiān)督非法取證、違法采取強制措施或者強制措施法定期限屆滿不予釋放、解除、變更,以及違法查封、扣押、凍結(jié)、處置涉案財物的情形。

三是適時拓展監(jiān)督方式。在固定重大疑難案件聽取意見、辦案銜接配合、聯(lián)席會議機(jī)制等既有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,明確探索事前類案研判、事中個案指導(dǎo)、事后監(jiān)督糾錯的全過程監(jiān)督模式。四是推進(jìn)信息共享。加強信息化建設(shè),推進(jìn)跨部門辦案數(shù)據(jù)共享、交換,在嚴(yán)格規(guī)范信息查詢程序,保障辦案信息安全、明確失泄密責(zé)任的基礎(chǔ)上,以信息化手段保障偵查監(jiān)督職能全面有效發(fā)揮。

二、對重點內(nèi)容的理解和把握

第一,關(guān)于偵查監(jiān)督與協(xié)作配合組織名稱。目前各地名稱并不統(tǒng)一,有的稱為“偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室”,有的稱為“檢察官聯(lián)絡(luò)室(聯(lián)絡(luò)點)”或者“派駐檢察室”。刑事訴訟法和海警法均明確了海警機(jī)構(gòu)就海上違法行為行使偵查權(quán)和行政執(zhí)法權(quán),實踐中,海警力量也是“海上110”。在征求意見時,有觀點建議統(tǒng)一派駐機(jī)構(gòu)的名稱,同時明確其職能。經(jīng)了解,全國大部分派駐海警機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)室(聯(lián)絡(luò)點)、檢察室已經(jīng)更名為偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室,但有的地方考慮到職數(shù)、編制,仍維持了原名稱,實際上在履行偵查監(jiān)督與協(xié)作配合職能。還有的地方,命名為聯(lián)絡(luò)點,不僅履行偵查監(jiān)督與協(xié)作配合職能,還對發(fā)現(xiàn)的公益訴訟線索進(jìn)行移送。對于這部分派出組織,為避免資源浪費,可以通過加掛牌子的方式予以解決,因此《指導(dǎo)意見》第1條規(guī)定:“人民檢察院原有派駐海警機(jī)構(gòu)的檢察室、檢察官辦公室、聯(lián)絡(luò)點,可以加掛牌子,不再重復(fù)派出人員。”

第二,關(guān)于派員方式。征求意見過程中,有意見提出應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)人員編制、辦案數(shù)量等情況選擇專職常駐、輪值常駐、定期當(dāng)值等不同模式,對此《指導(dǎo)意見》予以采納。此外,有意見建議借鑒派駐公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室,明確海警機(jī)構(gòu)指定專門人員共同組成辦公室成員�？紤]到海警基層辦案人員隊伍建設(shè)情況,兼顧人員效率,《指導(dǎo)意見》第2條規(guī)定:“海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)配合�！�

第三,關(guān)于監(jiān)督范圍�！吨笇�(dǎo)意見》對監(jiān)督范圍作了適當(dāng)拓展,包括海警機(jī)構(gòu)辦理的治安管理領(lǐng)域行刑銜接案件、海警機(jī)構(gòu)協(xié)助其他部門偵查的刑事案件以及采取取保候?qū)�、監(jiān)視居住等強制措施的執(zhí)行活動。在征求意見過程中,有觀點表示不理解將“治安管理處罰行刑銜接案件”納入監(jiān)督范圍。對此,需要說明的是,我國采取“違法”與“犯罪”二元一體追責(zé)模式,實踐中,大量案件均在治安管理處罰中發(fā)現(xiàn)并導(dǎo)入刑事訴訟程序;同時,如果不構(gòu)成犯罪,案件又流轉(zhuǎn)回治安管理處罰程序。治安管理處罰是行刑雙向銜接監(jiān)督的重要領(lǐng)域,將其納入監(jiān)督范圍既有助于做好立案監(jiān)督,提升后續(xù)辦案質(zhì)效,也有助于從根本上做好撤案監(jiān)督和后續(xù)行政處罰的落實,解決“以行代罰”“不刑不罰”現(xiàn)象。黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”“完善檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法司法信息共享、案情通報、案件移送制度”。刑事訴訟法、行政處罰法和國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也對行刑雙向銜接提出了具體要求,上述中央文件、法律和行政法規(guī)為檢察機(jī)關(guān)開展相關(guān)工作提供了制度支持。

第四,關(guān)于立案監(jiān)督、撤案監(jiān)督。刑事訴訟法沒有明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對撤銷案件予以監(jiān)督,但實踐中若不能對撤銷案件予以監(jiān)督,則對不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督剛性就無法保證。最高檢《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第563條、第564條專門將撤銷案件監(jiān)督作為立案監(jiān)督的重要抓手予以規(guī)范并獲得公安機(jī)關(guān)認(rèn)可。因此,《指導(dǎo)意見》在立案監(jiān)督條款中一并強調(diào)了撤案監(jiān)督,第4條規(guī)定:“人民檢察院對海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案、應(yīng)當(dāng)撤案而不撤案的情形開展監(jiān)督,重點監(jiān)督群眾反映強烈、影響社會和諧穩(wěn)定以及涉嫌違法插手經(jīng)濟(jì)糾紛、謀取非法利益的案件。對監(jiān)督立案偵查的案件,人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強跟蹤,防止海警機(jī)構(gòu)怠于偵查。對于不應(yīng)當(dāng)立案而立案,人民檢察院通知撤銷案件的,海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法及時撤銷案件�！�

第五,關(guān)于掛案監(jiān)督。一是關(guān)于掛案監(jiān)督的必要性。掛案是指長期立而不偵、偵而不決的案件,此類案件情況較為復(fù)雜,有的是本不應(yīng)立案,有的是因證據(jù)滅失等原因無法達(dá)到偵查終結(jié)移送起訴的標(biāo)準(zhǔn)。有的掛案與立案監(jiān)督密切關(guān)聯(lián),有的掛案與查清犯罪事實密切關(guān)聯(lián),掛案監(jiān)督與立案監(jiān)督兩者不能等同,因此《指導(dǎo)意見》就掛案監(jiān)督專門予以規(guī)范。經(jīng)調(diào)研,各級海警機(jī)構(gòu)查辦的刑事案件中,掛案涉及的罪名主要有走私普通貨物、物品罪,走私國家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪,非法采礦罪,掩飾、隱瞞犯罪所得罪。此類掛案形成的原因復(fù)雜,有的是在海警機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)隸過程中,由于機(jī)構(gòu)變更、人員隊伍調(diào)整導(dǎo)致的積案;有的是因為海上犯罪的特殊性,如當(dāng)事人將物品倒入海中故意損毀罪證,海上沒有監(jiān)控、自然環(huán)境復(fù)雜,難以及時追回罪證。如果罔顧此類案件,任由其停留在海警偵查環(huán)節(jié),則涉案當(dāng)事人合法權(quán)益無法得到保障、違法行為長期處于“不刑不罰”狀態(tài),不利于維護(hù)司法權(quán)威。如果允許此類案件“帶病”起訴,則影響辦案質(zhì)效,也不符合“高質(zhì)效辦好每一個案件”“維護(hù)公平正義”的要求。因此,有必要對掛案開展監(jiān)督。二是關(guān)于掛案監(jiān)督程序的設(shè)置。最高檢、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》第25條規(guī)定:“在偵查過程中,公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)具有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)及時撤銷案件:(一)對犯罪嫌疑人解除強制措施之日起十二個月以內(nèi),仍然不能移送審查起訴或者依法作其他處理的;(二)對犯罪嫌疑人未采取強制措施,自立案之日起二年以內(nèi),仍然不能移送審查起訴或者依法作其他處理的;(三)人民檢察院通知撤銷案件的;(四)其他符合法律規(guī)定的撤銷案件情形的。有前款第一項、第二項情形,但是有證據(jù)證明有犯罪事實需要進(jìn)一步偵查的,經(jīng)省級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以不撤銷案件,繼續(xù)偵查。撤銷案件后,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即停止偵查活動,并解除相關(guān)的偵查措施和強制措施。撤銷案件后,又發(fā)現(xiàn)新的事實或者證據(jù),依法需要追究刑事責(zé)任的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新立案偵查�！闭髑笠庖娺^程中,有觀點主張借鑒該條直接規(guī)定撤銷案件。也有觀點對海警偵辦案件是否屬于經(jīng)濟(jì)犯罪案件存疑,認(rèn)為不宜適用上述規(guī)定。

《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》旨在就與人民群眾密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)類犯罪案件,尤其是涉民營企業(yè)刑民交叉案件及時辦結(jié)作出特殊規(guī)定。關(guān)于海上犯罪案件,雖然具有一定特殊性,但對于違法行為及時查處、不枉不縱的價值平衡是關(guān)鍵,掛案清理不意味著放任犯罪,消極等待辦案期限屆滿,也不應(yīng)一律撤銷案件,撤銷案件必須符合刑事訴訟法第16條的規(guī)定。因此《指導(dǎo)意見》第6條規(guī)定:“人民檢察院對海警機(jī)構(gòu)立案偵查的刑事案件,具有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)開展監(jiān)督:(一)對犯罪嫌疑人解除強制措施之日起十二個月以內(nèi),仍然不能移送起訴或者依法作出其他處理的;(二)對犯罪嫌疑人未采取強制措施,自立案之日起二年以內(nèi),仍然不能移送起訴或者依法作出其他處理的。人民檢察院應(yīng)當(dāng)督促海警機(jī)構(gòu)積極開展偵查并跟蹤案件進(jìn)度,具備法定條件的,應(yīng)當(dāng)要求海警機(jī)構(gòu)盡快偵查終結(jié)。海警機(jī)構(gòu)偵查終結(jié)移送起訴的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法審查處理;對于人民檢察院違反規(guī)定拒絕收卷的,海警機(jī)構(gòu)可以向其上一級人民檢察院通報。對于符合法定撤案情形的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督海警機(jī)構(gòu)撤銷案件。海警機(jī)構(gòu)撤銷案件后,對相關(guān)違法行為應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰或者移交有關(guān)部門處理。撤銷案件后,又發(fā)現(xiàn)新的涉嫌犯罪事實或者證據(jù),依法需要追究刑事責(zé)任的,海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重新立案偵查。海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)提升案件辦理質(zhì)效�！崩斫馍鲜鰲l款時需要注意:其一,檢察機(jī)關(guān)要督促海警機(jī)構(gòu)積極偵查,跟蹤監(jiān)督;其二,掛案監(jiān)督未必一律撤銷案件,符合法律規(guī)定情形的才能撤銷案件。根據(jù)刑事訴訟法第16條,撤銷案件的情形包括:情節(jié)顯著輕微、危害不大,不認(rèn)為是犯罪的;犯罪已過追訴時效期限的;經(jīng)特赦令免除刑罰的;依照刑法告訴才處理的犯罪,沒有告訴或者撤回告訴的;犯罪嫌疑人、被告人死亡的;其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的。其三,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提示海警機(jī)構(gòu)在撤案后,對違法行為作出行政處罰,對接海警法第四章規(guī)定的行政處罰程序,同時也可以適用海警法第35條關(guān)于行政處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)降格處理的規(guī)定,避免“不刑不罰”。

作者:王佳,最高人民檢察院法律政策研究室專題處處長、三級高級檢察官。

(全文共三部分,現(xiàn)摘發(fā)前兩部分,注釋及全文見《人民檢察》2023年第20期)