長三角地區(qū)是我國民營經(jīng)濟最為發(fā)達(dá)的區(qū)域之一,匯聚了眾多發(fā)展好、實力強的民營企業(yè)。近年來,江蘇省民營經(jīng)濟增加值占全省GDP比重的一半以上。民營經(jīng)濟的發(fā)展離不開民營企業(yè)經(jīng)營者。江蘇省檢察機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn),江蘇省內(nèi)服刑人員中有相當(dāng)數(shù)量的民營企業(yè)經(jīng)營者。截至2019年底,江蘇省內(nèi)正在監(jiān)獄和社區(qū)服刑的民營企業(yè)人員共12058人,其中管理層以上人員占30.35%以上,該部分服刑人員原所在企業(yè)均不同程度受到影響。具體而言,社區(qū)矯正對象中的民營企業(yè)經(jīng)營者雖然有一定的自由度,可以開展工作,但由于社區(qū)矯正監(jiān)督管理規(guī)定的限制,其難以離開居住地從事經(jīng)營活動。長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化程度高,尤其是位于滬蘇浙三省交界的蘇南地區(qū),區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)通度、融合度、協(xié)作度更高,民營企業(yè)經(jīng)營者被限制在居住地?zé)o法外出,導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受限,影響企業(yè)發(fā)展。發(fā)現(xiàn)上述問題后,江蘇省檢察機關(guān)進行了一系列調(diào)研,旨在摸清社區(qū)矯正執(zhí)行工作影響民營經(jīng)濟發(fā)展的癥結(jié)所在,從而有針對性地解決問題,優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境,服務(wù)民營企業(yè)發(fā)展。

　　一、專項調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題

　　2019年上半年,江蘇省檢察院開展了以“解決依法在矯的民營企業(yè)經(jīng)營者參與生產(chǎn)經(jīng)營的問題研究”為主題的專項調(diào)研,以江蘇省蘇州市、無錫市、鹽城市等地為樣本,開展書面和實地走訪調(diào)研,并進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,發(fā)現(xiàn)了一些突出問題。

　　(一)在矯民營企業(yè)經(jīng)營者請假規(guī)定的限制和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展需求存在沖突

　　第一,請假外出標(biāo)準(zhǔn)與民營企業(yè)經(jīng)營者外出需求矛盾突出。根據(jù)2012年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《社區(qū)矯正實施辦法》①第十三條和江蘇省高級法院、省檢察院等部門《江蘇省社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理辦法》第二十三條的規(guī)定,社區(qū)服刑人員未經(jīng)批準(zhǔn)不得離開所居住的市、縣,只有因就醫(yī)、家庭重大變故等原因,經(jīng)批準(zhǔn)才能請假外出。對于“就醫(yī)、家庭重大變故等原因”,發(fā)文機關(guān)一直未作細(xì)化解釋,因此基層社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)行時往往只批準(zhǔn)“就醫(yī)”“家庭重大變故”兩個理由,對于其他理由原則上不予準(zhǔn)假。雖然江蘇省對“法律法規(guī)規(guī)定必須由本人到場的,如結(jié)婚登記、出庭應(yīng)訴等”情形適當(dāng)作了放寬規(guī)定,但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,跨區(qū)域流動越來越頻繁,民營企業(yè)在經(jīng)營活動中需要法定代表人、投資股東、企業(yè)高級管理人員等外出處理問題的情況經(jīng)常發(fā)生,如參加各類投資談判、走訪重點客戶、簽訂重要合同等,相關(guān)規(guī)定難以滿足在矯民營企業(yè)經(jīng)營者的需求。對民營企業(yè)經(jīng)營者來說,其如果以參加相關(guān)活動為由請假,實踐中一般得不到社區(qū)矯正機構(gòu)的批準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計,2018年以來江蘇省有291人次因企業(yè)經(jīng)營活動請假被司法行政機關(guān)否決;165人次由于請銷假制度制約,經(jīng)請假未準(zhǔn),因公司業(yè)務(wù)不假外出而受到警告。

　　在民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)的蘇州地區(qū),這一問題表現(xiàn)得尤為明顯。以蘇州市吳江區(qū)為例,截至2019年2月底,該區(qū)有社區(qū)矯正對象407人,其中125人系民營企業(yè)法定代表人、投資人、高級管理人員和個體工商戶,占比約30.7%;另有77人系民營企業(yè)普通員工。②其中,約43.2%的民營企業(yè)社區(qū)矯正對象因工作需要須請假外出,進行采購、銷售、簽訂重大合同、商務(wù)談判、接待等活動。實踐中,一些在矯民營企業(yè)經(jīng)營者因無法外出導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受限,銷售額、納稅額大幅下降。

　　第二,區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的差異化不利于民營企業(yè)發(fā)展。社區(qū)矯正執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的差異化導(dǎo)致社區(qū)矯正人員在不同地區(qū)進行社區(qū)矯正會被采取不同的管理措施,受到不同待遇,這對民營企業(yè)從業(yè)者影響明顯,也不利于罪犯改造和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。針對上述問題,江蘇省檢察機關(guān)在省內(nèi)調(diào)研的基礎(chǔ)上,對滬蘇浙三地社區(qū)矯正執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)進行了對比。通過對比發(fā)現(xiàn),滬蘇浙三地社區(qū)矯正工作除以《社區(qū)矯正實施辦法》為基本依據(jù)外,均根據(jù)需要制定了相應(yīng)的實施細(xì)則或工作流程等,這些規(guī)定雖然都以《社區(qū)矯正實施辦法》為原則和基礎(chǔ),但存在一些細(xì)節(jié)性差異,在請假、審前調(diào)查、居住地變更、收監(jiān)等方面都有不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),其中請假外出規(guī)定的差異較大。具體而言:江蘇和浙江兩地均嚴(yán)格執(zhí)行《社區(qū)矯正實施辦法》第十三條的規(guī)定,而上海在具體執(zhí)行過程中,將可以請假的理由細(xì)化為本人事務(wù)、訴訟仲裁、探親祭祖等六個方面。③相較于上海更加人性化的請假規(guī)定,江蘇、浙江嚴(yán)格執(zhí)行“就醫(yī)、家庭重大變故”的請假外出標(biāo)準(zhǔn),不利于本地企業(yè)的發(fā)展。但上海的相關(guān)規(guī)定同樣存在局限性:一是該規(guī)定只適用于上海地區(qū),而人員的區(qū)域流動、經(jīng)濟的區(qū)域融合、企業(yè)的跨區(qū)域發(fā)展都要求區(qū)域規(guī)則的統(tǒng)一,導(dǎo)致其適用范圍小,難以有效發(fā)揮作用。二是該規(guī)定難以解決矯正對象外出監(jiān)管問題。三是該規(guī)定僅規(guī)定矯正對象因生產(chǎn)經(jīng)營需要可以請假外出,但對經(jīng)營外出請假的配套措施規(guī)定不完善,例如適用人員的身份認(rèn)定等不明晰,易導(dǎo)致一些矯正對象“鉆空子”獲得請假外出機會。

　　(二)法定代表人變更制度和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展需求存在沖突

　　調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的另一個較為突出的問題是,“社區(qū)矯正對象不得擔(dān)任公司法定代表人”的制度在實踐中執(zhí)行困難,且不利于民營企業(yè)發(fā)展。

　　社區(qū)矯正對象不得擔(dān)任公司法定代表人,最初規(guī)定于原國家工商行政管理局1990年頒布的《企業(yè)法人的法定代表人審批條件和登記管理暫行規(guī)定》,其1999年頒布的《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》也延續(xù)了上述規(guī)定。此外,公司法對因貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)或者破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序被判處刑罰,執(zhí)行期滿未逾五年的,也作出不得擔(dān)任公司董事、監(jiān)事、高級管理人員的禁止性規(guī)定。因此,社區(qū)矯正人員不得擔(dān)任公司法定代表人這一規(guī)定十分明確。然而,長期以來該規(guī)定在實踐中的執(zhí)行情況不太理想。據(jù)統(tǒng)計,蘇州市社區(qū)矯正對象原系民營企業(yè)法定代表人的共有346人,目前因各種原因無法變更企業(yè)法定代表人的共有188人,占比約54.3%。原因有:一是法定代表人名下有貸款,貸款未清償完畢則無法變更法定代表人;二是一些公司股東決議不同意變更法定代表人;三是特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)需要向國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)備案后,才能變更法定代表人;四是一些行業(yè)的企業(yè)法定代表人有相關(guān)資質(zhì)要求,變更后會對企業(yè)業(yè)務(wù)造成影響。

　　二、解決問題的路徑與論證

　　從調(diào)研情況來看,當(dāng)前社區(qū)矯正執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)存在多方面問題,地區(qū)間社區(qū)矯正執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)也存在差異,但社區(qū)矯正對象反映最多、要求最為迫切、對企業(yè)經(jīng)營影響最大的,仍是請假外出問題。社區(qū)矯正法和《中華人民共和國社區(qū)矯正法實施辦法》(以下簡稱《社區(qū)矯正法實施辦法》)的出臺并未徹底解決該問題。④因此,一方面需要進一步細(xì)化社區(qū)矯正請假外出執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),以滿足社區(qū)矯正對象的合理外出需求;另一方面需加強區(qū)域一體化協(xié)作,通過統(tǒng)一區(qū)域執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn),為一體化發(fā)展提供良好法治環(huán)境,服務(wù)和滿足區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展需求。

　　(一)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的必要性

　　一是有利于提升可操作性。社區(qū)矯正法以“正當(dāng)理由”作為社區(qū)矯正對象外出請假標(biāo)準(zhǔn)的原則性規(guī)定,指導(dǎo)性強而實操性弱,《社區(qū)矯正法實施辦法》雖細(xì)化列舉了部分情形,但仍不全面。實踐中,仍需社區(qū)矯正機構(gòu)具體判斷和認(rèn)定何種情形屬于“正當(dāng)理由”,社區(qū)矯正機構(gòu)的不同理解易導(dǎo)致執(zhí)法多樣化。因此,為便于實際操作、有效發(fā)揮“正當(dāng)理由”的指導(dǎo)作用,應(yīng)對執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)作進一步細(xì)化。

　　二是有利于社區(qū)矯正目的的實現(xiàn)。社區(qū)矯正法淡化了社區(qū)矯正的刑罰色彩,更加強調(diào)對社區(qū)矯正對象的教育幫扶和改造,突出對社區(qū)矯正對象的權(quán)利保障。根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點對執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)進行細(xì)化以滿足實際需要,與社區(qū)矯正法提倡的人性化的矯正理念相契合,有利于提高社區(qū)矯正的有效性和針對性,幫助矯正對象順利回歸社會、融入社會,實現(xiàn)社區(qū)矯正目的。

　　三是有利于促進民營經(jīng)濟發(fā)展。從江蘇省的調(diào)研情況來看,社區(qū)矯正對象中存在較大比例的民營企業(yè)經(jīng)營者。在長三角地區(qū)一體化發(fā)展的背景下,區(qū)域經(jīng)濟高度互通互聯(lián),如何在執(zhí)法中推動民營經(jīng)濟發(fā)展,也是社區(qū)矯正面臨的一個重要課題。社區(qū)矯正法和《社區(qū)矯正法實施辦法》雖然對在矯民營企業(yè)經(jīng)營者的請假外出事由有所放寬,但涉及企業(yè)經(jīng)營性外出的規(guī)定仍較為籠統(tǒng),對民營經(jīng)濟發(fā)展的推動力略顯不足。實踐中,可根據(jù)實際情況有針對性地對該執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進行細(xì)化,并通過區(qū)域司法協(xié)作擴大適用范圍,以營造良好的司法環(huán)境、營商環(huán)境,促進地區(qū)民營經(jīng)濟健康發(fā)展。

　　(二)區(qū)域司法協(xié)作的必要性

　　當(dāng)前,長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略,標(biāo)志著長三角地區(qū)一體化發(fā)展進入新階段。區(qū)域一體化的重要面向就是經(jīng)濟一體化,企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營是常態(tài),也是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,如果區(qū)域執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)差異較大,不利于民營企業(yè)的發(fā)展壯大。因此,經(jīng)濟一體化勢必要求司法一體化,而區(qū)域司法協(xié)作是實現(xiàn)司法一體化的重要方式。

　　檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān),是法治建設(shè)的重要力量,保障民營企業(yè)健康發(fā)展、服務(wù)國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是履行檢察職能的應(yīng)有之義。與此同時,司法行政機關(guān)在規(guī)章制訂、行政執(zhí)法、法律服務(wù)、矛盾調(diào)處、風(fēng)險化解等各方面承擔(dān)了服務(wù)保障民營企業(yè)發(fā)展的重任。檢察機關(guān)、司法行政機關(guān)在服務(wù)保障民營企業(yè)發(fā)展方面的目標(biāo)和價值追求一致。具體到社區(qū)矯正工作,社區(qū)矯正的實施者是司法行政機關(guān),監(jiān)督者是檢察機關(guān),在長三角地區(qū)一體化發(fā)展的背景下,實現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)一體化,需要檢察機關(guān)和司法行政機關(guān)統(tǒng)一認(rèn)識、協(xié)作配合。

　　三、社區(qū)矯正執(zhí)法司法一體化探索及未來發(fā)展方向

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第14期或請關(guān)注《人民檢察》微信公眾號)