構(gòu)建法律監(jiān)督新格局的合理進路①

│浙江省紹興市人民檢察院課題組*

　　[摘 要] 多重改革疊加背景下,檢察機關(guān)職權(quán)范圍、工作重心、運行機制等方面迎來了新的挑戰(zhàn)和機遇。法律監(jiān)督新格局架構(gòu)應(yīng)以完善法律監(jiān)督職權(quán)為核心,確保法律監(jiān)督優(yōu)質(zhì)高效為重點,推進法律監(jiān)督優(yōu)化升級為目的。在具體路徑上,應(yīng)以公平正義為目標(biāo)樹立正確監(jiān)督理念,以職能優(yōu)化為基礎(chǔ)推進組織機構(gòu)專業(yè)化配置,以“四大檢察”為依托形成職能履行協(xié)同發(fā)展,以案件化辦理為載體健全監(jiān)督事項司法化程序,以糾正違法為核心增強監(jiān)督方式剛性,以信息技術(shù)為支撐提升法律監(jiān)督智能化程度。

　　法律監(jiān)督是指檢察機關(guān)根據(jù)憲法授權(quán),為維護憲法和法律統(tǒng)一正確實施而履行特定檢察職能的法律監(jiān)督活動,也即檢察機關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)督目的和功能的手段與方式,既包括訴訟監(jiān)督,也包括非訴訟監(jiān)督。為此,有必要厘清法律監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)原則和體系架構(gòu)等要素,把握其格與式、局與面的關(guān)系,從而形成法律監(jiān)督新格局。

　　一、構(gòu)建法律監(jiān)督新格局的依據(jù)

　　第一,社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變,為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了社會基礎(chǔ)。社會主要矛盾發(fā)生的歷史性變化,使人民群眾對美好生活期待的增量部分主要體現(xiàn)在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等領(lǐng)域,為此,檢察機關(guān)應(yīng)加快培育新的支撐點,努力從供給側(cè)角度為民眾提供更優(yōu)更實在的法律監(jiān)督產(chǎn)品。

　　第二,中國特色社會主義法治體系的明確,為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了制度基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)清晰闡明了嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是中國特色社會主義法治體系的組成部分,其核心是制約和監(jiān)督權(quán)力,特別是對執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督尤為重要。《決定》把法律監(jiān)督納入法治監(jiān)督體系,并作為司法監(jiān)督的重要組成部分,為建構(gòu)法律監(jiān)督新格局設(shè)置了制度框架。

　　第三,政治體制改革和司法體制改革的推進,為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了政治基礎(chǔ)。國家監(jiān)察體制改革后檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查預(yù)防職能的轉(zhuǎn)隸,給檢察機關(guān)調(diào)整權(quán)能和辦案重心帶來轉(zhuǎn)機;司法體制改革的深入推進,特別是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度、以審判為中心的刑事訴訟制度改革和員額檢察官辦案機制的確立,也迫切需要及時構(gòu)建重點突出、布局合理的法律監(jiān)督新格局。

　　第四,問題導(dǎo)向和價值體現(xiàn),為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。當(dāng)前檢察工作存在著“三個不平衡”②,體現(xiàn)在法律監(jiān)督工作中就是視野狹窄、模式陳舊、力量分散、剛性不足、效果不明顯、推進力度不大等問題,嚴(yán)重影響監(jiān)督權(quán)威,迫切需要從根本上改變刑事檢察一頭沉、非刑事檢察發(fā)育不健全、內(nèi)部職責(zé)不清、銜接不順暢的原有格局,從而進一步聚焦主責(zé)主業(yè)、凸顯價值追求,整合檢察資源、激發(fā)內(nèi)生動力。

　　第五,各地檢察機關(guān)的積極探索,為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了實踐基礎(chǔ)。為適應(yīng)強化法律監(jiān)督的實際需要,上海市、北京市、湖北省等地檢察機關(guān)開展了豐富的實踐探索。有的雖尚存爭議,但為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了可參考的經(jīng)驗做法。

　　二、法律監(jiān)督新格局的體系架構(gòu)

　　第一,圍繞核心,完善法律監(jiān)督職權(quán)配置。法律監(jiān)督權(quán)是指檢察機關(guān)依法履行的發(fā)現(xiàn)違法、核實違法和糾正違法等權(quán)力,合理配置法律監(jiān)督權(quán)在法律監(jiān)督格局中居于核心地位。其中,發(fā)現(xiàn)違法是檢察機關(guān)行使各項監(jiān)督職權(quán)的前提,核實違法是關(guān)鍵,糾正違法是目的,也是保證法律監(jiān)督有效性的根本所在。

　　第二,遵循原則,確保法律監(jiān)督優(yōu)質(zhì)高效。一是規(guī)律性原則。針對三大訴訟的特點,圍繞法律監(jiān)督內(nèi)在規(guī)律的基本要求,才能促進被監(jiān)督者積極糾正違法行為。二是協(xié)調(diào)性原則。在賦予檢察機關(guān)與其監(jiān)督職能相匹配的職權(quán)的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)檢察機關(guān)內(nèi)部資源合理配置,并將重心向民事、行政和公益訴訟檢察等傾斜,避免出現(xiàn)監(jiān)督“盲區(qū)”或重復(fù)監(jiān)督、交叉監(jiān)督。三是規(guī)范性原則。法律監(jiān)督具體運行中必須厘清職責(zé)界限,規(guī)范監(jiān)督范圍、程序、方式和行為,實現(xiàn)監(jiān)督依據(jù)規(guī)范、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督程序規(guī)范、監(jiān)督手段規(guī)范、監(jiān)督文書規(guī)范。③四是司法性原則。積極推進監(jiān)督事項辦理證據(jù)化、程序化、司法化、責(zé)任化,實現(xiàn)法律監(jiān)督由“辦事”向“辦案”優(yōu)化升級。五是適度性原則。法律監(jiān)督是一種平等權(quán)力機關(guān)之間的監(jiān)督,是一種提醒或者提示,其發(fā)揮的作用是拾遺補缺,④尤其是對訴訟活動的監(jiān)督,應(yīng)與違法情形的性質(zhì)、程度及訴訟階段相適應(yīng),既要防止疏于監(jiān)督,又要防止過度監(jiān)督。⑤六是拓展性原則。檢察機關(guān)應(yīng)站在客觀中立立場和公平正義守護者的地位,發(fā)揮和延伸監(jiān)督職能,以法律手段介入社會治理,主動、充分地履行職責(zé)。

　　第三,注重體系化考量,推進法律監(jiān)督優(yōu)化升級。從體系化的視角思考法律監(jiān)督的發(fā)展方向,對促進法律監(jiān)督格局成為緊密聯(lián)系、協(xié)調(diào)一致的系統(tǒng)具有重要意義。一是通過體系化考量發(fā)揮檢察機關(guān)整體效能。根據(jù)監(jiān)督權(quán)所具有的單向性、非強制性、復(fù)合性特點,將法律監(jiān)督格局放在整個檢察職能中進行全盤考察和評價,發(fā)揮獨特的制度優(yōu)勢。二是通過體系化考量實現(xiàn)訴訟和監(jiān)督的有機協(xié)調(diào)。訴訟職能為法律監(jiān)督提供線索,監(jiān)督職能為確保訴訟質(zhì)量提供有力保障,兩者相輔相成,只有統(tǒng)一協(xié)調(diào),才能科學(xué)配置法律監(jiān)督權(quán)。三是通過體系化考量理順監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系。把“被監(jiān)督者”納入法律監(jiān)督格局的視野范圍,發(fā)揮監(jiān)督的保障和救濟功能,促使監(jiān)督者與被監(jiān)督者走向協(xié)作,實現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙贏、多贏、共贏。(詳見《人民檢察》2019年第10期,有刪節(jié))

　　*課題組成員:陶建軍,浙江省紹興市人民檢察院檢察委員會專職委員;張蕓,浙江省紹興市人民檢察院社會治理檢察部主任;陳立峰,中共浙江省紹興市委黨校法學(xué)研究室主任、浙江省紹興市人民檢察院民事行政檢察部副主任(掛職)、副教授;金慶微,浙江省紹興市人民檢察院法律政策研究部檢察官助理;屠琳舒,華東政法大學(xué)國際法學(xué)院法學(xué)碩士。

　�、俦疚南底罡呷嗣駲z察院2018年檢察理論研究課題《新時代法律監(jiān)督格局研究》(編號:GJ2018D01)的階段性研究成果。

　　②2018年7月25日,最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍在大檢察官研討會班上指出,“三個不平衡”是指:一是刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡;二是刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡;三是由于前兩種不平衡,往往導(dǎo)致上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)能力與下級檢察院辦案工作的實際需求不適應(yīng)。

　�、蹍⒁娬缲�、梁景明:《“法律監(jiān)督體系”建設(shè)的階段論謅議》,載《人民檢察》2018年第3期。

　�、軈⒁娢簳阅�:《依法治國語境下檢察機關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》,載《中國法學(xué)》2018年第1期。

　�、輩⒁妼O謙:《新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的理念、原則與職能》,載《人民檢察》2018年第21期。

　　(摘自《人民檢察》2019年第10期)