無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法第63條規(guī)定:“對(duì)違反本法規(guī)定損害社會(huì)公共利益的行為,人民檢察院可以提出檢察建議或者提起公益訴訟。”這是檢察公益訴訟“4+N”案件范圍的第10個(gè)法定新領(lǐng)域。總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合典型案例正確理解適用無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法中的檢察公益訴訟條款,有助于解讀宣傳這部科學(xué)立法、民主立法、依法立法和“小切口”立法的典范,并監(jiān)督保障這部法律有效施行。

　　一、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)為什么需要檢察公益訴訟

　　2019年以來(lái),最高人民檢察院協(xié)同中國(guó)殘聯(lián)采取聯(lián)合調(diào)研、共同交辦督辦案件、發(fā)布典型案例以及推動(dòng)專(zhuān)門(mén)立法等方式,促成無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟在全國(guó)全面推開(kāi),并向信息無(wú)障礙、服務(wù)無(wú)障礙等領(lǐng)域不斷深化拓展,對(duì)于解決無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)中的突出問(wèn)題提供了一種行之有效的路徑�？梢哉f(shuō),無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法是公益司法保護(hù)制度創(chuàng)新在人權(quán)保障領(lǐng)域生動(dòng)實(shí)踐的標(biāo)志性成果。最高檢作為無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位之一,成為該法科學(xué)立法的參與者、嚴(yán)格執(zhí)法的促進(jìn)者、公正司法的實(shí)踐者、全民守法的推動(dòng)者。

　　(一)監(jiān)督保障無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法統(tǒng)一正確實(shí)施

　　《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》在“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”專(zhuān)章中將“拓展公益訴訟案件范圍”作為“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”的具體舉措進(jìn)行重點(diǎn)部署。據(jù)此,無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)納入拓展公益訴訟案件范圍的新領(lǐng)域,檢察公益訴訟監(jiān)督保障無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法統(tǒng)一正確實(shí)施更是法定職責(zé)、法治擔(dān)當(dāng)。

　　以2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》為主干的相關(guān)法律規(guī)定,在貫徹執(zhí)行中存在執(zhí)法不(失)嚴(yán)、違法不(難)究的情形,還有一些諸如消除“數(shù)字鴻溝”等新的執(zhí)法司法需求無(wú)法可依。對(duì)此,檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督保障無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法律法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施過(guò)程中,依托生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、婦女權(quán)益保障等法定領(lǐng)域開(kāi)展無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟,對(duì)照相關(guān)法律強(qiáng)制性規(guī)定,或者依據(jù)有關(guān)法律原則性規(guī)定,結(jié)合相應(yīng)的政策措施要求,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、督促糾正嚴(yán)重?fù)p害公共利益的違法行為,辦理了6000余起相關(guān)案件。

　　為了讓法律“長(zhǎng)出牙齒”、更好更快落地落實(shí),無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法在第六章“監(jiān)督管理”中專(zhuān)門(mén)設(shè)置檢察公益訴訟條款,并與第七章“法律責(zé)任”中的“無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)主管部門(mén)、有關(guān)組織的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的,依法給予處分”“違反本法規(guī)定,造成人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損失的,依法承擔(dān)民事責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”配套銜接,助力“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分履職。

　　(二)促進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)實(shí)現(xiàn)良法善治

　　無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)事關(guān)每個(gè)社會(huì)成員、每個(gè)家庭。享受無(wú)障礙環(huán)境的便利,并非弱者或者特定群體的福利,而是公民基本權(quán)利,是標(biāo)志國(guó)家和社會(huì)文明進(jìn)步的重大公共利益。高質(zhì)量建設(shè)無(wú)障礙環(huán)境是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義,是提升人民安居樂(lè)業(yè)、共同富裕的獲得感、幸福感、安全感和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)水平的民心工程。用法治思維和法治方式在法治軌道上全面加強(qiáng)相關(guān)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)工作,是建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化無(wú)障礙環(huán)境的必由之路。作為專(zhuān)門(mén)為維護(hù)公共利益創(chuàng)設(shè)的檢察公益訴訟制度,肩負(fù)重要責(zé)任。

　　科學(xué)立法方面。無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法作為專(zhuān)門(mén)立法、綜合立法,與相關(guān)法律法規(guī)中的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)規(guī)定,以及無(wú)障礙環(huán)境(城市)建設(shè)地方立法,最高法最高檢(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高”)相關(guān)司法解釋等,要配套銜接、關(guān)聯(lián)耦合,形成完備的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法律體系。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟,在維護(hù)具體公共利益的基礎(chǔ)上,還應(yīng)充分發(fā)揮檢察一體化體制優(yōu)勢(shì),把推動(dòng)完善無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法律體系的“立法貢獻(xiàn)度”作為重要的質(zhì)效標(biāo)準(zhǔn)。

　　嚴(yán)格執(zhí)法方面。落實(shí)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法的法律責(zé)任中“依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰”、依法進(jìn)行政務(wù)處分及追究民事、刑事責(zé)任,需要“激活”殘疾人保障法、老年人權(quán)益保障法、道路交通安全法、防震減災(zāi)法、公共文化服務(wù)保障法,以及民法典、職業(yè)教育法、體育法、法律援助法等法律中的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條款。檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)督促協(xié)同行政機(jī)關(guān)在相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行中努力做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

　　公正司法方面。在無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)中的多元化糾紛解決機(jī)制中,司法是最后防線和終結(jié)程序,可以依法能動(dòng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用和確認(rèn)功能。從司法對(duì)立法的補(bǔ)充作用上看,“兩高”相關(guān)指導(dǎo)性案例對(duì)于統(tǒng)一正確實(shí)施無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法具有重要指導(dǎo)意義。從監(jiān)督法律實(shí)施的效果上看,“一個(gè)案例勝過(guò)一打文件”,“兩高”發(fā)布或者會(huì)同相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的典型案例,應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)時(shí)效性、針對(duì)性。從司法對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督制約上看,“一份起訴書(shū)(判決書(shū))勝過(guò)一打檢察建議”,對(duì)于一些具有示范引領(lǐng)意義的案件,訴前檢察建議解決不了問(wèn)題,要敢于以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價(jià)值引領(lǐng),推動(dòng)類(lèi)案治理、訴源治理、法治進(jìn)步。從節(jié)約化解矛盾糾紛的司法執(zhí)法資源成本上看,有必要加強(qiáng)檢察建議與司法建議的銜接協(xié)同,并通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、人民監(jiān)督員制度等增強(qiáng)檢察公益訴訟訴前程序的司法屬性。

　　全民守法方面。要真正實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙改造眾望所歸,需要包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的各部門(mén)各方面大力開(kāi)展無(wú)障礙環(huán)境理念的宣傳教育,通過(guò)公益廣告、志愿服務(wù)等方式普及無(wú)障礙環(huán)境知識(shí),體驗(yàn)式、沉浸式傳播無(wú)障礙環(huán)境文化,融合社會(huì)主義核心價(jià)值觀,借助正反兩方面典型案事例釋法說(shuō)理,持續(xù)提升全社會(huì)的無(wú)障礙環(huán)境意識(shí)。檢察公益訴訟可以結(jié)合監(jiān)督辦案,積極推動(dòng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化增強(qiáng)實(shí)施的強(qiáng)制性。無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟監(jiān)督辦案情況,可以作為文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位、文明社區(qū)、文明校園等活動(dòng)的評(píng)審內(nèi)容。

　　(三)在無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)中踐行全過(guò)程人民民主

　　公共利益是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益。檢察機(jī)關(guān)作為無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)工作格局中的法治保障主體之一,堅(jiān)持以人民為中心,堅(jiān)持人民主體地位,尊重人民首創(chuàng)精神,立足法律監(jiān)督職能,綜合運(yùn)用磋商、提出檢察建議、督促和支持起訴、提起公益訴訟等方式,發(fā)現(xiàn)并糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,懲治和預(yù)防對(duì)公共利益造成侵害或者有侵害危險(xiǎn)的違法行為,推動(dòng)解決國(guó)家治理難題,特別是困擾人民群眾美好生活的突出問(wèn)題,始終把發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,落實(shí)到監(jiān)督辦案全過(guò)程。

　　二、如何精準(zhǔn)、規(guī)范開(kāi)展無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟

　　根據(jù)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法第63條,啟動(dòng)檢察公益訴訟的條件:一是違反無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法;二是損害社會(huì)公共利益。行使檢察權(quán)的方式:一是提出檢察建議;二是提起檢察公益訴訟。準(zhǔn)確理解與適用該條款,精準(zhǔn)、規(guī)范開(kāi)展無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟,應(yīng)當(dāng)正確把握違法性、可訴性、能動(dòng)性,區(qū)分輕重緩急,堅(jiān)持循序漸進(jìn),盡力而為,量力而行。

　　(一)對(duì)照強(qiáng)制性規(guī)定,突出監(jiān)督重點(diǎn)

　　無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)方面。一是監(jiān)督保障公共無(wú)障礙設(shè)施符合國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)新建、改建、擴(kuò)建的公共建筑、公共場(chǎng)所、交通運(yùn)輸設(shè)施,城市主干路、主要商業(yè)區(qū)和大型居住區(qū)的人行天橋和人行地下通道等,標(biāo)準(zhǔn)化配置無(wú)障礙設(shè)施及標(biāo)識(shí),確保能用、好用。二是積極開(kāi)展事前事中預(yù)防性監(jiān)督。落實(shí)無(wú)障礙設(shè)施與主體工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步交付使用,并與周邊的無(wú)障礙設(shè)施有效銜接、實(shí)現(xiàn)貫通,防止補(bǔ)做、返工、重建,浪費(fèi)國(guó)有財(cái)產(chǎn)。三是積極改善殘疾人集中就業(yè)、就讀無(wú)障礙環(huán)境。確保殘疾人集中就業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和改造無(wú)障礙設(shè)施,在無(wú)障礙需求比較集中區(qū)域的人行道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)盲道,在城市中心區(qū)、殘疾人集中就業(yè)單位和集中就讀學(xué)校周邊的人行橫道的交通信號(hào)設(shè)施安裝過(guò)街音響提示裝置。四是持續(xù)整治無(wú)障礙設(shè)施被改變用途、非法占用、損壞問(wèn)題。五是督促依法采取必要的替代性措施、設(shè)置臨時(shí)無(wú)障礙設(shè)施。

　　無(wú)障礙信息交流方面。一是切實(shí)保障應(yīng)急信息雙向交流無(wú)障礙。一方面,督促各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)確保殘疾人、老年人,便利獲取涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件公共信息;另一方面,推動(dòng)政務(wù)服務(wù)便民熱線和報(bào)警求助、消防應(yīng)急、交通事故、醫(yī)療急救等緊急呼叫系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)語(yǔ)音、大字、盲文、一鍵呼叫等無(wú)障礙功能。二是推動(dòng)國(guó)有信息服務(wù)提供者率先達(dá)標(biāo)。督促利用財(cái)政資金設(shè)立的電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、服務(wù)平臺(tái)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序,依法配備同步字幕,盡快符合國(guó)家信息無(wú)障礙標(biāo)準(zhǔn)。三是確保大眾常用自助公共服務(wù)終端信息交流無(wú)障礙。重點(diǎn)推動(dòng)銀行、醫(yī)院、城市軌道交通車(chē)站、民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航站區(qū)、客運(yùn)站、客運(yùn)碼頭、大型景區(qū)等自助公共服務(wù)終端設(shè)備配套標(biāo)準(zhǔn)無(wú)障礙功能。四是消除智能手機(jī)帶來(lái)的“數(shù)字鴻溝”。督促電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供基礎(chǔ)電信服務(wù)時(shí),為殘疾人、老年人提供必要的語(yǔ)音、大字信息服務(wù)或者人工服務(wù)。五是堅(jiān)守保障生命健康的用藥安全底線,要求藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供語(yǔ)音、大字、盲文、電子等無(wú)障礙格式版本的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)。

　　無(wú)障礙社會(huì)服務(wù)方面。一是重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)。督促公共服務(wù)場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)配備必要的無(wú)障礙設(shè)備和輔助器具,標(biāo)注指引無(wú)障礙設(shè)施,為殘疾人、老年人提供包括訴訟、仲裁、法律援助等各種無(wú)障礙服務(wù)。二是尊重人工方式與智能方式的選擇權(quán)。督促醫(yī)療健康、社會(huì)保障、金融業(yè)務(wù)、生活繳費(fèi)等公共服務(wù)事項(xiàng),保留現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、人工辦理等傳統(tǒng)服務(wù)方式。三是完善無(wú)障礙交通出行的特殊關(guān)愛(ài)服務(wù)。四是加強(qiáng)教育場(chǎng)所無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)。五是督促醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為殘疾人、老年人就醫(yī)、生活照料、康復(fù)護(hù)理等方面提供無(wú)障礙服務(wù)。

　　(二)厘清監(jiān)管責(zé)任與主體責(zé)任

　　無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法專(zhuān)章規(guī)定了法律責(zé)任。鑒于無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)需要全鏈條系統(tǒng)治理,檢察公益訴訟精準(zhǔn)、規(guī)范監(jiān)督,需要厘清所有權(quán)人或管理人主體責(zé)任、行業(yè)主管責(zé)任、執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任。以新建工程不符合無(wú)障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為例,主體責(zé)任方面,需要調(diào)查核實(shí)工程建設(shè)單位是否明示或者暗示設(shè)計(jì)、施工單位違反無(wú)障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);是否擅自將未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的無(wú)障礙設(shè)施交付使用,等等。在監(jiān)管責(zé)任方面,需要查明住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門(mén)對(duì)未按照法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的,是否不予辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù);對(duì)工程建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位未依法進(jìn)行建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)主管部門(mén)是否依法責(zé)令限期改正;逾期未改正的是否依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰,等等。

　　檢察公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴。檢察機(jī)關(guān)尊重行政機(jī)關(guān)在無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)監(jiān)督管理中的主責(zé)地位、主力作用,發(fā)現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的違法行為,鎖定監(jiān)督對(duì)象后,優(yōu)先啟動(dòng)行政公益訴訟,即督促負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé),對(duì)違法的民事主體責(zé)令限期改正,逾期未改正或者拒不改正的,依法作出行政處罰或者處分。對(duì)于行政機(jī)關(guān)窮盡法定監(jiān)管職能,仍然無(wú)法修復(fù)受損害的公共利益的,檢察機(jī)關(guān)可依法對(duì)民事違法主體提起民事公益訴訟。行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé),社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。

　　作者:邱景輝,最高人民檢察院第八檢察廳副廳長(zhǎng)、二級(jí)高級(jí)檢察官。

　　(本文有刪節(jié),注釋及全文見(jiàn)《人民檢察》2023年第17期)