保護產業(yè)發(fā)展檢察政策的法治進路①

│黃茂欽* 李 楠**

　　[摘 要] 產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的生成基礎源自黨和國家頒行的與產業(yè)相關的公共政策,其本質是檢察工作領域具有一定約束力的軟性規(guī)范,主要有司法解釋、檢察建議、工作報告等,在司法主動服務于經濟發(fā)展新常態(tài)和深化檢察改革等方面發(fā)揮著重要的作用。實踐中,產業(yè)發(fā)展領域的檢察政策一方面具有引導、補充、回應等功能,另一方面也在政策制定與實施上顯現出諸多局限。對此,應積極推進產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的法治化進程,具體可從完善和評估兩方面確保其在保護產業(yè)發(fā)展和推進檢察改革等方面目標的實現。

　　近年來,隨著全面依法治國的穩(wěn)步推進和人民檢察事業(yè)的迅速發(fā)展,理論界日漸重視對檢察政策的研究,但有關產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的探討仍處于相對薄弱、且不能滿足經濟法治現實需求的困境之中。與理論不足形成鮮明對比的是,最高人民檢察院近年來陸續(xù)發(fā)布了一系列服務和保障經濟發(fā)展的檢察政策,各省級檢察院也積極響應并實施了指導檢察工作的建議和意見。這些政策性文件使經濟領域的檢察政策呈現出多種樣態(tài),并逐漸體系化,為產業(yè)發(fā)展領域的檢察政策研究提供了現實依據。有鑒于此,筆者立足于豐富理論資源和促進產業(yè)發(fā)展來研究檢察政策,從其內涵界定入手,厘清其主要類型,并闡釋其在檢察實踐中的功能和局限,提出完善此類檢察政策的法治進路,以期實現產業(yè)發(fā)展領域檢察政策理論與實踐的銜接和互動,回應產業(yè)治理的現實需求,切實保障我國產業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　一、學理界定:產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的內涵及類型

　　(一)產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的內涵

　　1.檢察政策的本質辨析:檢察工作領域的軟性規(guī)范。目前,有關檢察政策的概念尚未形成通說,但主要觀點有以下幾種:第一種觀點認為,檢察政策是有關檢察工作的目標、方針和策略的類型豐富的權威性意見;②第二種觀點提出,檢察政策主要是指由最高檢察機關和各省級檢察機關制定的一系列指導檢察工作的文件、規(guī)定等;③第三種觀點主張,檢察政策是檢察機關根據國家政策以及檢察制度和檢察工作需要,制定實施的規(guī)范和指導檢察工作的目標、方針和政策的總和。④筆者認為,檢察政策主要是指檢察機關依據黨和國家政策及檢察工作的需要而制定和實施的指導檢察工作和推進檢察實踐的政策性文件的總和。其本質是檢察工作領域具有一定約束力的“軟法規(guī)范”。⑤其特點體現在以下三個方面:

　　一是非強制性。檢察政策作為一種軟性規(guī)范,并不依靠國家強制力保障實施,而是依靠檢察人員、相關單位及公眾自愿自覺履行。作為公共政策的組成部分,檢察政策是公共治理背景下的柔性司法制度,其制定與實施沒有法律那般明確,違反或不履行檢察政策的后果也遠不及法律那般嚴格。事實上,正是在這種較為“寬松”的運行機制保障下,檢察政策才能確保檢察人員與檢察制度之間形成良性互動。二是能動性。這主要是指檢察機關制定和實施檢察政策的主動性。在司法主動服務于經濟發(fā)展新常態(tài)的背景下,檢察機關不斷出臺和調整檢察政策,積極回應黨和國家在中國特色社會主義事業(yè)建設中的方針政策,回應人民群眾的關切,回應一線檢察人員對具體檢察工作的要求。其在一定程度上彌補了司法活動被動性可能帶來的僵化、滯后等局限,為經濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。三是實效性。檢察政策的制定是為了實現特定目的或價值追求。在實踐中,某些特定領域的檢察政策對檢察實踐的發(fā)展起到了事實上的約束效果,并產生社會實效。這種實效性既可以通過在個案司法裁決上運用具體檢察政策來體現,也可通過廣泛地宣示檢察政策得以強化。

　　2.產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的特點。產業(yè)發(fā)展領域的檢察政策符合檢察政策的本質,同時顯現出其自身的特點。其一,產業(yè)發(fā)展領域的檢察政策旨在促進和保護產業(yè)發(fā)展,具有目的導向性。其二,它突出能動司法在服務經濟發(fā)展和回應人民關切中的作用,具有及時有效性。其三,與經濟領域的檢察政策之間具有包含關系,內容較為分散龐雜,缺乏系統性。其四,符合檢察政策的本質要求,并呈現出類型化特征。

　　(二)產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的類型

　　根據產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的內涵,可將此領域的檢察政策細分為以下五類:(1)保護產業(yè)發(fā)展的司法解釋。⑥這是指最高人民檢察院單獨或與最高人民法院聯合發(fā)布的司法解釋,它是最高人民檢察院為統一解釋和適用法律、維護司法公正、彌補產業(yè)領域立法不足而推出的主要規(guī)范。(2)保護產業(yè)發(fā)展的檢察建議。⑦檢察機關在工作過程中發(fā)現某些行業(yè)或者相關單位存在影響產業(yè)發(fā)展的問題,可對其提出檢察建議。(3)保護產業(yè)發(fā)展的工作報告。這主要是指檢察機關工作報告中與產業(yè)保護相關的內容,例如2018年《最高人民檢察院工作報告》指出,要堅定不移地貫徹新發(fā)展理念,服務經濟發(fā)展新常態(tài),保護新興產業(yè)發(fā)展等,均是對產業(yè)領域檢察工作的指導和籌劃。(4)保護產業(yè)發(fā)展的指導性案例。這主要是指最高人民檢察院發(fā)布的相關指導性案例,旨在通過加強案例指導來懲防不同產業(yè)中的經濟犯罪。(5)有關批復和會議紀要等。這主要是指檢察機關的有關批復和會議紀要等,多體現在具體檢察工作與檢務保障方面。

　　在司法實踐中,上述五種類型的檢察政策多用于懲防經濟犯罪,并體現在某些具體領域:一是國有企業(yè)改革領域。這主要指檢察政策旨在為國有企業(yè)改革發(fā)展提供司法保障,優(yōu)化營商環(huán)境,增強企業(yè)風險防范和應對能力,加強企業(yè)平等保護,推動構建新型政商關系。二是知識產權保護領域。強調各級檢察機關應當根據知識產權屬性、特點及實踐需要,實現個案適度保護與類案協調處理,以提升知識產權保護的司法能力。三是維護競爭秩序領域。這主要體現為檢察政策在保障市場主體公開公平公正參與市場競爭、推動形成統一透明、規(guī)范有序的市場環(huán)境等方面發(fā)揮作用。四是產品質量管理領域。例如,2016年最高人民檢察院第四批指導性案例詳細闡明了產品質量管理方面的辦案標準,主要涉及生產、銷售有毒、有害食品,生產、銷售偽劣產品以及食品監(jiān)管瀆職等內容,旨在規(guī)范產品監(jiān)管案件的處理。五是金融市場監(jiān)管領域。這主要是指檢察政策在防范和化解金融風險、維護金融管理秩序、懲治金融犯罪等方面發(fā)揮作用。六是訴訟程序等其他方面。這主要是指在個案中對法不溯及既往、罪刑法定、從舊兼從輕原則的實際遵循,以及對罪與非罪不清的按無罪處理等政策的貫徹保障,用以銜接實體性檢察政策和程序性檢察政策。

　　二、實踐考察:產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的功能及局限

　　(一)產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的功能

　　產業(yè)發(fā)展領域檢察政策在實踐中發(fā)揮著解釋和適用法律、懲治預防經濟犯罪、回應經濟社會發(fā)展需求和深化檢察改革等作用。其在總體上體現出五種功能:一是引導功能。這主要是指該類檢察政策具有引導檢察機關貫徹落實黨和國家有關經濟發(fā)展的大政方針,引導檢察機關合理解釋和適用法律的功能。⑧換言之,檢察政策能夠避免法律解釋和適用過程中的分歧,規(guī)范檢察人員的辦案行為,引導企業(yè)或業(yè)內人士正確理解法律和服從裁判,有助于同案同判、公正司法。二是補充功能。這主要是指在產業(yè)發(fā)展領域立法缺失或滯后的情況下,相關檢察政策具有被用以指導檢察工作的功能。在我國司法實踐中,某些產業(yè)的發(fā)展尚處于立法不足階段,而檢察政策正是在這一背景下,通過與產業(yè)政策等經濟政策的互動來彌補這種功能缺失,進而懲防經濟犯罪,促進產業(yè)發(fā)展。三是回應功能。這主要是指該類檢察政策具有主動回應經濟社會發(fā)展變化,回應公眾日益增長的司法需求的功能。保護產業(yè)發(fā)展的檢察政策是司法主動回應經濟發(fā)展新常態(tài)、創(chuàng)新經濟治理方式和推進全面依法治國的重要體現。其彰顯了憲法、法律、經濟政策與檢察政策之間的互動和協調。⑨四是調配功能。這主要是指檢察政策具有對產業(yè)發(fā)展事務中涉及的經濟利益和司法資源進行調節(jié)與配置的功能。在檢察政策的制定與實施過程中,涉及某些具體產業(yè)或行業(yè)相關方面的人、財、物等利益或資源的配置,如公司財產查封、扣押或凍結等程序,均是檢察機關運用職能進行社會資源調整分配的體現。五是改革功能。這主要是指該類檢察政策具有助推檢察改革、完善經濟領域檢察工作的功能。具有建設性和創(chuàng)新性的檢察政策往往是檢察改革事業(yè)推進的先導,很多檢察改革措施也常以檢察政策的形式出現。

　　(二)產業(yè)發(fā)展領域檢察政策的局限

　　在充分認識和肯定產業(yè)發(fā)展領域檢察政策積極功用的同時,也應當看到,其存在諸多局限。

　　1.檢察政策制定的局限。檢察政策制定的局限主要體現在:(1)其與法律之間尚未形成良好的互動、協調關系。實踐中,檢察政策為了回應某一特定經濟政策目標,往往忽略了與經濟法律法規(guī)的銜接與協調,一些實施效果良好的檢察政策并沒有被現行民事訴訟法、刑事訴訟法等吸收。(2)政策覆蓋面有限。這主要是指檢察政策不能全面、全流程地涉及產業(yè)發(fā)展領域,有關新興產業(yè)的政策明顯少于傳統產業(yè),相關實體性規(guī)定也少于程序性規(guī)定,尤其是在諸如互聯網金融、人工智能等方面覆蓋度有限。(3)適用范圍不規(guī)范。實踐中,有些檢察機關存在將檢察建議與糾正違法通知書、檢察意見書等相混淆的現象,在適用范圍上存在一定程度的隨意性,缺乏規(guī)范性。⑩(4)制發(fā)程序不統一。例如,有些檢察建議是以本院名義發(fā)出,有些則由本院內設部門發(fā)出。另外,在審批程序上,有的是多級審批,有的是經部門領導審批即可,各地程序差異較大。11(5)責任虛化。由于檢察政策不具有強制力和問責性,是否遵循對檢察人員影響不大,其在實踐中常常得不到切實有效的執(zhí)行,責任追究方面的規(guī)定空白消減了政策本身的約束力,導致檢察政策易流于形式。

　　2.檢察政策實施的局限。檢察政策實施的局限主要體現在:(1)選擇性適用問題。檢察政策多以報告、意見、建議等方式呈現,并不像法律規(guī)定那般明確。在實踐中,檢察人員對檢察政策的運用可能帶有隨意性,同時,可能摻雜一定的主觀因素,部分檢察人員對檢察政策的學習體會也不夠深刻,甚至不能準確判斷相關檢察政策是否存在,導致其實施效果大打折扣。(2)適用順序不明。例如,在某些產業(yè)立法缺失的情況下,是優(yōu)先適用相關司法解釋還是優(yōu)先適用其他政策規(guī)范尚無明確規(guī)定。筆者認為,較為合理的適用順位應當是司法解釋優(yōu)于指導性案例、工作報告、批復和檢察建議等。(3)假借檢察政策之名行權力尋租之實。例如,某些檢察人員接受涉案企業(yè)的賄賂,幫助其掩蓋犯罪事實或維護其不當利益,通過更改檢察建議相關內容或執(zhí)行方式,幫助涉案企業(yè)逃避法律責任。(4)對政策的管理有待規(guī)范。這主要是指檢察機關不同部門就同一問題重復制定檢察政策等問題。在實踐中,經濟領域的檢察政策內容較為分散龐雜,在歸檔保存和統計方面都缺乏規(guī)范,容易造成檢察政策運行的失序。(詳見《人民檢察》2019年第12期,有刪節(jié))

　　*西南政法大學經濟法學院教授、博士生導師;

　　**西南政法大學經濟法專業(yè)博士研究生。

　　①本文系最高人民檢察院檢察理論研究課題《保護產業(yè)發(fā)展的檢察政策法治化問題研究》(編號:GJ2018C30)的階段性研究成果。

　　②參見謝鵬程:《論檢察政策》,載《人民檢察》2011年第3期。

　　③參見但偉:《從檢察政策的屬性分析來解讀新一輪檢察改革的目標選擇——以十七年來最高檢察機關頒行的檢察政策為樣本》,載《河南社會科學》2013年第12期。

　　④參見王守安:《論檢察政策及其實施》,載《河南社會科學》2014年第2期。

　　⑤所謂軟法,指效力結構未必完整、無需依靠國家強制力保障實施、但能夠產生社會實效的法律規(guī)范。參見羅豪才、宋功德:《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》,載《中國法學》2006年第2期。

　　⑥參見李大勇:《論司法政策的正當性》,載《法律科學》2017年第1期。

　　⑦參見劉鐵流:《檢察機關檢察建議實施情況調研》,載《人民檢察》2011年第2期。

　　⑧⑨參見劉武俊:《司法政策的基本理論初探》,載《中國司法》2012年第3期。

　　⑩參見韓成軍:《檢察建議的本質屬性與法律規(guī)制》,載《河南大學學報(社會科學版)》2014年第5期。

　　11引注同⑦。

　　            (摘自《人民檢察》2019年第12期)