無障礙環(huán)境建設法第63條規(guī)定:“對違反本法規(guī)定損害社會公共利益的行為,人民檢察院可以提出檢察建議或者提起公益訴訟�！边@是檢察公益訴訟“4+N”案件范圍的第10個法定新領域�？偨Y實踐經(jīng)驗,結合典型案例正確理解適用無障礙環(huán)境建設法中的檢察公益訴訟條款,有助于解讀宣傳這部科學立法、民主立法、依法立法和“小切口”立法的典范,并監(jiān)督保障這部法律有效施行。

　　一、無障礙環(huán)境建設為什么需要檢察公益訴訟

　　2019年以來,最高人民檢察院協(xié)同中國殘聯(lián)采取聯(lián)合調研、共同交辦督辦案件、發(fā)布典型案例以及推動專門立法等方式,促成無障礙環(huán)境建設檢察公益訴訟在全國全面推開,并向信息無障礙、服務無障礙等領域不斷深化拓展,對于解決無障礙環(huán)境建設中的突出問題提供了一種行之有效的路徑�？梢哉f,無障礙環(huán)境建設法是公益司法保護制度創(chuàng)新在人權保障領域生動實踐的標志性成果。最高檢作為無障礙環(huán)境建設立法工作領導小組成員單位之一,成為該法科學立法的參與者、嚴格執(zhí)法的促進者、公正司法的實踐者、全民守法的推動者。

　　(一)監(jiān)督保障無障礙環(huán)境建設法統(tǒng)一正確實施

　　《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在“堅持和完善中國特色社會主義法治體系,提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”專章中將“拓展公益訴訟案件范圍”作為“加強對法律實施的監(jiān)督”的具體舉措進行重點部署。據(jù)此,無障礙環(huán)境建設納入拓展公益訴訟案件范圍的新領域,檢察公益訴訟監(jiān)督保障無障礙環(huán)境建設法統(tǒng)一正確實施更是法定職責、法治擔當。

　　以2012年國務院出臺的《無障礙環(huán)境建設條例》為主干的相關法律規(guī)定,在貫徹執(zhí)行中存在執(zhí)法不(失)嚴、違法不(難)究的情形,還有一些諸如消除“數(shù)字鴻溝”等新的執(zhí)法司法需求無法可依。對此,檢察機關在監(jiān)督保障無障礙環(huán)境建設法律法規(guī)統(tǒng)一正確實施過程中,依托生態(tài)環(huán)境保護、安全生產、國有財產保護、個人信息保護、婦女權益保障等法定領域開展無障礙環(huán)境建設檢察公益訴訟,對照相關法律強制性規(guī)定,或者依據(jù)有關法律原則性規(guī)定,結合相應的政策措施要求,及時發(fā)現(xiàn)、督促糾正嚴重損害公共利益的違法行為,辦理了6000余起相關案件。

　　為了讓法律“長出牙齒”、更好更快落地落實,無障礙環(huán)境建設法在第六章“監(jiān)督管理”中專門設置檢察公益訴訟條款,并與第七章“法律責任”中的“無障礙環(huán)境建設相關主管部門、有關組織的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,依法給予處分”“違反本法規(guī)定,造成人身損害、財產損失的,依法承擔民事責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任”配套銜接,助力“四大檢察”全面協(xié)調充分履職。

　　(二)促進無障礙環(huán)境建設實現(xiàn)良法善治

　　無障礙環(huán)境建設事關每個社會成員、每個家庭。享受無障礙環(huán)境的便利,并非弱者或者特定群體的福利,而是公民基本權利,是標志國家和社會文明進步的重大公共利益。高質量建設無障礙環(huán)境是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義,是提升人民安居樂業(yè)、共同富裕的獲得感、幸福感、安全感和突發(fā)事件應對水平的民心工程。用法治思維和法治方式在法治軌道上全面加強相關立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)工作,是建設中國式現(xiàn)代化無障礙環(huán)境的必由之路。作為專門為維護公共利益創(chuàng)設的檢察公益訴訟制度,肩負重要責任。

　　科學立法方面。無障礙環(huán)境建設法作為專門立法、綜合立法,與相關法律法規(guī)中的無障礙環(huán)境建設規(guī)定,以及無障礙環(huán)境(城市)建設地方立法,最高法最高檢(以下簡稱“兩高”)相關司法解釋等,要配套銜接、關聯(lián)耦合,形成完備的無障礙環(huán)境建設法律體系。檢察機關開展無障礙環(huán)境建設檢察公益訴訟,在維護具體公共利益的基礎上,還應充分發(fā)揮檢察一體化體制優(yōu)勢,把推動完善無障礙環(huán)境建設法律體系的“立法貢獻度”作為重要的質效標準。

　　嚴格執(zhí)法方面。落實無障礙環(huán)境建設法的法律責任中“依照相關法律法規(guī)的規(guī)定進行處罰”、依法進行政務處分及追究民事、刑事責任,需要“激活”殘疾人保障法、老年人權益保障法、道路交通安全法、防震減災法、公共文化服務保障法,以及民法典、職業(yè)教育法、體育法、法律援助法等法律中的無障礙環(huán)境建設條款。檢察公益訴訟應當督促協(xié)同行政機關在相關法律規(guī)定執(zhí)行中努力做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

　　公正司法方面。在無障礙環(huán)境建設中的多元化糾紛解決機制中,司法是最后防線和終結程序,可以依法能動發(fā)揮其主導作用和確認功能。從司法對立法的補充作用上看,“兩高”相關指導性案例對于統(tǒng)一正確實施無障礙環(huán)境建設法具有重要指導意義。從監(jiān)督法律實施的效果上看,“一個案例勝過一打文件”,“兩高”發(fā)布或者會同相關職能部門聯(lián)合發(fā)布的典型案例,應進一步增強時效性、針對性。從司法對執(zhí)法的監(jiān)督制約上看,“一份起訴書(判決書)勝過一打檢察建議”,對于一些具有示范引領意義的案件,訴前檢察建議解決不了問題,要敢于以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領,推動類案治理、訴源治理、法治進步。從節(jié)約化解矛盾糾紛的司法執(zhí)法資源成本上看,有必要加強檢察建議與司法建議的銜接協(xié)同,并通過公開聽證、人民監(jiān)督員制度等增強檢察公益訴訟訴前程序的司法屬性。

　　全民守法方面。要真正實現(xiàn)無障礙改造眾望所歸,需要包括檢察機關在內的各部門各方面大力開展無障礙環(huán)境理念的宣傳教育,通過公益廣告、志愿服務等方式普及無障礙環(huán)境知識,體驗式、沉浸式傳播無障礙環(huán)境文化,融合社會主義核心價值觀,借助正反兩方面典型案事例釋法說理,持續(xù)提升全社會的無障礙環(huán)境意識。檢察公益訴訟可以結合監(jiān)督辦案,積極推動國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準、企業(yè)標準建設,通過標準化增強實施的強制性。無障礙環(huán)境建設檢察公益訴訟監(jiān)督辦案情況,可以作為文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位、文明社區(qū)、文明校園等活動的評審內容。

　　(三)在無障礙環(huán)境建設中踐行全過程人民民主

　　公共利益是人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益。檢察機關作為無障礙環(huán)境建設工作格局中的法治保障主體之一,堅持以人民為中心,堅持人民主體地位,尊重人民首創(chuàng)精神,立足法律監(jiān)督職能,綜合運用磋商、提出檢察建議、督促和支持起訴、提起公益訴訟等方式,發(fā)現(xiàn)并糾正行政機關違法行使職權或者不作為,懲治和預防對公共利益造成侵害或者有侵害危險的違法行為,推動解決國家治理難題,特別是困擾人民群眾美好生活的突出問題,始終把發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,落實到監(jiān)督辦案全過程。

　　二、如何精準、規(guī)范開展無障礙環(huán)境建設檢察公益訴訟

　　根據(jù)無障礙環(huán)境建設法第63條,啟動檢察公益訴訟的條件:一是違反無障礙環(huán)境建設法;二是損害社會公共利益。行使檢察權的方式:一是提出檢察建議;二是提起檢察公益訴訟。準確理解與適用該條款,精準、規(guī)范開展無障礙環(huán)境建設檢察公益訴訟,應當正確把握違法性、可訴性、能動性,區(qū)分輕重緩急,堅持循序漸進,盡力而為,量力而行。

　　(一)對照強制性規(guī)定,突出監(jiān)督重點

　　無障礙設施建設方面。一是監(jiān)督保障公共無障礙設施符合國家強制標準。推動新建、改建、擴建的公共建筑、公共場所、交通運輸設施,城市主干路、主要商業(yè)區(qū)和大型居住區(qū)的人行天橋和人行地下通道等,標準化配置無障礙設施及標識,確保能用、好用。二是積極開展事前事中預防性監(jiān)督。落實無障礙設施與主體工程同步規(guī)劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步交付使用,并與周邊的無障礙設施有效銜接、實現(xiàn)貫通,防止補做、返工、重建,浪費國有財產。三是積極改善殘疾人集中就業(yè)、就讀無障礙環(huán)境。確保殘疾人集中就業(yè)單位標準建設和改造無障礙設施,在無障礙需求比較集中區(qū)域的人行道設置標準盲道,在城市中心區(qū)、殘疾人集中就業(yè)單位和集中就讀學校周邊的人行橫道的交通信號設施安裝過街音響提示裝置。四是持續(xù)整治無障礙設施被改變用途、非法占用、損壞問題。五是督促依法采取必要的替代性措施、設置臨時無障礙設施。

　　無障礙信息交流方面。一是切實保障應急信息雙向交流無障礙。一方面,督促各級政府及相關部門確保殘疾人、老年人,便利獲取涉及自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件公共信息;另一方面,推動政務服務便民熱線和報警求助、消防應急、交通事故、醫(yī)療急救等緊急呼叫系統(tǒng),實現(xiàn)語音、大字、盲文、一鍵呼叫等無障礙功能。二是推動國有信息服務提供者率先達標。督促利用財政資金設立的電視臺、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、服務平臺、移動互聯(lián)網(wǎng)應用程序,依法配備同步字幕,盡快符合國家信息無障礙標準。三是確保大眾常用自助公共服務終端信息交流無障礙。重點推動銀行、醫(yī)院、城市軌道交通車站、民用運輸機場航站區(qū)、客運站、客運碼頭、大型景區(qū)等自助公共服務終端設備配套標準無障礙功能。四是消除智能手機帶來的“數(shù)字鴻溝”。督促電信業(yè)務經(jīng)營者提供基礎電信服務時,為殘疾人、老年人提供必要的語音、大字信息服務或者人工服務。五是堅守保障生命健康的用藥安全底線,要求藥品生產經(jīng)營者提供語音、大字、盲文、電子等無障礙格式版本的標簽、說明書。

　　無障礙社會服務方面。一是重點關注公共服務場所、機構。督促公共服務場所、機構配備必要的無障礙設備和輔助器具,標注指引無障礙設施,為殘疾人、老年人提供包括訴訟、仲裁、法律援助等各種無障礙服務。二是尊重人工方式與智能方式的選擇權。督促醫(yī)療健康、社會保障、金融業(yè)務、生活繳費等公共服務事項,保留現(xiàn)場指導、人工辦理等傳統(tǒng)服務方式。三是完善無障礙交通出行的特殊關愛服務。四是加強教育場所無障礙環(huán)境建設。五是督促醫(yī)療衛(wèi)生、康復養(yǎng)老機構為殘疾人、老年人就醫(yī)、生活照料、康復護理等方面提供無障礙服務。

　　(二)厘清監(jiān)管責任與主體責任

　　無障礙環(huán)境建設法專章規(guī)定了法律責任。鑒于無障礙環(huán)境建設需要全鏈條系統(tǒng)治理,檢察公益訴訟精準、規(guī)范監(jiān)督,需要厘清所有權人或管理人主體責任、行業(yè)主管責任、執(zhí)法監(jiān)管責任。以新建工程不符合無障礙設施工程建設標準為例,主體責任方面,需要調查核實工程建設單位是否明示或者暗示設計、施工單位違反無障礙設施工程建設標準;是否擅自將未經(jīng)驗收或者驗收不合格的無障礙設施交付使用,等等。在監(jiān)管責任方面,需要查明住房和城鄉(xiāng)建設等主管部門對未按照法律、法規(guī)和標準開展驗收或者驗收不合格的,是否不予辦理竣工驗收備案手續(xù);對工程建設、設計、施工、監(jiān)理單位未依法進行建設、設計、施工、監(jiān)理的,住房和城鄉(xiāng)建設、民政、交通運輸?shù)认嚓P主管部門是否依法責令限期改正;逾期未改正的是否依照相關法律法規(guī)的規(guī)定進行處罰,等等。

　　檢察公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴。檢察機關尊重行政機關在無障礙環(huán)境建設監(jiān)督管理中的主責地位、主力作用,發(fā)現(xiàn)損害社會公共利益的違法行為,鎖定監(jiān)督對象后,優(yōu)先啟動行政公益訴訟,即督促負有監(jiān)督管理職責的行政機關履職盡責,對違法的民事主體責令限期改正,逾期未改正或者拒不改正的,依法作出行政處罰或者處分。對于行政機關窮盡法定監(jiān)管職能,仍然無法修復受損害的公共利益的,檢察機關可依法對民事違法主體提起民事公益訴訟。行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責,社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機關可以提起行政公益訴訟。

　　作者:邱景輝,最高人民檢察院第八檢察廳副廳長、二級高級檢察官。

　　(本文有刪節(jié),注釋及全文見《人民檢察》2023年第17期)