2022年5月30日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》),就未成年人犯罪記錄封存工作的具體標準和操作程序等進行了全面細化,對進一步提升未成年人犯罪記錄封存工作的專業(yè)化、規(guī)范化水平,提升對涉案未成年人“教育、感化、挽救”效果,具有重要指導意義。為正確理解和適用《實施辦法》,現(xiàn)就有關問題解讀如下。

　　一、起草的背景和目的

　　2012年刑事訴訟法修改,增加規(guī)定了未成年人犯罪記錄封存制度。其功能和意義在于,通過記錄封存和限制查詢范圍,最大限度減少輕罪前科信息的擴散,幫助未成年人去除標簽化,順利入學、就業(yè)、重新回歸社會。制度運行以來,各級法院、檢察機關、公安機關、司法行政機關總體能夠貫徹“教育、感化、挽救”方針,落實包括未成年人犯罪記錄封存在內(nèi)的一系列特殊制度、程序和要求,加強對涉罪未成年人的特殊保護。但由于刑事訴訟法特別程序?qū)Ψ缸镉涗浄獯嬉?guī)定較為原則,相關法律法規(guī)亦未就封存的主體、內(nèi)容、程序、告知、查詢等作出具體規(guī)定,導致實踐操作標準不一,造成一系列問題。近年來,全國人大代表、政協(xié)委員多次提出完善未成年人犯罪記錄封存制度的建議、提案,新聞媒體也多次報道未成年人犯罪記錄封存管理失范,相關部門監(jiān)管失序,一些企業(yè)違法提供、出售、使用未成年人犯罪記錄,導致出現(xiàn)未成年人犯罪記錄泄露等情況。在最高檢黨組要求下,2021年6月,我們就此項制度落實情況開展專項調(diào)研。

　　通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)省份存在未成年人犯罪記錄應封未封或者違規(guī)查詢導致泄露信息的案事件,造成涉案未成年人在考試、升學、就業(yè)、生活等方面遭遇歧視,很多涉案未成年人因無法正常工作生活而無奈走上信訪維權道路。主要存在四個方面問題:

　　一是沒有實現(xiàn)對全部案卷材料封存到位。紙質(zhì)檔案未實現(xiàn)分類管理和有效封存,電子檔案無任何封存措施,互聯(lián)網(wǎng)公開裁判文書也存在泄露未成年人犯罪信息問題。

　　二是對刑事訴訟法規(guī)定的“有關單位根據(jù)國家規(guī)定進行查詢”“司法機關為辦案需要進行查詢”掌握過于寬泛,在提供違法犯罪信息查詢服務時,未嚴格依照法律法規(guī)關于升學、服役、就業(yè)等資格、條件的規(guī)定審查提交材料,無差別地提供查詢服務。

　　三是政務服務平臺,外賣、快遞、網(wǎng)約車服務等公司的網(wǎng)絡平臺可以通過授權聯(lián)網(wǎng)直接對接數(shù)據(jù)、批量查詢犯罪記錄。

　　四是被封存犯罪記錄的未成年人或其法定代理人申請出具無犯罪記錄證明時,相關部門不予出具,或者出具隱含涉案內(nèi)容的證明。此外,公檢法司等機關根據(jù)各自工作需求,分別出臺了相關犯罪記錄管理工作規(guī)定,建立了相對獨立的信息系統(tǒng)。但由于未做到統(tǒng)一封存,統(tǒng)一標準管理,實踐中仍然存在一些影響實質(zhì)封存效果的問題。

　　鑒于上述問題,為在國家層面統(tǒng)一細化相關法律規(guī)定,進一步統(tǒng)一認識,規(guī)范工作程序,促進公檢法司等各部門之間的銜接配合,形成合力,最高檢牽頭起草《實施辦法》,并三輪征求最高法、公安部、司法部意見。其間,因部分概念及問題涉及對立法本意的理解適用,我們進一步征求了全國人大常委會法工委意見,形成發(fā)布稿。

　　二、制定《實施辦法》的整體思路

　　《實施辦法》系在全方位總結和提煉多年來未成年人犯罪記錄封存和查詢工作理論成果和實踐經(jīng)驗的基礎上制定的,制定的整體思路如下。

　　(一)封存內(nèi)容力求全面

　　對于涉及未成年人案件的材料“應封盡封”。

　　一是對于未成年人刑事案件程序中的材料,在訴訟終結前一律加密保存、不得公開;法院依法判決后,被判處五年有期徒刑以下刑罰以及免予刑事處罰的,相關部門應當主動對自己掌握的未成年人相關犯罪記錄予以封存。對于共同犯罪案件,分案后未封存的成年人卷宗封皮應當標注“含犯罪記錄封存信息”,并對相關信息采取必要保密措施。

　　二是對于未成年人不予刑事處罰、不追究刑事責任、不起訴、采取刑事強制措施的記錄,對涉罪未成年人進行社會調(diào)查、幫教考察、心理疏導、司法救助等工作的記錄也應當依法封存。

　　三是對于涉及未成年被害人的案件、涉及未成年人民事、行政、公益訴訟案件,也要注意對未成年人信息予以保密。

　　四是對于2012年12月31日以前辦結的案件符合犯罪記錄或者相關記錄封存條件的,案件材料也應當予以封存。

　　(二)封存措施力求有效

　　一是對所有的案件材料,應當執(zhí)行個人信息保護法的相關規(guī)定,加密處理,執(zhí)行嚴格的保管制度。除了紙質(zhì)卷宗、檔案材料等實質(zhì)化封存外,特別強調(diào)電子數(shù)據(jù)也應當同步封存、加密、單獨管理,并設置嚴格的查詢權限。

　　二是規(guī)定封存的案件材料不得向任何平臺提供或者授權相關平臺對接,不得授權網(wǎng)絡平臺通過聯(lián)網(wǎng)直接查詢未成年人犯罪信息。

　　三是司法機關工作人員均負有在所負責的訴訟環(huán)節(jié)告知知悉未成年人涉案信息的人員相關未成年人隱私、信息保護規(guī)定的義務,規(guī)定了不履行該義務的法律責任。

　　四是明確解封情形,即未成年人犯罪記錄封存后,非因法定情況,不得解封,但被封存犯罪記錄的未成年人,成年后又故意犯罪的,法院應當在裁判文書中載明其之前的犯罪記錄。

　　(三)查詢程序力求嚴格

　　一是進一步明確查詢主體。依法嚴格限制單位查詢主體,沒有國家規(guī)定的,有關單位查詢未成年人犯罪記錄應當不予許可。對于個人查詢本人犯罪記錄可以依申請受理。

　　二是嚴格查詢程序,明確非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不得向任何單位和個人提供未成年人涉罪記錄。對于有關單位和個人查詢關于未成年人犯罪記錄的申請,認真審核申請理由、依據(jù)和目的,嚴格把關,及時答復。

　　三是明確出具證明的形式。即對于經(jīng)查詢,確實存在應當封存的犯罪記錄,應當出具統(tǒng)一格式的、與完全沒有任何犯罪記錄人員相同的《無犯罪記錄證明》,并后附統(tǒng)一格式。

　　四是對于許可查詢的,應當告知查詢單位及相關人員嚴格按照查詢目的和使用范圍使用有關信息,嚴格遵守保密義務,不按規(guī)定使用所查詢的記錄或者違反規(guī)定泄露相關信息的,應當依法追究相關人員的法律責任。

　　五是規(guī)范查詢出口。為便于工作,《實施辦法》維持了目前由公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關依職權分別提供犯罪記錄查詢服務的做法。

　　(四)責任追究力求到位

　　一是明確不當泄漏信息的法律責任�！秾嵤┺k法》第20條規(guī)定,承擔犯罪記錄封存、保護未成年人隱私、信息工作的公職人員,不當泄漏未成年人犯罪記錄或者隱私、信息的,應當予以處分;造成嚴重后果,給國家、個人造成重大損失或者惡劣影響的,依法追究相關刑事責任。

　　二是明確檢察機關對犯罪記錄封存工作的監(jiān)督權。規(guī)定檢察機關應當將未成年人犯罪記錄封存和隱私、信息保護的全過程納入檢察監(jiān)督范圍,相關部門在收到糾正意見后要及時審查和反饋。

　　三、主要內(nèi)容解讀

　　《實施辦法》共26條,涵蓋未成年人犯罪記錄的定義及范圍、封存情形、封存主體及程序、查詢主體及申請條件、提供查詢服務的主體及程序、解除封存的條件及后果、保密義務及相關責任等內(nèi)容,基本解決了目前未成年人犯罪記錄封存中遇到的主要問題。重點條文分析如下:

　　第2條明確了未成年人犯罪記錄的定義及范圍。刑事訴訟法規(guī)定,犯罪的時候不滿十八周歲,被判處五年有期徒刑以下刑罰的,應當對相關犯罪記錄予以封存,但對于何種材料屬于“相關犯罪記錄”并未明確。針對司法實踐中有些地方認為犯罪記錄僅限于判決、不起訴決定等終局處理結果,而強制措施記錄、立案文書、偵查文書、刑罰執(zhí)行文書等過程文書均不包含在封存范圍內(nèi),導致有的案件在偵查、起訴環(huán)節(jié)各種信息資料已經(jīng)不當泄漏,判決作出后再進行封存為時已晚的情況,為實現(xiàn)犯罪記錄封存的效果,該條規(guī)定封存應當盡可能全面覆蓋記載犯罪事實及刑事訴訟全過程的相關記錄,包括公安機關立案偵查、檢察機關審查逮捕、審查起訴、法院判決、社區(qū)矯正等各個階段的各種文書、材料及電子檔案信息。

　　第3條以列舉方式明確了參照適用封存的情形。針對司法實踐中有些地方認為封存的應當是犯罪記錄,即僅限于經(jīng)法院判決有罪的記錄,而未成年人不起訴記錄、采取刑事強制措施的記錄等不屬于犯罪記錄封存范圍,以及認為不予刑事處罰、不追究刑事責任等非刑罰處罰方法也不屬于封存范圍,因而在開具無犯罪記錄證明時仍標注未成年人有相關涉案記錄,致使涉案未成年人前科劣跡材料泄露的問題,經(jīng)研究認為,這些情形本身也會留下與犯罪相關的記錄,并對涉案未成年人產(chǎn)生消極影響。為充分保護涉案未成年人權利,將可能影響、降低對其社會評價的相關記錄依照犯罪記錄封存規(guī)定進行封存是符合法律精神的,也是落實未成年人保護法、預防未成年人犯罪法的具體舉措,因此作出該條規(guī)定。

　　第4條對年滿十八周歲前后實施數(shù)個行為,構成一罪或者一并處理的數(shù)罪,被判處或者決定執(zhí)行五年有期徒刑以下刑罰以及免除刑事處罰的未成年人犯罪記錄如何處理進行了規(guī)定。該情形是實踐中的難點問題:一是當行為人連續(xù)實施數(shù)個行為構成一罪的,定罪量刑是綜合衡量數(shù)個行為后作出的,對行為人十八周歲之前的行為沒有作單獨評價,無法對十八周歲前的犯罪記錄單獨封存。二是行為人十八周歲前后行為構成數(shù)罪的,單獨封存十八周歲前的犯罪記錄實踐中難以操作。因為數(shù)罪是一并審理、一并判決,量刑是根據(jù)數(shù)罪并罰的規(guī)定作出,同一份判決書中對部分犯罪記錄進行封存,不具有可操作性。經(jīng)研究,為體現(xiàn)立法原意,同時便于實踐操作,該條明確,只有“主要犯罪行為是在年滿十八歲周歲前實施的”,才應當對全案依法予以封存。

　　第5條對未成年人與成年人共同犯罪的犯罪記錄封存問題進行了規(guī)定。該條主要考慮利益平衡和實際可操作性,最大限度地采取“標注”等措施減少未成年人犯罪信息的泄露。需要說明的是,在起草過程中,有建議提出,未成年人犯罪記錄如果一律全案封存,可能對社會利益造成較大損害。特別是對性侵類犯罪,如果一律予以全案封存,則無法有效執(zhí)行密切接觸未成年人行業(yè)禁入規(guī)定。同時,性侵類犯罪再犯率高,一律封存也不利于犯罪特殊預防。經(jīng)研究認為:一是刑事訴訟法第286條第1款明確規(guī)定“犯罪的時候不滿十八周歲,被判處五年有期徒刑以下刑罰的,應當對相關犯罪記錄予以封存”,未作例外性規(guī)定。二是未成年人保護法第62條規(guī)定了入職查詢制度,共同犯罪的成年人以及涉及上述犯罪的未成年人成年后均會受到入職查詢制度的制約。三是鑒于未成年人身心特點,犯罪記錄如果不予封存,將不利于涉罪未成年人回歸社會。因此,未作例外性規(guī)定。

　　第7條對宣告無罪案件的相關記錄是否封存予以明確。實踐中,有觀點認為應當封存,無罪的記錄里也可能包含對未成年人不利的信息。也有觀點認為無罪判決本身就是未成年人未犯罪的證明,比封存的效果更好,無須封存。我們認為,若經(jīng)審理查明犯罪行為并非被告未成年人所為而宣告無罪的,當然該卷宗材料不封存效果更好。但若是因并未完全排除未成年人犯罪嫌疑的事實不清、證據(jù)不足而宣告無罪的案件,以及依照刑事訴訟法第16條的規(guī)定不追究刑事責任的案件,鑒于大眾普遍對于被偵查、起訴、審判過的人存在歧視認識,為實現(xiàn)促進未成年人順利回歸社會的目的,通常情況下封存相關記錄對保護該未成年人更有利。

　　第8條明確司法機關的告知義務。實踐中,很多未成年人不知道自己的犯罪記錄應當被封存,因此在權利遭受侵害時不知道向有關部門反映,維護自己的合法權利。司法機關在告知相關內(nèi)容的同時,亦可依此對未成年人進行教育,釋明封存效果及封存條件,告知其若再次涉嫌違法犯罪時仍有向司法機關報告的義務,甚至犯罪記錄可能被解除封存,以告誡其遵紀守法。

　　第9條在制定過程中也有不同認識。有建議提出,實踐中,免除報告義務不能解決犯罪記錄封存的未成年人就業(yè)時,單位政審查閱犯罪記錄等情況。兵役法、公務員法、教師法、人民警察法、檢察官法等法律規(guī)定,有犯罪、被刑事處罰前科的人員,不得被征集、錄用。如何協(xié)調(diào)刑法、刑事訴訟法有關犯罪記錄封存、免除前科報告義務的規(guī)定與有關法律規(guī)定之間的關系?符合犯罪記錄封存情形的人員能否應征入伍、報考公務員?建議對被封存犯罪記錄的未成年人免除前科報告義務的例外情形予以明確。但經(jīng)研究,該條是對免除前科報告義務及再次犯罪如實供述的規(guī)定,依據(jù)刑法第100條的規(guī)定,在入伍、就業(yè)時免除報告被封存的犯罪記錄,不應有例外情形。至于有犯罪記錄的人員能否從事特定職業(yè),不是《實施辦法》所能解決的問題,需要相關法律規(guī)定進一步明確。

　　第10條是針對司法實踐中紙質(zhì)檔案未實現(xiàn)分類管理和有效封存,電子檔案無任何封存措施,以及許多外賣、快遞、網(wǎng)約車服務等公司的網(wǎng)絡平臺可以通過授權聯(lián)網(wǎng)直接查詢到犯罪記錄,政務服務平臺與相關部門進行數(shù)據(jù)對接和批量查詢,相關查詢并未將成年人與未成年人的犯罪記錄區(qū)別對待等突出問題,設置的相關規(guī)定。需要強調(diào)的是,相較紙質(zhì)卷宗材料,電子信息系統(tǒng)使用更為便捷與頻繁,由此導致信息泄露的情況更多,該條特作出明確規(guī)定,要求對電子信息系統(tǒng)中的相關數(shù)據(jù)也應當實施同步封存,進行加密或者單獨管理,并設置嚴格的查詢權限,如辦案系統(tǒng)應當對需要封存的內(nèi)容進行特殊處理或提示,戶籍檔案信息管理系統(tǒng)應當設置專門屏蔽未成年人犯罪記錄模塊等。

　　第15條確定了被封存犯罪記錄的未成年人或其法定代理人申請出具無犯罪記錄證明時,受理單位須出具統(tǒng)一的無犯罪記錄證明。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),被封存犯罪記錄的個人申請出具無犯罪記錄證明時,有的地方不出具無犯罪記錄證明或者出具“十八周歲至今無犯罪記錄”“該未成年人犯罪記錄被封存”“未成年人犯罪記錄不提供查詢”等隱含有犯罪記錄內(nèi)容的證明,該條規(guī)定著重解決這一問題。公安部《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》第10條規(guī)定:“對于個人查詢,申請人有犯罪記錄,但犯罪的時候不滿十八周歲,被判處五年有期徒刑以下刑罰的,受理單位應當出具《無犯罪記錄證明》�！薄秾嵤┺k法》對涉案未成年人個人查詢作了進一步細化,該條明確規(guī)定,“被封存犯罪記錄的未成年人本人或者其法定代理人申請為其出具無犯罪記錄證明的,受理單位應當在三個工作日內(nèi)出具無犯罪記錄的證明”。同時,鑒于司法實踐中《無犯罪記錄證明》絕大部分由公安機關出具,《實施辦法》所附《無犯罪記錄證明》格式與公安部規(guī)定所附格式一致。

　　第16條明確了單位申請查詢犯罪記錄的條件及辦理程序。該條針對相關法律法規(guī)尚未就查詢主體、查詢依據(jù)、查詢程序等作出具體規(guī)定,導致制度運行的不穩(wěn)定性和風險增加的問題,重點對查詢單位需要提交的資質(zhì)和依據(jù)材料、審查標準、答復的具體流程和答復標準作出進一步明確。《實施辦法》制定過程中,多方提出:“司法機關為辦案需要”和“有關單位根據(jù)國家規(guī)定查詢”規(guī)定較為原則,特別是“有關單位”的范圍不明,實踐中難以準確把握,建議進一步明確。經(jīng)研究后認為,該條已明確有關單位進行查詢需要依據(jù)國家規(guī)定,而相關國家規(guī)定涉及單位眾多,難以采取列舉等方式進一步明確規(guī)定。至于有些限制前科人員從事特定行業(yè)的國家規(guī)定與未成年人保護法“對違法犯罪的未成年人依法處罰后,在升學、就業(yè)等方面不得歧視”的規(guī)定可能存在沖突的問題,需要立法機關對相關法律法規(guī)進行梳理,從立法層面作出有權解釋。鑒于上述內(nèi)容不在《實施辦法》解決范圍內(nèi),因此,未作進一步明確。

　　第18條規(guī)定了犯罪記錄封存的解除情形。司法實踐中,各地對被封存的犯罪記錄,是否可以作為舉證質(zhì)證、羈押必要性審查、盜竊數(shù)額減半、毒品再犯認定等的依據(jù)認識不一,有的作為前科寫進訴訟文書,作為檢察機關適用徑行逮捕或者提出量刑建議的依據(jù),或者作為法院裁量刑罰的量刑情節(jié),間接導致相關犯罪記錄被解封。該條在制定過程中亦存在爭議。有觀點認為,我國參與制定的《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》明確規(guī)定,少年罪犯的檔案不得在其后的成人訴訟案中加以引用,因此,對封存的犯罪記錄在之后的犯罪案件中不應當進行評價。有建議提出,從立法目的看,犯罪記錄封存制度是為了使未成年人更好地回歸社會,最大限度降低犯罪前科對未成年人今后生活的影響。如果其成年后再故意犯罪,一方面反映出其主觀惡性較大,前科犯罪改造情況不佳;另一方面因其成年后的故意犯罪必然會被公開,未成年時的犯罪記錄再繼續(xù)封存已無實際意義。研究認為,目前對于封存的犯罪記錄在之后的犯罪案件中是否應當進行評價的問題,確實比較復雜,考慮到我國犯罪記錄封存的法律效果不同于前科消滅,不能因為封存而削弱刑罰對犯罪分子的懲戒、教育功能,成年后再次故意犯罪已經(jīng)不能實現(xiàn)封存的目的,同時考慮到再次故意犯罪和過失犯罪的主觀惡性差異,該條規(guī)定“被封存犯罪記錄的未成年人,成年后又故意犯罪的,人民法院應當在裁判文書中載明其之前的犯罪記錄”。

　　第20條規(guī)定了未成年人犯罪記錄和隱私、信息不當泄漏的法律責任,以便對“應當封存而未封存”等信息泄露情況追責時有據(jù)可依。無論是出于故意還是過失,泄漏未成年人犯罪記錄或者隱私、信息,都侵犯了未成年人的合法權益。需要注意的是,公職人員政務處分法第3條確立了政務處分和處分并行的二元處分機制,“行政處分”目前已不再使用,因此,該條表述為“應當予以處分”。

　　第21條規(guī)定了未成年人應封存的信息被公開并產(chǎn)生就業(yè)被歧視或生活被侵犯等情形后的救濟途徑,未成年人及其法定代理人可以向相關機關、單位提出封存申請,或者向檢察機關申請監(jiān)督。涉案未成年人應當封存的信息被不當公開嚴重影響未成年人的改造和回歸社會,為其提供救濟途徑在司法實踐中有較強烈的需求。專項調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),上述問題確實比較突出,考慮到其他條款無法涵蓋此內(nèi)容,故作為專門一條加以規(guī)定。

　　第22條明確了檢察機關應當依法履行對未成年人犯罪記錄封存和隱私、信息保護的法律監(jiān)督職責。同時,規(guī)定了相關單位的反饋義務,有利于推動相關部門加強未成年人犯罪記錄封存和隱私、信息保護工作。

　　第23條明確舊案處理標準。有意見認為,考慮到之前未被封存的相關記錄已在社會公布,再行封存意義不大;同時,一律補封工作量太大,若規(guī)定一律封存而實際未封存,則涉嫌違法,建議增加“經(jīng)本人申請”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),很多2012年刑事訴訟法修改以前審結的符合封存條件的未成年人案件沒有得到封存,導致這部分群體因其在未成年人時的違法犯罪行為而影響就業(yè)、生活、晉升,而很多人不知道犯罪記錄封存規(guī)定,不知道自己的合法權益已經(jīng)受到侵害,無法提出申請。因此,該條明確規(guī)定對于2012年12月31日以前辦結的案件符合犯罪記錄封存條件的,應當予以封存,增強各地補封的主動性。

　　本文摘選自《人民檢察》2022年第13期