2021年9月1日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第七十三次會議審議通過了《人民檢察院開展國家司法救助工作細則》(以下簡稱《細則》),并于2021年12月31日印發(fā)實施�！都殑t》進一步明確了檢察機關(guān)開展國家司法救助工作的相關(guān)要求,對切實加強民生司法保障,強化檢察機關(guān)開展國家司法救助工作效果,及時化解社會矛盾,推進訴源治理,促進案件辦理政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一具有重要意義。

　　一、修訂背景

　　黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,要求健全國家司法救助制度。為落實這一要求,2014年中央政法委、財政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》,對救助資金保障、救助對象、救助標準、工作程序等作出原則規(guī)定。為落實國家司法救助制度,促進檢察機關(guān)開展國家司法救助工作制度化、規(guī)范化,2016年最高檢印發(fā)了《人民檢察院國家司法救助工作細則(試行)》(以下簡稱《細則(試行)》),為檢察機關(guān)開展國家司法救助工作提供理念引導(dǎo)、工作指導(dǎo)。各級檢察機關(guān)認真貫徹落實《細則(試行)》,結(jié)合辦案大力開展國家司法救助工作,解決困難群眾燃眉之急,及時化解矛盾糾紛,取得了良好效果。本次修訂在全面總結(jié)近年來各級檢察機關(guān)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對檢察機關(guān)開展國家司法救助與適用認罪認罰從寬制度、當(dāng)事人和解制度以及申訴案件辦理工作銜接等問題一并予以研究,進一步規(guī)范了檢察機關(guān)開展國家司法救助工作的主體、程序等相關(guān)內(nèi)容,促進救助工作更加順暢,制度更好落實,取得更好效果。

　　二、修訂的重點問題及主要內(nèi)容解讀

　　(一)增加“應(yīng)救助盡救助”工作原則

　　《細則》在第3條增加了“應(yīng)救助盡救助”原則,并將《細則(試行)》中的“及時救助”原則吸收到“應(yīng)救助盡救助”原則中,旨在強調(diào)檢察機關(guān)開展國家司法救助,對于符合救助條件的當(dāng)事人,應(yīng)當(dāng)秉持“應(yīng)救助即救助,應(yīng)救助盡救助”的工作理念,確保當(dāng)事人得到及時有效救助,充分體現(xiàn)司法人文關(guān)懷。

　　(二)強調(diào)檢察機關(guān)能動救助工作要求

　　《細則》在第4條增加規(guī)定檢察機關(guān)在辦理案件過程中應(yīng)當(dāng)樹立救助意識,全面了解當(dāng)事人情況,及時提供政策指引,按照程序?qū)Ψ�合條件的當(dāng)事人提供救助。充分理解該條內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)注意以下幾個方面:

　　一是堅持隨案同步救助理念。檢察機關(guān)開展國家司法救助工作是結(jié)合辦案采取的輔助性救濟措施,應(yīng)當(dāng)注重與案件辦理同步進行。同時,要注意與其他救濟途徑的銜接,對于案件不屬于檢察機關(guān)法定職能管轄范圍的,或者當(dāng)事人生活困難非案件原因所致,不符合司法救助條件的,檢察機關(guān)也應(yīng)發(fā)揮能動性,根據(jù)情況指引當(dāng)事人依法尋求行政賠償、國家賠償、社會救助等其他救濟途徑。

　　二是堅持主動救助理念。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重更新工作理念,變被動等待為積極主動作為,尤其是辦案部門身處案件辦理一線,應(yīng)當(dāng)用好前端優(yōu)勢,強化主動救助的工作意識,在對案件進行審查的同時,全面了解當(dāng)事人受不法侵害造成損失的情況及生活困難情況,對符合國家司法救助條件的當(dāng)事人要主動告知其申請救助的方式,協(xié)助當(dāng)事人辦理相關(guān)申請手續(xù),爭取盡早、從速提供救助。

　　三是注重做好與相關(guān)制度的銜接配合工作�！都殑t》第4條第2款規(guī)定:“人民檢察院辦理認罪認罰案件,應(yīng)當(dāng)充分聽取被害方意見,了解被害方訴求,促使犯罪嫌疑人、被告人及時、合理進行賠償,促進當(dāng)事人和解。對于被害方確因犯罪嫌疑人、被告人沒有賠償能力,無法通過訴訟獲得有效賠償造成生活困難且符合國家司法救助條件的,應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)辦理救助�！毙枰�注意的是,在認罪認罰案件中進行國家司法救助,其性質(zhì)不是國家賠償,更不是用國家財政資金去承擔(dān)應(yīng)由犯罪嫌疑人承擔(dān)的賠償責(zé)任,或者代位履行民事賠償責(zé)任。辦案人員應(yīng)當(dāng)準確把握國家司法救助的輔助性救濟屬性,對于通過訴訟程序能夠獲得有效賠償?shù)?應(yīng)當(dāng)通過訴訟途徑解決。

　　(三)做好與社會救助的協(xié)調(diào)銜接工作

　　《細則》第5條對檢察機關(guān)開展國家司法救助應(yīng)當(dāng)做好與社會救助的銜接提出要求。實踐中,應(yīng)當(dāng)注意三點。

　　一是準確把握國家司法救助與社會救助的交叉與邊界。國家司法救助與社會救助均對生活困難的申請人提供救濟,但國家司法救助以緩解當(dāng)事人面臨的急迫困難為限,且救助金額有明確限制條件,應(yīng)當(dāng)堅持“救急救難”的救助標準;而社會救助則是包含最低生活保障,特困人員供養(yǎng),急難社會救助,受災(zāi)人員救助,醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等專項救助在內(nèi)的多層次社會救助體系,具有保障基本民生的兜底作用。

　　二是綜合運用好國家司法救助與社會救助制度,共同做好困難當(dāng)事人幫扶工作。檢察機關(guān)除依法依規(guī)開展好司法救助工作外,對于當(dāng)事人不符合國家司法救助條件或者實施國家司法救助后仍然面臨生活困難的,應(yīng)當(dāng)及時關(guān)注其是否符合社會救助條件,對于符合社會救助條件的,積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好救助接續(xù)銜接等工作。實踐中,一些地方檢察院積極與當(dāng)?shù)孛裾�、教育、人社、衛(wèi)計委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等職能部門建立“司法救助+”工作機制,制定延伸幫扶措施,實現(xiàn)常態(tài)化工作聯(lián)絡(luò),讓救助工作有“外援”,大大提升了幫扶救助實效。

　　三是進一步明確負責(zé)協(xié)調(diào)社會救助的檢察院。《細則》第13條規(guī)定,對于需要協(xié)調(diào)有關(guān)部門對救助申請人予以社會救助的,應(yīng)當(dāng)由申請人戶籍所在地或者經(jīng)常居住地等社會救助申請地檢察院負責(zé)。辦理案件的檢察院所在地與社會救助申請地不一致的,辦理案件的檢察院應(yīng)當(dāng)將有關(guān)案件情況、給予國家司法救助的情況、予以社會救助的建議等書面材料,移送社會救助申請地檢察院。

　　(四)明確辦案部門可以開展國家司法救助工作

　　實踐中,一些地方反映,目前司法救助工作主要是由當(dāng)事人主動提出申請而啟動,由辦案部門主動發(fā)現(xiàn)、主動移送的救助線索較少,導(dǎo)致救助工作滯后于案件辦理及矛盾化解。針對這一現(xiàn)象,《細則》在修訂過程中曾設(shè)計通過細化線索移送程序以解決上述問題。但有意見認為,辦案部門親歷辦案,對案件當(dāng)事人及其家庭情況更為了解,由辦案部門直接啟動司法救助程序,更有利于調(diào)動辦案檢察官結(jié)合辦案開展司法救助的積極性、主動性,有利于簡化內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序,提高工作效率。對于這一問題,我們綜合考量了如下因素:第一,根據(jù)《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》第6條,政法各單位應(yīng)當(dāng)指定專門機構(gòu)或者人員負責(zé)救助工作;第二,司法救助涉及資金動用,需統(tǒng)一標準和尺度,明確專責(zé)部門更有利于推動救助工作規(guī)范化發(fā)展,保障救助公平、合理。從近年來案件辦理數(shù)據(jù)看,檢察機關(guān)開展國家司法救助的數(shù)量逐年上升,在線索來源上,辦案部門移送線索數(shù)與控申部門直接辦理數(shù)量接近,對于一些特定案件,如果由辦案部門在辦案的同時開展司法救助,更有利于促進矛盾前端化解和訴源治理,促進認罪認罰從寬制度、當(dāng)事人和解制度更好落實,賦予辦案部門開展司法救助工作的職責(zé)權(quán)限具有一定合理性和必要性。綜合上述考慮,對檢察機關(guān)內(nèi)部具體負責(zé)司法救助工作的部門作出了相應(yīng)調(diào)整。

　　一是負責(zé)控告申訴檢察的部門是開展國家司法救助的專責(zé)部門,仍應(yīng)承擔(dān)以下職責(zé):接收司法救助案件線索、受理國家司法救助申請;審查國家司法救助申請、提出審查意見;反饋辦理結(jié)果、發(fā)放救助金;協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以社會救助;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)申請司法救助資金預(yù)算;向同級司法救助領(lǐng)導(dǎo)小組報告;其他相關(guān)工作。實踐中,一些地方積極貫徹檢察職能“一體化”理念,建立了由多部門共同參與的內(nèi)部聯(lián)合工作機制,即對于個別案件,由控告申訴檢察部門與移送部門共同開展調(diào)查核實、釋法說理、矛盾化解工作,實現(xiàn)了救助時效與辦案質(zhì)效的雙提升,取得了良好效果。

　　二是辦案部門也可以直接開展國家司法救助工作。對于一些案件,如果由辦案部門開展國家司法救助更為適宜的,經(jīng)檢察長批準,也可以由辦案部門直接辦理。這就要求各辦案部門在辦理案件過程中,除主動了解當(dāng)事人受不法侵害造成損失的情況及生活困難情況,及時向當(dāng)事人提供《國家司法救助申請須知》外,還應(yīng)及時核查當(dāng)事人是否符合救助條件,對于當(dāng)事人提交救助材料的,應(yīng)當(dāng)一并進行審查,根據(jù)具體情況,直接開展救助工作,減少內(nèi)部程序流轉(zhuǎn),提高工作效率。

　　(五)完善救助對象及范圍

　　《細則》在第7條規(guī)定了檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以救助的情形。該條的修訂內(nèi)容主要聚焦以下三方面:

　　一是將“因案件無法偵破”及“已過追訴時效”無法通過訴訟獲得賠償造成生活困難的刑事案件被害人及其近親屬,增加作為司法救助對象。實踐中,存在一些因案件無法偵破難以確定加害人,或者因超過訴訟時效,使得被害人或其近親屬不能通過訴訟獲得賠償,造成生活困難的情形。對于這些情形,檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)對其予以救助。

　　二是將《細則(試行)》“刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命,急需救治,無力承擔(dān)醫(yī)療救治費用的”中的“危及生命”修改為“致人身傷害”。在征求意見過程中,有意見提出,司法實踐中有的刑事案件被害人受到的侵害雖不至于危及生命,但如不及時救治可能會引起部分功能喪失,建議只要達到需要及時救治的標準且無力承擔(dān)醫(yī)療救治費用,便可得到司法救助。對于上述情形,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時伸出援助之手,救人于危難之中。因此,對該意見進行了吸收。

　　三是將刑事案件被害人受到犯罪侵害“喪失勞動能力”,依靠其收入為主要生活來源的近親屬或者其贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)的其他人作為國家司法救助對象。筆者認為,對于一些刑事案件被害人因受到犯罪的侵害雖未致死,但喪失了勞動能力,依靠其收入為主要生活來源的近親屬或者其贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)的其他人也應(yīng)得到國家司法救助。

　　此外,在修訂過程中,鑒于一些實踐情形較為復(fù)雜,尚不宜在《細則》中統(tǒng)一作出明確規(guī)定,但是,檢察機關(guān)根據(jù)具體情況,可以從化解矛盾的角度,靈活開展救助工作。主要包括:

　　一是關(guān)于因案致貧、因案返貧的被害人救助問題。征求意見過程中,一些地方反映,實踐中,還存在一些雖然可以承擔(dān)救治費用,但因承擔(dān)救治費用造成生活困難,即因案致貧、因案返貧的刑事案件被害人,應(yīng)當(dāng)將其作為司法救助對象。我們認為,對于此類人員,應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況,判斷其面臨困難的急迫程度,除依規(guī)審查是否應(yīng)對其予以國家司法救助外,還應(yīng)考慮通過開展多元救助的方式,切實幫助當(dāng)事人脫離困境。

　　二是關(guān)于行政訴訟案件能否適用國家司法救助的問題。行政檢察部門在推進行政爭議實質(zhì)性化解工作中,部分案件通過對當(dāng)事人進行司法救助,案結(jié)事了,取得良好效果,值得肯定。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第134條規(guī)定:“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件,對于申請人訴求具有一定合理性,但通過法律途徑難以解決,且生活困難的,可以依法給予司法救助。”因此實踐中,根據(jù)案件具體情況,行政檢察部門可以依法開展相關(guān)司法救助工作。

　　三是關(guān)于是否將犯罪嫌疑人列為可以救助對象的問題。筆者認為,對犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬等的救助屬于特案特辦,不具有普遍性。對此類當(dāng)事人一般不予救助,但經(jīng)審慎評估,確需救助的,也可以予以救助。例如,主要依靠犯罪嫌疑人、被告人撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)的近親屬是未成年人、殘疾人、老年人,因犯罪嫌疑人、被告人被羈押失去生活來源,生活面臨急迫困難的。

　　(六)確立“一體化”聯(lián)合救助工作機制

　　有的地方反映,因地區(qū)財政困難,一些基層檢察院救助資金有限,一定程度上制約了工作的開展,建議能夠聯(lián)合上級共同開展救助。我們認為,探索建立檢察機關(guān)“一體化”聯(lián)合救助模式,有利于解決基層檢察院案源多但救助資金有限,上級檢察院案源少、救助資金相對充足的矛盾,因此,在《細則》第14條中作出相關(guān)規(guī)定。對于符合國家司法救助條件的救助申請人,無論其戶籍所在地是否屬于轄區(qū)范圍,均應(yīng)由辦理案件的檢察院負責(zé)受理申請并提供救助。對于一些特殊情形、個別案件,例如,對于一些在管轄地有重大影響且救助金額較大的國家司法救助案件,必要時,可以由上下級檢察院聯(lián)合開展國家司法救助,并由上級檢察院負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。需要注意的是,采用聯(lián)合救助方式,仍應(yīng)遵循國家司法救助的原則和相關(guān)程序要求,嚴格把握救助標準和條件,兼顧當(dāng)事人實際情況和同類案件救助數(shù)額,做到公平、合理;對同一案件的同一當(dāng)事人只救助一次,其他辦案機關(guān)已經(jīng)予以國家司法救助的,檢察機關(guān)不再救助;對于通過訴訟能夠獲得賠償、補償?shù)?應(yīng)當(dāng)通過訴訟途徑解決。

　　(七)完善工作程序,提升救助效果

　　一是從便民角度,不再規(guī)定申請人應(yīng)當(dāng)提交“生活困難證明”。根據(jù)民政部等六部門印發(fā)的《關(guān)于改進和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作的指導(dǎo)意見》有關(guān)規(guī)定,從簡化程序、便民服務(wù)的角度,不再要求申請人必須開具有關(guān)證明,申請人提交能夠證明生活困難的材料,說明有關(guān)救助申請人的家庭成員、勞動能力、就業(yè)狀況、家庭收入等情況即可。實踐中,有的地方檢察院優(yōu)化工作方式,充分借助信息化手段,研發(fā)線上辦理申請等遠程救助系統(tǒng),與時俱進開展工作,也取得了良好效果。

　　二是細化規(guī)定審查國家司法救助申請的方式。為充分體現(xiàn)征詢?nèi)嗣袢罕娨庖�、從源頭化解矛盾的工作理念,《細則》在第19條規(guī)定了檢察機關(guān)審查救助申請必要時可以進行調(diào)查核實,調(diào)查核實可以采取當(dāng)面詢問、組織聽證、入戶調(diào)查、鄰里訪問、群眾評議、信函索證、信息核查等方式。

　　三是增加協(xié)調(diào)財政部門加強資助保障的要求�？紤]到一些地方反映當(dāng)?shù)攸h委政法委對司法救助資金實行定期、集中審批模式,存在救助資金審批不順、預(yù)算保障不足和救助資金不能及時發(fā)放等問題,《細則》在第26條規(guī)定各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)主管部門,將國家司法救助資金列入預(yù)算,建立動態(tài)調(diào)整機制,并推動建立健全國家司法救助資金快速審批撥付或預(yù)撥付工作機制。各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強與地方主管部門的溝通協(xié)調(diào),打通程序“阻滯斷點”,爭取達成共識,確保救助資金得到及時充足保障。

　　(八)關(guān)于特殊群體的司法救助工作

　　有意見建議將關(guān)于開展國家司法救助的相關(guān)文件綜合予以吸收修訂,例如,將未成年人司法救助工作的內(nèi)容在文件中一并作出規(guī)定。經(jīng)反復(fù)研究,我們認為,未成年人司法救助在救助理念、原則、范圍、標準、方式等方面與成年人司法救助均存在較大不同,而且2018年最高檢出臺的《關(guān)于全面加強未成年人國家司法救助工作的意見》對檢察機關(guān)做好未成年人司法救助工作已經(jīng)作出了較為全面、明確、具體的規(guī)定,實踐中檢察機關(guān)開展未成年人司法救助工作,應(yīng)當(dāng)依照特別法優(yōu)先于一般法的原則,繼續(xù)適用上述意見。

　　三、進一步推動工作需要注意的問題

　　制度的生命在于落實,當(dāng)前,貫徹執(zhí)行好修訂后的《細則》,還需要重點做好以下幾方面工作:

　　一是切實提高政治站位,深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想。檢察機關(guān)開展國家司法救助工作直接關(guān)聯(lián)急難愁盼的人民群眾,是檢察為民辦實事的生動實踐。因此,各級檢察機關(guān)必須從講政治的高度,推動國家司法救助各項工作措施落實,及時主動對因案造成生活困難的當(dāng)事人進行救助,實實在在發(fā)揮國家司法救助“救急解困”的功能作用,展現(xiàn)“司法為民”的政治擔(dān)當(dāng)。

　　二是堅持目標導(dǎo)向,致力解決制約司法救助工作開展的瓶頸問題。各級檢察機關(guān)應(yīng)針對工作中存在的問題,著力在強化線索發(fā)現(xiàn)、優(yōu)化救助資金審批保障、健全多元協(xié)同救助機制等方面下足功夫。一方面,要加大工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度,突破救助資金保障不足、審批機制不暢的困境;另一方面,也要杜絕簡單依賴經(jīng)濟救助這一單一救助模式的工作方式,準確了解當(dāng)事人的具體困難,開展個性化幫扶,積極協(xié)調(diào)并聯(lián)合政府、社會、涉案相關(guān)當(dāng)事人等多方力量,采用協(xié)調(diào)解決低保,幫助就業(yè)、就學(xué),申請補償、補貼、撫恤金等多種方式,落實全方位、多元化救助,充分釋放檢察溫暖,展現(xiàn)司法溫情。

　　三是時刻心系“國之大者”,強化系統(tǒng)觀念,自覺在服務(wù)大局中推動工作落實。國家司法救助工作是檢察機關(guān)融入基層社會治理、鞏固和拓展脫貧攻堅成果、服務(wù)和保障全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切實之舉。各級檢察機關(guān)必須強化系統(tǒng)觀念,既加強檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作配合,也要爭取各級黨委政府和有關(guān)部門的支持協(xié)同,不斷創(chuàng)新工作機制,切實提升檢察機關(guān)開展國家司法救助工作質(zhì)效。

　　(作者:王佳 最高人民檢察院法律政策研究室法律專題研究處副處長;邱曉晴 最高人民檢察院法律政策研究室法律專題研究處一級檢察官助理)

　　(請參見《人民檢察》2022年第7期或請關(guān)注人民檢察微信公眾號)