刑事執(zhí)行檢察工作的優(yōu)化①

│江蘇省常州市人民檢察院課題組*

　　[摘 要] 針對(duì)刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督效果不明顯、監(jiān)督剛性有待提升、監(jiān)督方式不夠完善等問(wèn)題,應(yīng)從以下方面優(yōu)化刑事執(zhí)行檢察工作:一是刑事執(zhí)行檢察工作應(yīng)建構(gòu)“調(diào)查+偵查+審查”的發(fā)展模式。二是按照合法性確認(rèn)和違法性糾正相結(jié)合、監(jiān)督不干預(yù)原則,獨(dú)創(chuàng)性地把案件分為刑罰執(zhí)行類、刑事執(zhí)行變更類、職務(wù)犯罪偵查類、人權(quán)保障類、突發(fā)事件類等類型,并建立不同辦案模式。三是探索刑事執(zhí)行檢察工作的價(jià)值延伸,既應(yīng)通過(guò)監(jiān)督推動(dòng)刑事執(zhí)行工作的規(guī)范化,也應(yīng)在推動(dòng)國(guó)家刑罰權(quán)落實(shí)的基礎(chǔ)上做好罪犯改造工作。

　　隨著修改后的刑事訴訟法和修訂后人民檢察院組織法的頒布實(shí)施,如何更加全面協(xié)調(diào)充分履行檢察職能便成為一個(gè)重要課題。就刑事執(zhí)行檢察工作來(lái)說(shuō),探索優(yōu)化巡回檢察與派駐檢察相結(jié)合、專項(xiàng)檢察與常規(guī)檢察相結(jié)合、巡視檢察與同級(jí)檢察相結(jié)合等三種檢察方式,著力強(qiáng)化羈押必要性審查、刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督、核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管漏管、刑事執(zhí)行職務(wù)行為監(jiān)督等四項(xiàng)核心業(yè)務(wù),是做好該項(xiàng)工作的重點(diǎn)。筆者以當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察工作存在的問(wèn)題為切入點(diǎn),分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因,進(jìn)而針對(duì)性提出刑事執(zhí)行檢察工作的優(yōu)化路徑,以期對(duì)刑事執(zhí)行檢察工作合理開(kāi)展有所裨益。

　　一、刑事執(zhí)行檢察工作存在的主要問(wèn)題

　　(一)監(jiān)督效果不夠顯著

　　刑事執(zhí)行檢察在督促落實(shí)刑罰權(quán),保障犯罪嫌疑人、被告人以及罪犯人權(quán),推動(dòng)監(jiān)管改造目的實(shí)現(xiàn)等方面已經(jīng)取得了較好效果,但仍然任重而道遠(yuǎn)。例如,減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行傾向于有權(quán)人、有錢(qián)人的現(xiàn)象仍然一定程度存在,在對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所開(kāi)展羈押必要性審查等人權(quán)保障專項(xiàng)檢察活動(dòng)中,監(jiān)督糾正冤錯(cuò)案件的作用發(fā)揮有待進(jìn)一步增強(qiáng)。此外,刑事執(zhí)行檢察在促進(jìn)完善社會(huì)綜合治理方面的作用仍然不夠彰顯,該項(xiàng)職能維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧穩(wěn)定的效果沒(méi)有得到最大程度的發(fā)揮。

　　(二)監(jiān)督剛性有待提升

　　公權(quán)力行使的一個(gè)顯著特點(diǎn)是必須有強(qiáng)制力作為后盾。一方面,相比于其他檢察監(jiān)督可以采用抗訴、再審檢察建議、建議更換承辦人等強(qiáng)制力較高的方式,刑事執(zhí)行檢察工作中往往只能采用口頭或書(shū)面糾正違法、檢察建議等強(qiáng)制力較低的監(jiān)督方式,實(shí)踐中被監(jiān)督單位拖延采納、變通采納甚至拒絕采納監(jiān)督建議的情形屢見(jiàn)不鮮。另一方面,有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)或建議不采納、置之不理或表面采納但無(wú)實(shí)質(zhì)性整改落實(shí)的,由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任、該承擔(dān)何種責(zé)任、如何追責(zé)等法律規(guī)定不明確,一些監(jiān)督意見(jiàn)或建議落實(shí)情況不夠理想,有的問(wèn)題甚至多次重復(fù)監(jiān)督也沒(méi)有得到有效糾正。

　　(三)監(jiān)督方式不夠規(guī)范

　　無(wú)論是公權(quán)法定的要求,還是檢察司法的基本遵循,規(guī)范都是檢察監(jiān)督產(chǎn)生法律效力的重要方式,也是檢察監(jiān)督公信力的重要源泉。刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的任意一項(xiàng)權(quán)力行使也不能例外�？疾煨淌聢�(zhí)行檢察監(jiān)督的多項(xiàng)職能,規(guī)范性的缺失是一個(gè)亟須解決的緊迫問(wèn)題。例如,被監(jiān)管人死亡監(jiān)督、執(zhí)行死刑臨場(chǎng)監(jiān)督、暫予監(jiān)外執(zhí)行檢察、戒具使用檢察、禁閉檢察、脫逃等事故檢察,當(dāng)前都沒(méi)有明確具體的規(guī)范性文件。又如,對(duì)減刑假釋實(shí)行同步監(jiān)督,現(xiàn)有辦案程序大多由刑事訴訟法作出原則性規(guī)定,缺乏統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法來(lái)規(guī)范。②這容易產(chǎn)生監(jiān)督程序意識(shí)淡薄、監(jiān)督隨意性大、案件化辦理過(guò)程不完整等問(wèn)題。而很多刑事執(zhí)行監(jiān)督案件沒(méi)有規(guī)定辦案期限,也是監(jiān)督方式不規(guī)范的重要表現(xiàn)。

　　(四)監(jiān)督盲區(qū)仍然存在

　　刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)該是全方位、無(wú)死角的,但實(shí)踐中仍然存在諸多監(jiān)督盲區(qū)。例如,法律規(guī)定看守所在收到法院“三書(shū)一表”(起訴書(shū)、判決書(shū)、交付執(zhí)行書(shū)和在押人員登記表)后一個(gè)月內(nèi)交付監(jiān)獄執(zhí)行,但這一個(gè)月的空檔期就可能出現(xiàn)法院、看守所、監(jiān)獄“三不管”的情形,進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督對(duì)象不明確;在法院交付執(zhí)行未果、罪犯下落不明而請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)發(fā)出通緝令追捕時(shí),一些公安機(jī)關(guān)往往以沒(méi)有采取逮捕等強(qiáng)制措施為由拒絕追捕。又如,在異地執(zhí)行強(qiáng)制醫(yī)療時(shí),如果公安機(jī)關(guān)存在未按時(shí)交付執(zhí)行等違法情形的,是由強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行地檢察機(jī)關(guān),還是由申請(qǐng)地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,因規(guī)定不明確容易出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)督的情形。

　　(五)司法辦案特征不夠典型

　　盡管現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門(mén)大力倡導(dǎo)從“辦事”向“辦案”模式轉(zhuǎn)變,但將諸多程序性、事務(wù)性工作作為辦案,并不符合通常意義上的辦案概念,從而形成刑事執(zhí)行檢察工作標(biāo)準(zhǔn)不高、人人皆可履職的現(xiàn)象。例如,如果將監(jiān)管場(chǎng)所的日常安全防范、出入監(jiān)獄、交付執(zhí)行等作為案件辦理,可能欠缺辦案的一些“硬件”,相當(dāng)一部分案件缺乏證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和具體操作規(guī)程,如辦案期限不明、調(diào)查結(jié)論不嚴(yán)謹(jǐn)、卷宗歸檔不規(guī)范等。尤其是證據(jù)收集、調(diào)查核實(shí)的相關(guān)規(guī)定缺失,易導(dǎo)致刑事執(zhí)行檢察案件由于缺乏實(shí)質(zhì)審查,進(jìn)而缺乏說(shuō)服力。

　　二、刑事執(zhí)行檢察工作存在的突出問(wèn)題的原因分析

　　(一)職能構(gòu)成體系化不足,主責(zé)主業(yè)未能完全凸顯

　　相比檢察機(jī)關(guān)其他職能,刑事執(zhí)行檢察具體職能比較龐雜,各項(xiàng)工作之間的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性不足,呈現(xiàn)不成體系的零散狀態(tài)。這就需要對(duì)表面互不關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)職能內(nèi)容進(jìn)行深入研究,探求其背后的共同目標(biāo)和價(jià)值追求,揭示各職能之間的有機(jī)聯(lián)系,進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的條目分類和重構(gòu),使刑事執(zhí)行檢察工作有“一目了然”的整體感,并使其主責(zé)主業(yè)在這一過(guò)程中逐漸顯現(xiàn)。就現(xiàn)階段而言,這一研究過(guò)程并未得到應(yīng)有的重視,刑事執(zhí)行檢察工作的機(jī)理、方式和目標(biāo)等并未得到完整深入的闡釋,具體工作一定程度上處于范圍不確定、主次難分清、重點(diǎn)不突出的狀態(tài),影響了刑事執(zhí)行檢察工作的提升。

　　(二)相關(guān)法律規(guī)定不完善,履職根基不夠堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固

　　刑事執(zhí)行檢察工作主要是針對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,以確保國(guó)家刑罰權(quán)的有效落實(shí),其發(fā)揮職能作用的前提取決于刑事執(zhí)行活動(dòng)本身的確定性、規(guī)范性、合理性和可評(píng)價(jià)性。尤其是規(guī)范性和可評(píng)價(jià)性,往往決定了刑事執(zhí)行檢察工作開(kāi)展的可行性及履職效果。如何通過(guò)全面履行檢察監(jiān)督職能,進(jìn)一步完善刑事執(zhí)行活動(dòng)的基礎(chǔ)性法律法規(guī),應(yīng)該是刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的應(yīng)有之意,也是一項(xiàng)長(zhǎng)期而緊迫的課題。

　　(三)專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)不充分,獨(dú)特價(jià)值沒(méi)有充分顯現(xiàn)

　　檢察工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性和專業(yè)性極強(qiáng)的工作,檢察官也必須是素養(yǎng)較高、經(jīng)驗(yàn)豐富、理論深厚的專業(yè)人員。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、人員分類管理改革和司法責(zé)任制改革等,無(wú)不體現(xiàn)了檢察工作、檢察人員的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展方向。作為一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的檢察業(yè)務(wù),刑事執(zhí)行檢察工作種類多、數(shù)量大、檢察官員額少,同一批人要承擔(dān)十幾種不同類型的工作,易顯得“雜而不精”。尤其是當(dāng)前未能深入探究刑事執(zhí)行檢察工作在整個(gè)法治進(jìn)程、在各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)中的獨(dú)特地位、價(jià)值和貢獻(xiàn),進(jìn)而導(dǎo)致該工作專業(yè)化特征不明顯,職業(yè)理念和規(guī)劃不明確,難以真正實(shí)現(xiàn)辦事向辦案的轉(zhuǎn)變。由此帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)就是,檢察建議書(shū)、糾正違法通知書(shū)等監(jiān)督文書(shū)的質(zhì)量不高,說(shuō)理不充分,監(jiān)督效果大打折扣。

　　(四)刑事執(zhí)行檢察職能履行不充分

　　2012年修改后的刑事訴訟法賦予了檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督、社區(qū)矯正監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督、死刑執(zhí)行臨場(chǎng)監(jiān)督等職能,為更好履行上述職能,監(jiān)所檢察部門(mén)也更名為刑事執(zhí)行檢察部門(mén),檢察監(jiān)督的范圍由大墻內(nèi)向大墻外拓展,由單純的監(jiān)管場(chǎng)所監(jiān)督延伸到刑事執(zhí)行全過(guò)程監(jiān)督。實(shí)踐中,刑事執(zhí)行檢察部門(mén)盡管承擔(dān)了較多法律監(jiān)督職能,但職能履行尚不夠充分。

　　(五)辦案規(guī)律研究不夠深透,模式運(yùn)轉(zhuǎn)不夠成熟規(guī)范

　　刑事執(zhí)行檢察工作的案件化辦理是必然趨勢(shì),也是體現(xiàn)其獨(dú)特價(jià)值的關(guān)鍵所在。但應(yīng)注意的是,并非所有的刑事執(zhí)行檢察工作都必須案件化辦理,像一些監(jiān)管場(chǎng)所的安全防范排查、罪犯的出入監(jiān)監(jiān)督、看守所交付執(zhí)行檢察、死刑執(zhí)行臨場(chǎng)監(jiān)督,甚至常規(guī)性的羈押必要性審查等,是否作為案件化辦理,都值得再斟酌。尤其是大批次、大規(guī)模開(kāi)展的事務(wù)性工作,是否需要案件化辦理應(yīng)深入研究。從當(dāng)前各類檢察權(quán)運(yùn)行情況來(lái)看,刑事執(zhí)行檢察案件仍然缺乏具體的證據(jù)指引,辦案的模式、證據(jù)收集程序、證明標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一、不規(guī)范,導(dǎo)致證據(jù)收集不到位、監(jiān)督不及時(shí)、辦案質(zhì)量還一定程度上存在瑕疵。

　　(六)信息化建設(shè)和運(yùn)用不足,監(jiān)督方式方法效率不高

　　一是檢察機(jī)關(guān)與法院、司法行政機(jī)關(guān)之間缺少政法信息流轉(zhuǎn)及交換平臺(tái),不僅導(dǎo)致信息來(lái)源不暢,還導(dǎo)致數(shù)據(jù)誤差始終存在。二是在開(kāi)展羈押必要性審查、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督、刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督、社區(qū)矯正監(jiān)督等工作時(shí),刑事執(zhí)行檢察部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間尚未實(shí)現(xiàn)案件的自動(dòng)流轉(zhuǎn),信息渠道還不夠暢通。三是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)(以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”)刑事執(zhí)行檢察子系統(tǒng)設(shè)置不夠完善,系統(tǒng)在搜索、查詢、統(tǒng)計(jì)等實(shí)際運(yùn)用數(shù)據(jù)功能方面存在欠缺,發(fā)揮作用不夠充分,由于多系統(tǒng)并行要求強(qiáng)制填報(bào),有時(shí)反而增加檢察官的負(fù)擔(dān)。四是信息化建設(shè)的智能化程度不高,相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)刑事執(zhí)行過(guò)程中的一些違法違規(guī)現(xiàn)象或行為不能及時(shí)、自動(dòng)、有效進(jìn)行提示、預(yù)警,發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源點(diǎn)和監(jiān)督線索的能力不足。(詳見(jiàn)《人民檢察》2019年第10期,有刪節(jié))

　　*課題組負(fù)責(zé)人:葛志軍,江蘇省常州市人民檢察院檢察長(zhǎng);課題組成員:白鶴,江蘇省常州市人民檢察院第四檢察部主任;劉繼春,江蘇省常州市人民檢察院第一檢察部主任。

　　①本文系最高人民檢察院2018年檢察應(yīng)用理論研究重點(diǎn)課題《優(yōu)化刑事執(zhí)行檢察工作模式研究》的研究成果。

　　②參見(jiàn)周偉:《刑事執(zhí)行檢察:監(jiān)所檢察理論與實(shí)踐的發(fā)展》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

　　            (摘自《人民檢察》2019年第10期)