根據(jù)最高人民檢察院2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《刑訴規(guī)則》)第二百八十八條規(guī)定,檢察機關辦理公安機關提請批準逮捕的案件,發(fā)現(xiàn)遺漏應當逮捕的犯罪嫌疑人的,應當經(jīng)檢察長批準,要求公安機關提請批準逮捕。公安機關不提請批準逮捕或者說明的不提請批準逮捕的理由不成立的,檢察機關可以直接作出逮捕決定,送達公安機關執(zhí)行。這就是“追捕”制度,也可稱“糾正漏捕”。追捕制度不僅涉及逮捕強制措施的準確適用,也涉及對于漏犯是否追究刑事責任,以及偵查和檢察的權力界限,意義重大。但由于刑事訴訟法對此沒有明確規(guī)定,實踐中容易產(chǎn)生認識分歧。①有些觀點即認為:我國刑事訴訟法并未明文規(guī)定追捕權,檢察機關行使追捕權欠缺法律依據(jù);追捕決定未經(jīng)公安機關提請批準逮捕而由檢察機關直接作出,有違公檢法分工負責、互相配合、互相制約的刑事訴訟原則,等等。筆者認為,這些觀點沒有正確理解追捕制度的性質(zhì)和檢察機關的法律監(jiān)督地位,有必要加以深入分析,以正視聽。

　　一、追捕制度的性質(zhì)和內(nèi)涵

　　目前,有兩類法律文件對追捕制度作出明文規(guī)定,第一類是檢察機關制定的,包括《刑訴規(guī)則》第二百八十八條和2010年《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》第十九條②,兩者內(nèi)容基本相同;第二類是會簽文件,即最高人民檢察院、公安部于2001年發(fā)布的《關于依法適用逮捕措施有關問題的規(guī)定》(以下簡稱《逮捕措施規(guī)定》)第九條③。但兩類規(guī)定有明顯區(qū)別,筆者將從三個維度對追訴制度的性質(zhì)和內(nèi)涵加以剖析。

　　(一)追捕的兩個層次

　　《刑訴規(guī)則》規(guī)定的追捕包含兩個層次,屬于廣義的追捕:一是當檢察機關發(fā)現(xiàn)遺漏應當逮捕的犯罪嫌疑人的,應當要求公安機關提請批準逮捕;二是當公安機關不提請批準逮捕或者說明的理由不成立時,檢察機關可以直接作出逮捕決定。而《逮捕措施規(guī)定》只規(guī)定了前者,對后者沒有提及,可謂狹義的追捕。從制度的效力層級上考量,《逮捕措施規(guī)定》屬于會簽文件,并未被廢止或取代,公安機關、檢察機關雙方均應當執(zhí)行。而《刑訴規(guī)則》屬于檢察環(huán)節(jié)適用刑事訴訟法的司法解釋,對公安機關的約束力有限。司法實踐中,檢察機關主要通過制發(fā)《應當逮捕犯罪嫌疑人建議書》開展追捕,直接作出逮捕決定的情況較少。實踐中的爭議也主要集中在第二層級或廣義的追捕權。

　　(二)追捕的兩種屬性

　　檢察機關要求公安機關提請批準逮捕屬于程序性權力,最終是否提請批準逮捕由公安機關決定。根據(jù)《逮捕措施規(guī)定》,公安機關審查后認為建議正確的,應當立即提請批準逮捕,認為建議不正確的,應當將不提請批準逮捕的理由通知檢察機關。可見,檢察機關的“要求”實質(zhì)上僅是一種“建議”。直接作出逮捕決定則屬于實體性權力,公安機關對此不能再進行審查,而應當立即執(zhí)行。由此可見,兩個層次的追捕權在權力屬性、約束力和適用效果上存在很大區(qū)別。按照《刑訴規(guī)則》的規(guī)定,由于有直接作出逮捕決定這一實體性權力作為支撐和后手,客觀上提升了檢察機關要求提請批準逮捕的程序性權力的效力和制度剛性。而按照《逮捕措施規(guī)定》,監(jiān)督效果可能不夠理想,也增加了個案溝通的難度。

　　(三)追捕的兩種構成

　　刑事訴訟活動中,檢察機關對公安機關的法律監(jiān)督包括偵查活動監(jiān)督和立案監(jiān)督。表面上看,追捕是對公安機關適用強制措施的監(jiān)督,屬于偵查活動監(jiān)督范疇,但這種看法不夠全面。追捕在權力結構上有兩種構成,是偵查活動監(jiān)督和立案監(jiān)督相結合的復合性權力。深究公安機關沒有提請批準逮捕的原因,既可能是對已經(jīng)立案偵查、應當逮捕的犯罪嫌疑人沒有提請批準逮捕,也可能是沒有將應當追究刑事責任的犯罪嫌疑人納入刑事偵查的范圍,自然也談不上采取強制措施。雖然兩種情況在結果上都表現(xiàn)為沒有提請批準逮捕,但性質(zhì)上有根本不同,采取檢察監(jiān)督措施的法律屬性也不同。針對前者,是監(jiān)督強制措施適用不當,屬于偵查活動監(jiān)督;針對后者,本質(zhì)上是監(jiān)督漏犯,屬于立案監(jiān)督。

　　二、追捕制度的法律和法理依據(jù)

　　雖然追捕制度在現(xiàn)行刑事訴訟法中沒有明文規(guī)定,但這并不意味著該項制度缺乏法理和法律依據(jù)。相反,該制度符合憲法、刑事訴訟法相關規(guī)定精神,是檢察機關法律監(jiān)督地位和法律監(jiān)督權的具體體現(xiàn),符合以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求,在司法實踐中發(fā)揮了巨大作用,應當予以堅持。

　　(一)追捕制度符合檢察機關憲法定位

　　檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關,其功能是維護法律的統(tǒng)一正確實施。檢察機關的法律監(jiān)督地位體現(xiàn)在刑事訴訟活動中,具有以下幾個特點:

　　1.全流程監(jiān)督。我國刑事訴訟法第八條規(guī)定,“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”。這是對憲法相關規(guī)定的落實,是對檢察機關法律監(jiān)督職能的具體化。法律監(jiān)督貫穿刑事訴訟活動始終,既包括公安機關的立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督,也包括對法院的審判監(jiān)督,還包括對看守所的羈押監(jiān)督和對監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行監(jiān)督等等。偵查活動處于刑事訴訟的前端,逮捕是最嚴厲的刑事強制措施,是否提請批準逮捕屬于重要的刑事訴訟活動,是法律監(jiān)督的重點。刑事訴訟法第一百條對此也有明確規(guī)定,即檢察機關在審查批準逮捕工作中,如果發(fā)現(xiàn)公安機關的偵查活動有違法情況,應當通知公安機關予以糾正,公安機關應當將糾正情況通知檢察機關。

　　2.客觀公正監(jiān)督。在中國特色社會主義法治體系中,檢察機關的地位不同于西方國家,其不是單純的追訴機關,既是法律監(jiān)督機關,也是司法機關。對于檢察官如何更好地堅守客觀公正立場,最高人民檢察院張軍檢察長指出,“要”在轉(zhuǎn)變觀念,檢察官履職立場必須與時俱進,切實做到不偏不倚、不枉不縱、既無過度也無不及。既要充分運用刑事手段打擊犯罪,保護人民群眾生命、健康、財產(chǎn)、環(huán)境等方面的利益;又要嚴格依法、依規(guī)、依程序辦案,切實保障人權。就逮捕強制措施適用而言,既要堅持“能不捕的不捕,能不訴的不訴”,有效降低審前羈押率,又要準確適用逮捕強制措施,對應當逮捕的及時追捕,防止犯罪分子逃脫法律制裁。

　　3.全面監(jiān)督。檢察機關的法律監(jiān)督不僅是對定罪、量刑是否準確的實體監(jiān)督,也是對立案、偵查、審判活動是否合法的程序監(jiān)督。按照刑事一體化的思想,刑事訴訟程序和刑法準確適用密不可分。④強制措施的適用不當,可能造成有罪的人逍遙法外,公平正義缺位,也可能導致無辜的人被錯誤追訴,形成冤假錯案。就追捕制度而言,遺漏犯罪嫌疑人不僅關系到對已到案同案犯的定罪量刑,也關系到公安機關采取的取保候?qū)�、監(jiān)視居住等強制措施是否合法、恰當,既屬于實體監(jiān)督的內(nèi)容,也屬于程序監(jiān)督的范疇,目的均是為了維護刑事法律的統(tǒng)一正確實施。

　　(二)追捕制度符合刑事訴訟規(guī)律

　　1.符合刑事訴訟的基本原則。我國刑事訴訟法規(guī)定了公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約的原則。偵查機關擁有強大的偵查權和自由裁量權,包括立案權、除批準逮捕以外采取其他強制措施的權力,以及采取強制性偵查措施的權力。且案件在偵查階段,很大程度上屬于封閉運行,偵查活動自由裁量權較大,容易造成偵查權力濫用。這種濫用表現(xiàn)在強制措施上,既可能是對不應當逮捕的人提請批準逮捕,也可能是對應當追究刑事責任的人不予追究、不提請批準逮捕。因此,有必要加強檢察監(jiān)督制約。追捕制度的價值就在于防止偵查權力的濫用。實踐中,公安機關遺漏犯罪嫌疑人最突出的表現(xiàn)是“另案處理”的廣泛使用,這種使用隨意性大,往往對可能涉嫌犯罪的人員查證不足、追逃不力,甚至對犯罪分子予以降格處理或者不處理。⑤通過追捕制度的運行,能夠?qū)�公安機關的不當偵查行為尤其是“另案處理”進行有效監(jiān)督,將刑事訴訟的基本原則貫徹到位。

　　2.有利于刑事訴訟活動的順利進行。我國刑事訴訟法規(guī)定了逮捕、拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)�、拘傳等五種強制措施,其適用范圍和對人身自由的限制程度各不相同。逮捕是其中最嚴厲的一種,長時間剝奪犯罪嫌疑人人身自由,雖能夠有效防止發(fā)生新的社會危險,但其所面臨的懲罰犯罪和保障人權的價值沖突也最明顯。要準確適用逮捕強制措施,確保懲罰犯罪和保障人權價值上的平衡,就必須通過法治化、規(guī)范化、精細化的司法理念和制度設計,規(guī)范權力運行機制。2012年刑事訴訟法修改時,進一步規(guī)范了強制措施的操作程序,細化了逮捕的五種社會危險性條件,增加了對于可能判處十年有期徒刑以上刑罰、曾經(jīng)故意犯罪或者身份不明等應當逮捕的情形的規(guī)定,較之以往更具有操作性。修改內(nèi)容中,既有從寬的一面,例如,要求逮捕的前提是具有社會危險性,公安機關必須提交證明社會危險性的證據(jù)材料;也有從嚴的一面,明確了三種“徑行逮捕”情形。目的均是為了確保準確適用逮捕措施,保障訴訟活動順利進行。追捕制度使逮捕強制措施的適用更加完善、嚴密,有利于保障刑事訴訟活動的順利進行。

　　3.適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革。以審判為中心的刑事訴訟制度改革確立了刑事訴訟活動的“證據(jù)裁判”和“疑罪從無”等原則,從偵查開始,到審查起訴、法庭審理,都須做到事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗,⑥這對偵查活動和檢察監(jiān)督都提出了更高要求。公安機關遺漏犯罪嫌疑人不追究刑事責任,或者應當提請批準逮捕而未提請,其對案件質(zhì)量造成的危害不容忽視:一是影響對已到案同案犯的罪行認定。共同犯罪中犯罪嫌疑人、被告人可能將責任推給未到案的同案犯,或者為了包庇同案犯而攬責,如果同案犯未到案則很難進行核實,無法做到罪刑相適應。二是造成證據(jù)鏈條缺失。遺漏犯罪嫌疑人可能導致應當獲取的供述未獲取,應當調(diào)取的客觀證據(jù)無法發(fā)現(xiàn),損害案件事實的查明效果,破壞證據(jù)鏈條的完整性,甚至可能造成冤假錯案。三是可能造成同案不同判。公安機關由于各種原因做拆案處理,導致同案犯在不同地區(qū)或者不同時間被偵查、起訴和審判,所采用的證據(jù)也不盡一致,最終認定的事實和罪名都可能不同,甚至造成主犯輕判、從犯重判的結果,影響司法效果。因此,為適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革,從確保證據(jù)鏈條的完整性、提高刑事案件質(zhì)量、確保辦案“三個效果”的角度出發(fā),有必要通過追捕制度加強對漏犯的法律監(jiān)督。

　　(三)追捕制度符合現(xiàn)行法律規(guī)定

　　第一,憲法法律賦予檢察機關逮捕權。對此,可以從三個層次進行分析。首先,憲法和法律將逮捕權授予檢察機關,以此制約偵查權。根據(jù)憲法第三十七條規(guī)定,任何公民,非經(jīng)檢察機關批準或者決定或者法院決定,并由公安機關執(zhí)行,不受逮捕。刑事訴訟法第八十條規(guī)定,“逮捕犯罪嫌疑人、被告人,必須經(jīng)過人民檢察院批準或者人民法院決定,由公安機關執(zhí)行”。這是對憲法原則的重申和具體體現(xiàn)。之所以將逮捕權交由檢察機關行使,而不是由公安機關行使,是因為逮捕關系到公民最基本的人身自由,需要由客觀中立的檢察機關加強權力制約。其次,應當對逮捕權作全面理解。逮捕權作為一項完整權能,既包括對不應當逮捕的人不批準逮捕,也包括對應當逮捕的人批準、決定逮捕。根據(jù)憲法規(guī)定,檢察機關不僅能夠依公安機關申請而“批準逮捕”,也可以不經(jīng)申請自行“決定逮捕”。實踐中,由檢察機關決定逮捕,既包括對審查起訴階段的犯罪嫌疑人決定逮捕,也并未排除對偵查階段的犯罪嫌疑人決定逮捕。最后,是否符合逮捕條件應由檢察機關審查。既然憲法和刑事訴訟法將逮捕權賦予檢察機關,那么在是否符合逮捕條件這個關鍵問題上,如果公安機關和檢察機關產(chǎn)生認識分歧時,應當以檢察機關的意見為準,這是由檢察機關行使逮捕權的題中應有之意。

　　第二,檢察機關負有追究漏犯的法律責任。根據(jù)刑事訴訟法第一百七十一條之規(guī)定,“人民檢察院審查案件的時候,必須查明:(一)犯罪事實、情節(jié)是否清楚,證據(jù)是否確實、充分,犯罪性質(zhì)和罪名的認定是否正確;(二)有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人;(三)……”。也就是說,檢察機關負有監(jiān)督追究漏犯的法定職責,在以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下,這種職責和壓力應當向前傳導至審查逮捕階段:一是符合訴訟經(jīng)濟原則。檢察機關正式介入刑事訴訟活動通常是從審查逮捕開始,在此階段追捕漏犯能夠盡早查明案件事實,確保正確的偵查、起訴方向,防止司法資源浪費。二是體現(xiàn)訴訟效率。審查逮捕階段追捕漏犯,對應當逮捕的犯罪嫌疑人采取逮捕強制措施,能夠及時推進訴訟進程,防止訴訟活動的反復,也防止訴訟活動分散進行而過分延遲。三是確保案件質(zhì)量。當前,檢察機關已完成“捕訴一體”辦案機制改革,對同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴和立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等工作,由同一檢察官或者檢察官辦案組負責。也就是說,同一檢察官既辦理審查逮捕又辦理審查起訴,盡管捕、訴的證明標準不同,但在防范冤假錯案、確保案件質(zhì)量上的要求是一以貫之的,都應當秉持客觀公正立場,守住案件質(zhì)量底線。在“捕訴一體”辦案模式下,偵查不再是劃分“捕”和“訴”的界河,而成為連接兩者的紐帶,⑦法律監(jiān)督也無需等到審查起訴階段才行使,檢察機關應當切實承擔審前的主導責任、發(fā)揮主導作用。

　　第三,追捕制度與檢察機關的其他監(jiān)督職能有機銜接。首先,追捕制度屬于偵查活動監(jiān)督的范疇,與其他偵查活動監(jiān)督職能屬于有機整體,在此不再贅述。其次,追捕是立案監(jiān)督權的有機組成部分。我國刑事訴訟法第一百一十三條賦予檢察機關立案監(jiān)督權,規(guī)定檢察機關對于公安機關應當立案而未立案的,應當要求其說明不立案理由,認為理由不成立的應當通知其立案。甚至經(jīng)省級以上檢察院決定,檢察機關還可以立案偵查公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件。⑧立案偵查只是刑事訴訟的手段,依法追究犯罪分子刑事責任,保障人民群眾合法權益才是目的。既然賦予了檢察機關廣泛的立案監(jiān)督權,為了保障偵查活動的正常推進,有必要賦予檢察機關保障程序順利進行的必要監(jiān)督權力,包括要求提請批準逮捕和直接作出逮捕決定,防止公安機關立而不偵、偵而不查、久偵不結,否則立案監(jiān)督的制度價值和實際效果難以保證。最后,追捕制度與檢察機關保留的偵查職能相協(xié)調(diào)。根據(jù)刑事訴訟法、《刑訴規(guī)則》《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》等法律規(guī)定,檢察機關在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪,可以立案偵查。之所以作此保留,一個重要原因是檢察機關參與刑事訴訟活動的全過程,具有發(fā)現(xiàn)、偵查違法犯罪行為的便利和能力。如果公安機關對應當逮捕的犯罪嫌疑人不提請批準逮捕,不排除其中存在濫用職權、玩忽職守等違法犯罪行為,應當予以監(jiān)督糾正,甚至立案偵查,追捕權與立案偵查權兩種權力互為支持、相互銜接。

　　三、完善和強化追捕制度的建議

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第10期或請關注《人民檢察》微信公眾號)