《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》的理解與適用

　　│李文峰* 李昊昕** 靳 婷***

　　*最高人民檢察院法律政策研究室副主任;

　       **最高人民檢察院法律政策研究室法律專題研究處處長;

　　         ***最高人民檢察院法律政策研究室檢察委員會辦公室副主任。

　　最高人民檢察院《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)是新時代檢察機關堅持以人民為中心的發(fā)展思想,深化履行法律監(jiān)督職責,切實促進司法公開的重要舉措。為正確理解和適用《規(guī)定》,推進檢察聽證工作,現(xiàn)就《規(guī)定》制定的有關情況及主要內(nèi)容介紹如下。

　　一、《規(guī)定》制定的背景與過程

　　檢察機關以聽證方式公開審查案件是提升辦案質量,擴大司法公開,保障司法公正,提升司法公信的重要方式。最高檢于2000年發(fā)布了《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定(試行)》(已失效),明確刑事申訴案件的公開審查主要以舉行聽證會形式進行。之后,最高檢對不起訴案件、民事訴訟監(jiān)督案件、羈押必要性審查案件等的公開審查、公開聽證出臺了專門規(guī)定,并對刑事申訴案件的公開審查作了進一步完善。

　　二十年來,全國各級檢察機關認真執(zhí)行相關規(guī)定,積極開展檢察聽證工作,主動接受當事人及其代理人、辯護人以及人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員等社會各界人士的監(jiān)督,有效提升了法律監(jiān)督能力,促進了司法公開、公正、公信。進入新時代,人民群眾對民主、法治、公平、正義有了新的更高要求,公平正義不僅要實現(xiàn),而且要以看得見的方式實現(xiàn)。多年的司法實踐也反映出,檢察聽證工作存在缺乏統(tǒng)一規(guī)范、適用案件范圍偏窄、適用率較低、聽證員作用發(fā)揮有限等問題。為深化履行法律監(jiān)督職責,為人民群眾提供更好更優(yōu)的檢察產(chǎn)品,最高檢于2019年啟動對檢察聽證的統(tǒng)一規(guī)范工作,研究起草《規(guī)定》。經(jīng)過對檢察聽證工作進行深入調(diào)研,征求相關內(nèi)設機構、省級檢察機關和專家學者的意見,兩次征求了最高人民法院、公安部、司法部的意見,并在此基礎上征求了全國人大常委會法工委的意見。經(jīng)反復修改完善,《規(guī)定》于2020年10月20日正式印發(fā)。

　　二、《規(guī)定》制定的目的

　　一是為了更好地堅持以人民為中心的發(fā)展思想。開展檢察聽證,是檢察機關踐行黨的群眾路線的有效途徑,可以充分保障人民群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權,體現(xiàn)以公開促公正、用聽證贏公信的理念,是檢察機關落實“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”要求的積極探索。

　　二是為了更好地履行法律監(jiān)督職責。以聽證方式聽取意見,是檢察機關依法審查辦理案件的一種具體方式。通過聽證審查辦理案件,更有利于檢察機關全面聽取各方意見,既包括各方當事人及其辯護人、代理人的意見,也包括相關辦案人員的意見,尤其是聽證員獨立發(fā)表的客觀、中立的第三方意見,能夠幫助檢察機關更加客觀準確地認定事實、適用法律,依法公正地對案件作出處理決定。

　　三是為了更好地實現(xiàn)政治效果、法律效果、社會效果有機統(tǒng)一。一方面,聽證有利于主動接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督,以“看得見”“聽得到”的法治形式,真正贏得人民群眾對檢察工作的理解和支持。另一方面,聽證能夠充分保障當事人的知情權和參與權,消弭當事人、利害關系人及社會公眾對司法辦案的疑慮,解開當事人的心結,真正實現(xiàn)案結事了。

　　三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

　　《規(guī)定》共四章二十三條,規(guī)定了聽證案件范圍、聽證會類型、聽證會參加人、聽證會程序、聽證員意見效力和聽證活動經(jīng)費管理等。

　　(一)檢察聽證的稱謂

　　《規(guī)定》第二條從主體和功能角度,將“檢察聽證”界定為“檢察機關對于符合條件的案件,組織召開聽證會,就事實認定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動”。這里借用了行政法中的“聽證”稱謂,充分體現(xiàn)了聽取各方意見,審慎作出處理決定的理念,但在功能定位、啟動方式方面與行政聽證存在顯著差別。行政聽證是當事人行使陳述權、申辯權的一種方式,一般是行政機關應當事人請求被動進行。而檢察聽證是檢察機關依法在審查案件過程中聽取聽證員和其他聽證參加人意見的活動。檢察機關可以主動組織聽證,也可以依當事人申請組織聽證。

　　對于這項工作,過去的相關規(guī)范性文件有的采用“公開審查”的表述,有的采用“公開聽證”的表述�！兑�(guī)定》之所以采用“聽證”,而沒有采用“公開審查”的表述,主要是從司法實踐考慮。多年來,“聽證”已經(jīng)作為檢察機關審查案件的一種具體方式被廣泛接受和使用,而且使用“聽證”一詞更能凸顯人民群眾依法對檢察工作享有的知情權、參與權和監(jiān)督權,體現(xiàn)檢察機關辦案的“兼聽則明”。同時,這里的“聽證”既包括“公開聽證”,也包括“不公開聽證”。

　　(二)基本原則

　　《規(guī)定》第三條規(guī)定了檢察聽證的基本原則,即“檢察機關以聽證方式審查案件,應當秉持客觀公正立場,以事實為根據(jù),以法律為準繩,做到依法獨立行使檢察權與保障人民群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權相結合”。人民檢察院組織法規(guī)定,檢察機關行使法律監(jiān)督職權,可以進行調(diào)查核實,辦案要“以事實為根據(jù),以法律為準繩”“尊重和保障人權”“實行司法公開”“接受人民群眾監(jiān)督,保障人民群眾對檢察機關工作依法享有知情權、參與權和監(jiān)督權”。檢察官法強調(diào),檢察官履行職責應當以事實為根據(jù),以法律為準繩,秉持客觀公正立場。刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律對檢察機關審查案件也提出了要求。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》等司法解釋對案件公開審查、公開聽證都作了規(guī)定。以此為基礎,《規(guī)定》確立了檢察聽證應遵循的基本原則,讓聽證員和其他聽證會參加人參與檢察機關審查案件的過程,并要求檢察機關在聽取多方意見后,秉持客觀公正立場,依法獨立作出審查案件決定。

　　(三)案件范圍

　　《規(guī)定》第四條采用概括加列舉的方式對檢察聽證案件范圍進行了界定。一方面,列舉了羈押必要性審查案件、擬不起訴案件、刑事申訴案件、民事訴訟監(jiān)督案件、行政訴訟監(jiān)督案件、公益訴訟案件等常見的聽證案件類型;另一方面,要求進行聽證的應當是在事實認定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭議,或者有重大社會影響,需要當面聽取當事人和其他相關人員意見的案件,并且在程序上設置了“經(jīng)檢察長批準”的要求。

　　特別是對于審查逮捕案件,考慮到偵查秘密原則,即偵查階段的保密要求,聽證范圍限定在需要核實評估犯罪嫌疑人是否具有社會危險性、是否具有社會幫教條件的情形。對此,通過在一定范圍內(nèi)組織聽證,檢察機關充分聽取犯罪嫌疑人居住地的居民委員會、村民委員會代表的意見,或者未成年犯罪嫌疑人所在學校代表的意見,客觀公正地作出審查決定。實踐中,審查逮捕聽證對于準確把握犯罪嫌疑人社會危險性條件適用、充分保障當事人辯護權發(fā)揮了積極作用。

　　(四)公開聽證與不公開聽證

　　《規(guī)定》第五條區(qū)分了公開聽證和不公開聽證,規(guī)定擬不起訴案件、刑事申訴案件、民事訴訟監(jiān)督案件、行政訴訟監(jiān)督案件、公益訴訟案件的聽證會一般公開舉行。審查逮捕案件、羈押必要性審查案件以及當事人是未成年人案件的聽證會一般不公開舉行。

　　以往司法實踐中,沒有嚴格區(qū)分公開聽證和不公開聽證。《規(guī)定》在總結實踐經(jīng)驗的基礎上,對公開聽證和不公開聽證作了界定。公開聽證的案件一般是訴訟程序終結的案件,包括擬不起訴案件、刑事申訴案件、民事訴訟監(jiān)督案件、行政訴訟監(jiān)督案件等。這類案件不存在泄露辦案秘密的問題,比較適合向社會公眾公開。例如,對于刑事申訴案件,檢察機關在審查時應當全面了解案件情況和各方意見,慎重作出抗訴或者不抗訴的決定,避免偏聽偏信。如果決定抗訴,在聽證基礎上作出的決定,公信力更高。如果決定不抗訴,通過聽證這種方式,能夠更好地對申訴人進行說服、引導,做到案結事了。另外,公益訴訟案件雖然不屬于訴訟程序終結案件,但因為與公共利益密切相關,為了讓公眾更好地了解案件辦理情況,一般也應公開聽證。

　　征求意見過程中,有觀點提出,將審查逮捕案件、羈押必要性審查案件列入聽證范圍,可能會泄露偵查工作秘密。經(jīng)研究,將這兩種案件的聽證規(guī)定為“一般不公開舉行”。也就是說,審查逮捕案件、羈押必要性審查案件不公開聽證是原則,以避免妨礙偵查工作正常進行。但是,如果案件相關偵查工作已經(jīng)基本完成,證據(jù)已經(jīng)固定,不會對偵查工作造成妨礙,而且根據(jù)案件情況確有必要公開聽證的,也可以公開聽證。此外,如果案件當事人是未成年人的,從切實保護未成年人權益出發(fā),一般也不公開聽證。

　　(五)聽證會參加人

　　根據(jù)《規(guī)定》第六條,聽證會參加人的范圍比較靈活,由檢察機關根據(jù)案件具體情況確定。除聽證員外,可以包括案件當事人及其法定代理人、訴訟代理人、辯護人、第三人、相關辦案人員、證人和鑒定人以及其他相關人員。

　　聽證員是檢察機關根據(jù)案件情況,邀請的與案件沒有利害關系且具備一定資質的社會人士,其在聽證會上有獨立的地位,既不同于維護自身權益的案件當事人及其法定代理人、訴訟代理人、辯護人,又不同于了解案件情況的證人�！兑�(guī)定》第七條第一款對聽證員的年齡、品行、身體條件等方面的要求作了規(guī)定,包括:應當是年滿二十三周歲的中國公民;擁護憲法和法律;遵紀守法、品行良好、公道正派;具有正常履行職責的身體條件。此外,第七條第二款還規(guī)定了不得擔任聽證員的情形,包括:受過刑事處罰的;被開除公職的;被吊銷律師、公證員執(zhí)業(yè)證書的;以及其他有嚴重違法違紀行為,可能影響司法公正的。公眾符合《規(guī)定》第七條第一款規(guī)定的,都有資格擔任聽證員。從目前實踐來看,各地在辦理案件時,有的邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員等具備一定社會經(jīng)驗的人士擔任聽證員;有的根據(jù)案件需要,邀請?zhí)丶s檢察員、專家咨詢委員或者某個領域的專家、學者擔任聽證員,提供專業(yè)意見;也有的根據(jù)案件情況,邀請當事人所在單位或者居住地的居民委員會、村民委員會的代表擔任聽證員。

　　實踐中,三位以上聽證員參加聽證會,進行評議,形成評議意見的情況比較多見,也符合案件討論、形成多數(shù)意見的一般要求。對此,《規(guī)定》第七條第三款對聽證員的人數(shù)作了限定,一般為三至七人。

　　對于人民監(jiān)督員參加聽證會,《規(guī)定》第八條明確,依照有關規(guī)定接受人民監(jiān)督員監(jiān)督。這里的“有關規(guī)定”主要指最高人民檢察院《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》。其規(guī)定,檢察機關對案件進行公開聽證,可以安排人民監(jiān)督員依法進行監(jiān)督。檢察機關對不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴案件、羈押必要性審查案件等進行公開審查,或者對有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監(jiān)督案件等進行公開聽證的,應當邀請人民監(jiān)督員參加,聽取人民監(jiān)督員對案件事實、證據(jù)的認定和案件處理的意見。檢察機關應當認真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見,依法作出處理。未采納監(jiān)督意見的,應當向人民監(jiān)督員作出解釋說明。人民監(jiān)督員對于解釋說明仍有異議的,相關部門或者檢察官辦案組、獨任檢察官應當報請檢察長決定。

　　(六)聽證會的準備

　　《規(guī)定》第九條規(guī)定:“人民檢察院可以根據(jù)案件辦理需要,決定召開聽證會。當事人及其辯護人、代理人向審查案件的人民檢察院申請召開聽證會的,人民檢察院應當及時作出決定,告知申請人。不同意召開聽證會的,應當向申請人說明理由�！庇梢陨弦�(guī)定可知,檢察聽證的啟動,分為檢察機關主動組織和當事人申請兩種。就當事人申請而言,與當事人做好溝通,是“讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義”的關鍵。檢察機關審查當事人聽證請求后,應及時告知其相關結果。如果不能組織聽證,應將涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等不能組織聽證的理由及時告知當事人。

　　提前做好聽證方案、與當事人等聽證參加人保持良好溝通聯(lián)系等,是保證聽證會順利進行的前提�！兑�(guī)定》第十條對聽證會的準備工作作了概括性要求:一是制定聽證方案,確定聽證會參加人;二是在聽證三日前告知聽證會參加人案由、聽證時間和地點;三是告知當事人主持聽證會的檢察官及聽證員的姓名、身份;四是公開聽證的,發(fā)布聽證會公告。其中,聽證方案重點要對聽證案件的處理焦點問題進行預判,做好聽證會現(xiàn)場突發(fā)情況的應對準備。

　　聽證員受檢察機關邀請參加聽證會,與案件沒有利害關系,可以保證其意見的中立客觀性�！兑�(guī)定》第十一條明確要求,檢察機關在確定聽證員以后,應當向其介紹案件情況、需要聽證的問題和相關法律規(guī)定。作為社會人士的聽證員,有的是具有一定社會經(jīng)驗和法律知識的專家,有的是當事人所在單位或者居住地的居民委員會、村民委員會代表,知識儲備、法律認知和社會經(jīng)驗各不相同。檢察官向聽證員介紹案情,可以幫助其了解案件事實,了解要聽證的焦點問題和相關法律規(guī)定,保障聽證員真正發(fā)揮參與監(jiān)督作用,確保其在充分了解案件相關事實和法律的基礎上發(fā)表意見。

　　關于聽證會的地點,《規(guī)定》第十二條規(guī)定:“聽證會一般在人民檢察院檢察聽證室舉行。有特殊情形的,經(jīng)檢察長批準也可以在其他場所舉行�！睓z察聽證室是保障聽證會有序規(guī)范進行的物質前提,最高檢《人民檢察院檢察聽證室設置規(guī)范》《檢察機關聽證室建設技術指引》《中國檢察聽證網(wǎng)建設方案》等規(guī)定對檢察聽證室的場地、設施和系統(tǒng)作了明確要求。疫情防控期間,鑒于組織現(xiàn)場聽證會存在困難,有的地方檢察機關通過網(wǎng)絡視頻等方式進行案件聽證,便利了當事人、聽證員等聽證會參加人,取得了較好的效果。

　　(七)聽證會的進行

　　(全文詳見《人民檢察》2021年第4期或請關注人民檢察微信公眾號)