在司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查中,濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪的成立,以瀆職行為造成重大損失結(jié)果為前提。“惡劣社會(huì)影響”作為重大損失的表現(xiàn)形式之一,因其概念較為抽象、概括,缺少類型化的規(guī)定,司法實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一,適用時(shí)爭(zhēng)議不斷,成為困擾偵查實(shí)踐的難題�；�于此,本文通過(guò)對(duì)“惡劣社會(huì)影響”與“非物質(zhì)損失”“其他情形”“媒體輿論”等概念的研究,厘清“惡劣社會(huì)影響”的基本內(nèi)涵,分析實(shí)踐中存在的問(wèn)題,提出司法認(rèn)定的主體、原則和方法等,以期對(duì)司法實(shí)踐有所裨益。

一、“惡劣社會(huì)影響”的內(nèi)涵

(一)“惡劣社會(huì)影響”的基本內(nèi)涵

2006年最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》明確,濫用職權(quán)行為或者玩忽職守行為,“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù),或者造成惡劣社會(huì)影響的”,應(yīng)予立案。2012年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(一)》也將“造成惡劣社會(huì)影響”作為“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”(以下簡(jiǎn)稱“重大損失”)的表現(xiàn)形式之一,但并未對(duì)其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。目前,除上述規(guī)定外,其他法律和司法解釋未對(duì)“惡劣社會(huì)影響”作出具體的解釋,學(xué)界對(duì)此也認(rèn)識(shí)不一。2016年《刑事審判參考》第1089號(hào)楊某某濫用職權(quán)、受賄案中對(duì)“惡劣社會(huì)影響”進(jìn)行了列舉,包括:(1)瀆職行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)形象,致使政府公信力下降的;(2)瀆職行為引發(fā)新聞媒體廣泛關(guān)注,引起強(qiáng)烈社會(huì)反響的;(3)瀆職行為造成大規(guī)模上訪、暴力沖突等事件,影響國(guó)家機(jī)關(guān)正常職能活動(dòng)的;(4)瀆職行為誘發(fā)民族矛盾糾紛,嚴(yán)重影響民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的;(5)瀆職行為造成其他惡劣社會(huì)影響的。

筆者認(rèn)為,瀆職行為侵犯的法益是國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)的合法、公正、有效執(zhí)行。從刑法條文的表述看,瀆職行為“導(dǎo)致”的“重大損失”是指與瀆職行為相分離的,由瀆職行為引起的公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受的現(xiàn)實(shí)損失。在《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(一)》對(duì)“人員傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”等物質(zhì)性損失作出較為明確規(guī)定的情況下,“惡劣社會(huì)影響”作為“重大損失”的另一表現(xiàn)形式,主要是對(duì)社會(huì)秩序和公共利益等造成的一種非物質(zhì)性損失。

(二)“惡劣社會(huì)影響”與“非物質(zhì)損失”的關(guān)系

從相關(guān)司法解釋和實(shí)踐情況看,“重大損失”不僅包括物質(zhì)性損失,還包括非物質(zhì)性損失。其中,“人員傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”屬于物質(zhì)性損失;“惡劣社會(huì)影響”是一種非物質(zhì)性損失,是對(duì)物質(zhì)性損失的相應(yīng)補(bǔ)充。需要注意的是,“惡劣社會(huì)影響”是否等同于“非物質(zhì)損失”?這主要取決于對(duì)“惡劣社會(huì)影響”與“其他情形”(指《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(一)》第1條第1款第4項(xiàng)規(guī)定的“其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情形”)的理解。關(guān)于“其他情形”是一種物質(zhì)性損失還是一種非物質(zhì)性損失,抑或是一種兼而有之的損失,有待進(jìn)一步探討。有觀點(diǎn)認(rèn)為,“其他情形”中并不包含“非物質(zhì)損失”,那么“惡劣社會(huì)影響”將成為“非物質(zhì)損失”的兜底條款。有觀點(diǎn)認(rèn)為,“其他情形”也包含“非物質(zhì)損失”,“惡劣社會(huì)影響”和“其他情形”在“非物質(zhì)損失”中存在非此即彼的關(guān)系。

筆者認(rèn)為,在無(wú)法明確界定“其他情形”性質(zhì)的情況下,可從“惡劣社會(huì)影響”的本質(zhì)來(lái)理解其與“非物質(zhì)損失”的關(guān)系�！皭毫由鐣�(huì)影響”本質(zhì)上具有社會(huì)性,但“非物質(zhì)損失”并非均具有一定的社會(huì)性。這就意味著,作為兜底條款的“其他情形”,包含不具有社會(huì)屬性的非物質(zhì)性損失,比如瀆職行為致使犯罪嫌疑人逃避刑事處罰等。綜上所述,“非物質(zhì)損失”包含但并不局限于“惡劣社會(huì)影響”,還包括“其他情形”中的非物質(zhì)性損失。

(三)“惡劣社會(huì)影響”與“其他情形”的關(guān)系

從《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(一)》關(guān)于“重大損失”的表述看,“惡劣社會(huì)影響”與“其他情形”是一種并列關(guān)系,且是危害程度相當(dāng)?shù)牟煌�情形。從�?shí)踐情況看,司法工作人員的瀆職行為較少直接造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失,更多的是妨礙訴訟進(jìn)行、破壞監(jiān)管秩序、導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃避追訴、致使黑惡勢(shì)力坐大成勢(shì)、造成冤假錯(cuò)案等非物質(zhì)性損失。而對(duì)于瀆職犯罪造成的非物質(zhì)性損失,絕大部分判例更傾向于適用“惡劣社會(huì)影響”,而不愿意適用“其他情形”。司法解釋規(guī)定“其他情形”,是為防止因列舉不全而導(dǎo)致遺漏相關(guān)情形。因此,在適用順序上,雖然“惡劣社會(huì)影響”優(yōu)先于“其他情形”,但不應(yīng)將“人員傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”以外的非物質(zhì)性損失都納入“惡劣社會(huì)影響”的范疇,“其他情形”具有其獨(dú)立存在的價(jià)值。2016年《刑事審判參考》列舉了“惡劣社會(huì)影響”的情形,但其表現(xiàn)形式遠(yuǎn)不止于此。此外,由于“惡劣社會(huì)影響”表現(xiàn)形式復(fù)雜多變,很難通過(guò)窮盡式列舉的方式將其與“其他情形”進(jìn)行區(qū)分。對(duì)此,需要在理解和把握“惡劣社會(huì)影響”本質(zhì)的基礎(chǔ)上,在非物質(zhì)性損失層面區(qū)分其與“其他情形”的適用范圍。

筆者認(rèn)為,“惡劣社會(huì)影響”主要有三大特征:一是社會(huì)性,即對(duì)社會(huì)不特定公眾產(chǎn)生了負(fù)面作用;二是公眾可感知性,即瀆職行為直接侵害了社會(huì)公眾的利益,造成社會(huì)公眾可以確切感知的影響;三是不可測(cè)量性,或者說(shuō)需要予以價(jià)值評(píng)價(jià)。這是指社會(huì)影響要達(dá)到“惡劣”的程度,但“惡劣”卻很難用某種客觀標(biāo)準(zhǔn)或數(shù)據(jù)來(lái)衡量�；�于以上分析,在實(shí)踐中把握“重大損失”時(shí),應(yīng)當(dāng)先對(duì)瀆職行為造成的損失后果進(jìn)行定性,對(duì)于物質(zhì)性損失考慮適用“人員傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”和“其他情形”,對(duì)于非物質(zhì)性損失則考慮適用“惡劣社會(huì)影響”和“其他情形”;再對(duì)非物質(zhì)性損失是否具有“惡劣社會(huì)影響”的特征進(jìn)行分析,在非物質(zhì)性損失并不能以“惡劣社會(huì)影響”認(rèn)定時(shí),考慮適用“其他情形”。

(四)“惡劣社會(huì)影響”與“媒體輿論”的關(guān)系

由于“惡劣社會(huì)影響”具有社會(huì)屬性,其認(rèn)定易受“媒體輿論”等社會(huì)因素的影響。對(duì)于瀆職行為引起媒體廣泛報(bào)道即可認(rèn)定為“惡劣社會(huì)影響”,幾乎成了司法實(shí)踐中的一種共識(shí)。而隨著司法理念的進(jìn)步,實(shí)務(wù)界越來(lái)越警惕輿論對(duì)司法的僭越。較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為,根據(jù)憲法第41條“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”,故不應(yīng)將公民行使正當(dāng)?shù)妮浾摫O(jiān)督權(quán)利視為“重大損失”。目前,理論界也較為普遍地批評(píng)將“媒體輿論”作為評(píng)價(jià)“惡劣社會(huì)影響”的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。同樣的犯罪,經(jīng)過(guò)媒體大量報(bào)道后會(huì)產(chǎn)生重大社會(huì)影響,但沒(méi)有經(jīng)過(guò)媒體報(bào)道的則可能不會(huì)產(chǎn)生社會(huì)影響,而且媒體的報(bào)道也可能不真實(shí)。如果將社會(huì)影響作為定罪量刑的情節(jié),不僅不符合犯罪構(gòu)成要件的基本原理,可能導(dǎo)致定罪量刑不公平,而且容易形成媒體左右定罪量刑的局面。

“惡劣社會(huì)影響”是瀆職行為對(duì)社會(huì)所直接產(chǎn)生的一種負(fù)面作用。在這種負(fù)面作用下,有時(shí)可能會(huì)間接產(chǎn)生媒體報(bào)道等附隨結(jié)果。不可否認(rèn),媒體、輿論因素可以在這一階段發(fā)揮作用,但并非判斷的必要條件和決定因素。由此可知,混淆輿論監(jiān)督的附隨結(jié)果(社會(huì)影響)與瀆職行為“造成惡劣社會(huì)影響”的區(qū)別,是輿論監(jiān)督被認(rèn)定為“造成惡劣社會(huì)影響”的關(guān)鍵。此外,從2016年《刑事審判參考》所列舉的五種表現(xiàn)形式看,“瀆職行為引發(fā)新聞媒體廣泛關(guān)注,引起強(qiáng)烈社會(huì)反響的”只是“惡劣社會(huì)影響”的表現(xiàn)形式之一,這也就意味著“惡劣社會(huì)影響”并不同于“媒體輿論”。

二、“惡劣社會(huì)影響”的實(shí)踐分析

(一)“惡劣社會(huì)影響”的實(shí)踐適用情形

經(jīng)過(guò)對(duì)近幾年實(shí)踐判例的梳理發(fā)現(xiàn),“惡劣社會(huì)影響”主要適用于濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪,在其他罪名中適用極少。此外,“惡劣社會(huì)影響”與“其他情形”存在邊界模糊、混用等情形。法院認(rèn)定“惡劣社會(huì)影響”的情形多樣,主要為以下幾種:(1)利用職務(wù)便利獲取公民信息被用于犯罪活動(dòng)的;(2)利用職權(quán)幫助追索債務(wù),擾亂社會(huì)秩序的;(3)有案不立、壓案不查,導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃避追訴的;(4)以調(diào)解、和解為由放棄偵查,導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃避追訴的;(5)以罰代刑處理刑事案件,導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃避追訴的;(6)具有(3)(4)(5)的行為,導(dǎo)致犯罪嫌疑人繼續(xù)實(shí)施犯罪行為或者黑惡勢(shì)力坐大成勢(shì)的;(7)多次捎帶違禁物品,嚴(yán)重破壞監(jiān)管秩序的;(8)對(duì)不符合條件的罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行,造成“紙面服刑”的;等等。

(二)“惡劣社會(huì)影響”的適用問(wèn)題分析

1.“惡劣社會(huì)影響”適用范圍過(guò)于寬泛。由于法律對(duì)“惡劣社會(huì)影響”的表述較為原則和抽象,司法解釋也沒(méi)有列舉具體情形,對(duì)于實(shí)踐中各種形式的非物質(zhì)性損失,很多情況下認(rèn)為只有冠之于“惡劣社會(huì)影響”才算是于法有據(jù)。有的案件在敘述瀆職行為后直接認(rèn)定為“造成惡劣社會(huì)影響”,缺乏法律論證過(guò)程;有的案件直接將群眾上訪、媒體報(bào)道等情形逐漸等同于“惡劣社會(huì)影響”,并成為其說(shuō)理的主要內(nèi)容,如“被新聞媒體曝光,造成惡劣社會(huì)影響”。

2.“惡劣社會(huì)影響”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大。由于缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),檢察機(jī)關(guān)、法院對(duì)一些瀆職行為是否“造成惡劣社會(huì)影響”存在認(rèn)識(shí)分歧。在同類案件中,有的案件沒(méi)有被立案?jìng)刹?有的案件被決定不起訴,有的案件被定罪免刑,有的案件甚至被判決無(wú)罪等,在一定程度上引發(fā)公眾質(zhì)疑。

3.“惡劣社會(huì)影響”量刑輕刑化情況較為突出。根據(jù)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則,“惡劣社會(huì)影響”與“人員傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”的危害程度相當(dāng),那么三者的刑罰結(jié)果也應(yīng)當(dāng)具有一定的相當(dāng)性。從司法實(shí)踐看,瀆職侵權(quán)犯罪輕刑化問(wèn)題比較普遍,造成惡劣社會(huì)影響的案件尤為突出,多數(shù)案件皆因犯罪情節(jié)輕微,認(rèn)罪態(tài)度良好,有自首情節(jié)等沒(méi)有被判處實(shí)刑。如劉某某濫用職權(quán)案,民警劉某某在張某承認(rèn)對(duì)被害人造成重傷但被害人拒絕傷情鑒定的情況下,便擅自對(duì)張某以行政拘留10日、罰款500元結(jié)案。事后,張某糾集多人多次實(shí)施犯罪,形成惡勢(shì)力犯罪集團(tuán),造成惡劣社會(huì)影響,法院以濫用職權(quán)罪對(duì)劉某某作出有罪判決,但免予刑事處罰。究其原因,一是“惡劣社會(huì)影響”是一種非物質(zhì)性損失,且無(wú)法直接計(jì)算和衡量,易使人產(chǎn)生其輕于“人員傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”等物質(zhì)性損失的認(rèn)識(shí)偏差;二是在“惡劣社會(huì)影響”的認(rèn)定過(guò)程中,部分不合理的司法慣性促使司法機(jī)關(guān)趨于適用輕刑或不予處罰;三是一些單位追求辦案數(shù)量而忽視辦案質(zhì)量,立了一些“可立可不立”的輕微案件,一旦立案就要把法律規(guī)定運(yùn)用到極致,以達(dá)到有罪判決的目的,進(jìn)而導(dǎo)致刑罰輕緩化。

三、“惡劣社會(huì)影響”的司法認(rèn)定

(一)“惡劣社會(huì)影響”的認(rèn)定主體

由于“惡劣社會(huì)影響”是一種非物質(zhì)性損失,具有不可測(cè)量性,有觀點(diǎn)認(rèn)為,對(duì)瀆職犯罪“惡劣社會(huì)影響”的認(rèn)定,可以考慮借鑒未成年人犯罪案件的社會(huì)調(diào)查制度。為保證調(diào)查的客觀中立,調(diào)查機(jī)構(gòu)不宜由承擔(dān)犯罪追訴職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任,也不宜由承擔(dān)審判職責(zé)的法院擔(dān)任,應(yīng)當(dāng)引入權(quán)威中立的第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)。有觀點(diǎn)認(rèn)為,可通過(guò)抽樣調(diào)查等方式,調(diào)查瀆職行為對(duì)社會(huì)造成的危害,出具調(diào)查意見(jiàn)。

筆者認(rèn)為,“惡劣社會(huì)影響”作為客觀構(gòu)成要件要素,既具有事實(shí)的面向,也有評(píng)價(jià)的內(nèi)容�！吧鐣�(huì)影響”是需要用證據(jù)證明的客觀事實(shí),而“社會(huì)影響”是否達(dá)到“惡劣”的程度,則是價(jià)值評(píng)價(jià)的內(nèi)容。因此,就濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪而言,“惡劣社會(huì)影響”理應(yīng)由偵查機(jī)關(guān)以證據(jù)的形式予以固定,并需要司法者根據(jù)社會(huì)公眾的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體評(píng)價(jià)。以社會(huì)調(diào)查的方式對(duì)瀆職犯罪的“惡劣社會(huì)影響”進(jìn)行認(rèn)定,易導(dǎo)致以社會(huì)公眾對(duì)瀆職行為的負(fù)面評(píng)價(jià)代替瀆職行為對(duì)社會(huì)造成的客觀影響,進(jìn)而將“惡劣社會(huì)影響”的認(rèn)定完全倒向一般人的主觀看法。這種做法及其導(dǎo)致的結(jié)果,看似加重了對(duì)瀆職行為的處罰力度,但嚴(yán)重制約了國(guó)家機(jī)關(guān)正�；顒�(dòng)的開(kāi)展,甚至?xí)�助推“少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”錯(cuò)誤觀念的形成。

(二)“惡劣社會(huì)影響”的認(rèn)定原則

1.“惡劣社會(huì)影響”是客觀存在的現(xiàn)實(shí)、實(shí)際影響�！皭毫由鐣�(huì)影響”與“人身傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”一樣,都是“重大損失”的具體情形,都是瀆職行為引起的現(xiàn)實(shí)損失結(jié)果,對(duì)于可能發(fā)生或者“本應(yīng)”發(fā)生,但實(shí)際沒(méi)有發(fā)生的“惡劣社會(huì)影響”,不能認(rèn)定為“重大損失”。

2.即使存在“惡劣社會(huì)影響”,仍需要根據(jù)瀆職行為與“惡劣社會(huì)影響”間的因果關(guān)系,具體判斷是否將“惡劣社會(huì)影響”歸責(zé)于瀆職行為。實(shí)際存在“惡劣社會(huì)影響”只是成立相關(guān)瀆職犯罪的必要條件之一,最終是否構(gòu)成犯罪,還需要具備瀆職行為、行為與“惡劣社會(huì)影響”間存在因果關(guān)系、行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)等要件。在這一判斷過(guò)程中,尤其需要注意當(dāng)瀆職行為本身不具有造成“惡劣社會(huì)影響”的危害性,只是由于媒體夸大,甚至錯(cuò)誤報(bào)道,在網(wǎng)絡(luò)上快速發(fā)酵,引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注、評(píng)論、轉(zhuǎn)發(fā),進(jìn)而造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響,此時(shí)若直接以“惡劣社會(huì)影響”入罪則有待商榷。

3.應(yīng)堅(jiān)持相當(dāng)性原則對(duì)“社會(huì)影響”的惡劣程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。鑒于《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(一)》對(duì)“人身傷亡”“財(cái)產(chǎn)損失”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定,“惡劣社會(huì)影響”可以參考兩者的危害性進(jìn)行衡量,即“造成死亡1人以上,或者重傷3人以上,或者輕傷9人以上,或者重傷2人、輕傷3人以上,或者重傷1人、輕傷6人以上”“造成經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上”。對(duì)于犯罪情節(jié)輕微的情形,則應(yīng)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策,加強(qiáng)紀(jì)法銜接配合,避免刑事處罰過(guò)分?jǐn)U張。在確立相當(dāng)性原則的前提下,可以根據(jù)“惡劣社會(huì)影響”的不同情形,分別確立相應(yīng)的參考衡量標(biāo)準(zhǔn)。如,可以考慮將玩忽職守行為導(dǎo)致犯罪嫌疑人再犯罪并造成社會(huì)影響的案件,認(rèn)定為造成“惡劣社會(huì)影響”,并將該類行為明確為有期徒刑以上刑罰的故意犯罪等。

作者:徐偉勇,最高人民檢察院第五檢察廳主辦檢察官、全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家,法學(xué)博士。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)第一部分、第二部分及第三部分的(一)(二),全文詳見(jiàn)《人民檢察》2024年第4期)