取保候?qū)徥切淌略V訟中一項重要的非羈押性強制措施。依法規(guī)范適用取保候?qū)?對于尊重和保障人權(quán),保障刑事訴訟順利進行,貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策具有重要意義。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部在充分調(diào)研,對實踐中迫切需要解決的問題進行認真研究梳理基礎(chǔ)上,對1999年印發(fā)的《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)進行修訂,并于2022年9月5日印發(fā)。

　　一、《規(guī)定》的修訂背景與過程

　　1999年,最高法、最高檢、公安部、國家安全部專門制定《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》,以規(guī)范取保候?qū)徆ぷ�。但�?隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和法治建設的持續(xù)推進,人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出更高需求。我國刑事犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化,少捕慎訴慎押上升為刑事司法政策,1999年《規(guī)定》已明顯不適應現(xiàn)實需要。取保候?qū)徳谶m用與執(zhí)行過程中遇到的問題主要表現(xiàn)在:

　　一是法律規(guī)定需要進一步明確。刑事訴訟法對取保候?qū)彽囊?guī)定較為原則,特別是對“嚴重疾病”“生活不能自理”等缺乏相應的判斷標準,在一定程度上影響了取保候?qū)彺胧┑恼�確適用。

　　二是部分辦案人員刑事司法觀念沒有及時跟上犯罪形勢變化。改革開放40多年來,我國經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設取得巨大成就,刑事犯罪結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化,嚴重暴力犯罪比例大幅下降,輕罪比例顯著上升。同時,認罪認罰從寬制度適用率穩(wěn)定保持在80%以上,成為刑事案件的主要訴訟模式。在這種情況下,有相當數(shù)量的犯罪嫌疑人、被告人已無逮捕羈押必要,對其適用取保候?qū)徸阋苑乐拱l(fā)生社會危險性。然而,部分辦案人員仍固守“構(gòu)罪即捕”“一押到底”傳統(tǒng)辦案思維模式,不愿適用取保候?qū)彙?/span>

　　三是較難實現(xiàn)有效監(jiān)管。對被取保候?qū)徣藛T特別是異地執(zhí)行取保候?qū)徣藛T是否遵守相關(guān)規(guī)定難以進行有效監(jiān)督。對一些被取保候?qū)徣诉`反規(guī)定或者未經(jīng)批準離開居住地,難以及時發(fā)現(xiàn)并予以懲戒,造成辦案人員不敢適用取保候?qū)彺胧��?/span>

　　四是相關(guān)工作銜接機制不夠健全。檢察機關(guān)與審判機關(guān)、公安機關(guān)工作銜接缺少細化、可操作性規(guī)定,對有的被取保候?qū)徣寺┕苁Э?有的被取保候?qū)徣顺�過法定期限遲遲不能被解除。

　　針對上述問題,最高法、最高檢、公安部、國家安全部充分吸收近年來司法實踐中依法適用取保候?qū)彽某墒旖?jīng)驗和成果,廣泛聽取各方意見,對1999年《規(guī)定》進行修訂。

　　二、修訂后《規(guī)定》的主要內(nèi)容與重點條文

　　修訂后《規(guī)定》共計6章40條,包括取保候?qū)彽囊话阋?guī)定、決定、執(zhí)行、變更、解除、責任等內(nèi)容。其中,重點對以下內(nèi)容作了修訂。

　　(一)充分體現(xiàn)少捕慎訴慎押刑事司法政策

　　一是明確應當取保候?qū)彽膶ο蟆?/span>2012年刑事訴訟法修訂時,在逮捕相關(guān)規(guī)定中就已經(jīng)明確了社會危險性的判斷標準,并明確規(guī)定采取取保候?qū)彶蛔阋苑乐拱l(fā)生社會危險性的,應當予以逮捕,然而實踐中“構(gòu)罪即捕”現(xiàn)象依然突出。少捕慎訴慎押刑事司法政策要求對刑事訴訟法第67條規(guī)定的取保候?qū)彈l件和第81條規(guī)定的逮捕條件統(tǒng)籌理解。因此,修訂后《規(guī)定》第3條第1款新增規(guī)定,“對于采取取保候?qū)徸阋苑乐拱l(fā)生社會危險性的犯罪嫌疑人,應當依法適用取保候?qū)?/span>”。也就是說,并非犯罪嫌疑人涉嫌犯罪,就必然符合社會危險性標準,就必然對其逮捕;而應首先考慮取保候?qū)徥欠褡阋苑乐拱l(fā)生社會危險性,只有取保候?qū)彶蛔阋苑乐拱l(fā)生社會危險性、符合逮捕條件的,才適用逮捕措施。檢察機關(guān)對社會危險性應當綜合評價,不得單純依據(jù)是否可能判處有期徒刑以上刑罰、是否具有本地戶籍、是否具有住房或者固定工作簡單認定。

　　需要注意的是,少捕慎訴慎押刑事司法政策是寬嚴相濟刑事政策的進一步細化和落實。少捕慎訴慎押并不意味著一味從寬。要在堅持對嚴重危害國家安全、公共安全犯罪以及嚴重暴力犯罪等重罪案件依法從嚴懲治的同時,對輕罪案件以及其他具有法定從輕、減輕處罰情節(jié)的犯罪嫌疑人、被告人,特別是社會危害不大的初犯、偶犯、過失犯、未成年犯,依法能不捕的不捕,必要時及時對其采取取保候?qū)彺胧��?/span>

　　二是明確要求取保候?qū)徠陂g不得中斷對案件的偵查、起訴和審理。實踐中,有的當事人誤以為犯罪嫌疑人、被告人被取保候?qū)徱馕吨�涉案行為問題不大、定不了罪,案件已經(jīng)終結(jié)。個別辦案人員甚至把取保候?qū)徠谙蕻斪鬓k案期限,犯罪嫌疑人、被告人一旦被取保候?qū)?便不再繼續(xù)開展偵查、審查起訴、審理工作,消極等待用盡取保候?qū)徠谙?甚至將案件“疑罪從掛”。針對上述現(xiàn)象,修訂后《規(guī)定》第3條第2款強調(diào):“決定取保候?qū)彽?不得中斷對案件的偵查、起訴和審理。嚴禁以取保候?qū)徸兿喾趴v犯罪�！�

　　為落實上述要求,一方面,對于被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?檢察機關(guān)要主動履行監(jiān)督職能,督促公安機關(guān)繼續(xù)偵查,及時移送審查起訴或者依法撤案。對于疑難復雜案件,可以通過適時介入偵查引導公安機關(guān)取證,準確把握法律政策界限,避免“掛案不決”。

　　另一方面,檢察機關(guān)在審查起訴時,要注意區(qū)分不同情形。對于被取保候?qū)彽姆缸锵右扇酥苯右扑蛯彶槠鹪V的,應當在1個月內(nèi)作出決定。對于認罪認罰適用速裁程序的,應當在10至15日內(nèi)作出決定。對于被羈押的犯罪嫌疑人,審查起訴期間變更強制措施適用取保候?qū)彽?不能因為取保候?qū)彾�停止對案件的審�?對于犯罪嫌疑人脫逃或者患有嚴重疾病的,應當按照最高檢《關(guān)于審查起訴期間犯罪嫌疑人脫逃或者患有嚴重疾病的應當如何處理的批復》辦理。不得因?qū)Ψ缸锵右扇瞬扇∪”：驅(qū)彺胧?將審查起訴期限等同于取保候?qū)徠谙蕖?/span>

　　三是重申符合取保候?qū)彈l件但無法提出保證人也不交納保證金的處理原則。刑事訴訟法第74條第2款規(guī)定,“對符合取保候?qū)彈l件,但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保證人,也不交納保證金的,可以監(jiān)視居住”。修訂后《規(guī)定》第6條在上述規(guī)定基礎(chǔ)上作了適當延伸,即當上述被監(jiān)視居住人能夠提出保證人或者交納保證金時,可以對其變更為取保候?qū)彙?/span>

　　四是對違反取保候?qū)徚x務的懲戒措施分層次規(guī)范。刑事訴訟法第81條第4款規(guī)定:“被取保候?qū)�、監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反取保候?qū)�、監(jiān)視居住規(guī)定,情節(jié)嚴重的,可以予以逮捕。”違反取保候?qū)徱?guī)定,說明犯罪嫌疑人、被告人的社會危險性發(fā)生了變化,需要重新對犯罪嫌疑人、被告人的社會危險性進行考量。但需要注意的是,并非所有違反取保候?qū)徚x務的行為均需要予以逮捕,修訂后《規(guī)定》第五章對沒收保證金、對保證人罰款、治安管理處罰、逮捕等措施的條件、程序予以分層次規(guī)范。理解修訂后《規(guī)定》該章內(nèi)容,要注意與最高檢《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第101條相結(jié)合,該條第2款規(guī)定:“犯罪嫌疑人有下列違反取保候?qū)徱?guī)定的行為,人民檢察院可以對犯罪嫌疑人予以逮捕:(一)未經(jīng)批準,擅自離開所居住的市、縣,造成嚴重后果,或者兩次未經(jīng)批準,擅自離開所居住的市、縣;(二)經(jīng)傳訊不到案,造成嚴重后果,或者經(jīng)兩次傳訊不到案;(三)住址、工作單位和聯(lián)系方式發(fā)生變動,未在二十四小時以內(nèi)向公安機關(guān)報告,造成嚴重后果;(四)違反規(guī)定進入特定場所、與特定人員會見或者通信、從事特定活動,嚴重妨礙訴訟程序正常進行�！贬槍ι鲜鏊姆N情形,在具體判定是否具備逮捕必要性時,不能僅憑傳訊不到案次數(shù)達到兩次以上,就決定逮捕;在判斷是否達到“造成嚴重后果”時,應當根據(jù)被取保候?qū)徣诉`反規(guī)定的具體情節(jié),對刑事訴訟活動造成不利影響的后果及嚴重程度等具體情況予以把握。

　　五是對流竄作案犯罪嫌疑人、被告人明確暫住地可以執(zhí)行取保候?qū)彙?/span>實踐中,電信網(wǎng)絡詐騙、網(wǎng)絡賭博等新興犯罪通常跨地域作案、流竄作案,辦案機關(guān)通常因擔心無法對犯罪嫌疑人、被告人執(zhí)行取保候?qū)彾�不得不捕。針對上述情況,修訂后《規(guī)定》第16條第2款規(guī)定:“取保候?qū)徱话銘�當在戶籍所在地�?zhí)行,但已形成經(jīng)常居住地的,可以在經(jīng)常居住地執(zhí)行�！�

　　六是明確“嚴重疾病”和“生活不能自理”的標準。刑事訴訟法第67條將“患有嚴重疾病”“生活不能自理”作為適用取保候?qū)彽那樾?但實踐中,在認定犯罪嫌疑人、被告人是否患有嚴重疾病、生活不能自理時,適用標準不一。如果尚未對犯罪嫌疑人采取羈押性強制措施,辦案機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人可能患有嚴重疾病,或者犯罪嫌疑人及其近親屬、辯護人提供診斷材料的,辦案人員根據(jù)就診記錄及一般社會經(jīng)驗予以確認,或者由辦案機關(guān)向醫(yī)院函詢,根據(jù)醫(yī)院的診斷結(jié)果予以確認。對診斷的醫(yī)院,有的要求縣級三甲以上醫(yī)院診斷并開具證明,有的則對醫(yī)院沒有資質(zhì)要求,只要是正規(guī)醫(yī)院即可。如果犯罪嫌疑人已經(jīng)被羈押在看守所,則參照最高法等部門印發(fā)的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》中保外就醫(yī)有關(guān)程序進行,由看守所組織包括醫(yī)療專業(yè)人士在內(nèi)的人員進行診斷和鑒別,醫(yī)院的選定必須是省級政府指定的醫(yī)院。針對上述情形,修訂后《規(guī)定》第36條明確,對于刑事訴訟法第67條中的“嚴重疾病”和“生活不能自理”,應當分別參照最高法等部門印發(fā)的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》所附《保外就醫(yī)嚴重疾病范圍》和最高法《關(guān)于印發(fā)〈罪犯生活不能自理鑒別標準〉的通知》所附《罪犯生活不能自理鑒別標準》執(zhí)行。

　　(二)優(yōu)化對被取保候?qū)徣说谋O(jiān)管措施

　　長期以來,對被取保候?qū)徣巳绾芜M行有效監(jiān)管,一直是困擾司法機關(guān)的重大難題。一方面,單純依靠“人盯人”方式遠遠無法滿足有效監(jiān)管的需要;另一方面,要求被取保候?qū)徣硕ㄆ趫蟮健⒓皶r報告相關(guān)事項也不足以達到有效監(jiān)管,被取保候?qū)徣耸Ч�、逃跑、重新犯罪、違規(guī)事件時有發(fā)生。針對這一現(xiàn)象,修訂后《規(guī)定》從如下方面予以明確:

　　一是明確異地執(zhí)行取保候?qū)彆r被取保候?qū)徣说膱蟮搅x務。修訂后《規(guī)定》第17條規(guī)定:“被取保候?qū)徣藨�當在收到取保候�(qū)彌Q定書后五日以內(nèi)向執(zhí)行機關(guān)報到。執(zhí)行機關(guān)應當在被取保候?qū)徣藞蟮胶笕�日以�?nèi)向決定機關(guān)反饋�！薄氨蝗”：�?qū)徣宋丛谝?guī)定期限內(nèi)向負責執(zhí)行的派出所報到,且無正當事由的,執(zhí)行機關(guān)應當通知決定機關(guān),決定機關(guān)應當依法傳訊被取保候?qū)徣?被取保候?qū)徣瞬坏桨傅?依照法律和本規(guī)定第五章的有關(guān)規(guī)定處理�！毙枰�注意的是,檢察機關(guān)在收到被取保候?qū)徣宋磮蟮降耐ㄖ獣r,應當及時進行傳訊,并要求公安機關(guān)按照修訂后《規(guī)定》第五章采取相應措施。

　　二是細化被取保候?qū)徣丝梢噪x開居住地的條件和審批程序。刑事訴訟法第71條規(guī)定,被取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒈桓嫒恕拔唇?jīng)執(zhí)行機關(guān)批準不得離開所居住的市、縣”。實踐中,有的被取保候?qū)徣素桀櫡�律�?guī)定,在取保候?qū)徠陂g“脫保”,如擅自外出打工、游玩等,造成惡劣社會影響;有的被取保候?qū)徣舜嬖陔x開居住地外出求學、就醫(yī)、工作等客觀需求。為保障訴訟順利進行,確保被取保候?qū)徣恕半S傳隨到”,同時最大程度地兼顧被取保候?qū)徣苏�常生活需�?促使其回歸社會,修訂后《規(guī)定》第19條對被取保候?qū)徣松暾堧x開居住地的條件、程序、應當遵守的規(guī)定、返回后向執(zhí)行機關(guān)報告等內(nèi)容進行了規(guī)范,并且規(guī)定辦案機關(guān)可以根據(jù)具體情況簡化批準程序。

　　需要說明的是,隨著信息技術(shù)的進步,部分地方檢察機關(guān)與公安機關(guān)聯(lián)合探索了非羈押強制措施監(jiān)管系統(tǒng),有效解決了取保候?qū)彵O(jiān)督難等問題。但鑒于目前全國范圍內(nèi)實踐水平不一,全面推開尚有難度,《規(guī)定》暫未寫入。

    作者:高景峰,最高人民檢察院法律政策研究室主任、一級高級檢察官;李文峰,最高人民檢察院法律政策研究室副主任;王佳,最高人民檢察院法律政策研究室專題處副處長。

　　(全文共約九千字,現(xiàn)摘發(fā)前四千字,詳見《人民檢察》2022年第20期)