構(gòu)建法律監(jiān)督新格局的合理進(jìn)路①

│浙江省紹興市人民檢察院課題組*

　　[摘 要] 多重改革疊加背景下,檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍、工作重心、運(yùn)行機(jī)制等方面迎來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。法律監(jiān)督新格局架構(gòu)應(yīng)以完善法律監(jiān)督職權(quán)為核心,確保法律監(jiān)督優(yōu)質(zhì)高效為重點(diǎn),推進(jìn)法律監(jiān)督優(yōu)化升級(jí)為目的。在具體路徑上,應(yīng)以公平正義為目標(biāo)樹立正確監(jiān)督理念,以職能優(yōu)化為基礎(chǔ)推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)專業(yè)化配置,以“四大檢察”為依托形成職能履行協(xié)同發(fā)展,以案件化辦理為載體健全監(jiān)督事項(xiàng)司法化程序,以糾正違法為核心增強(qiáng)監(jiān)督方式剛性,以信息技術(shù)為支撐提升法律監(jiān)督智能化程度。

　　法律監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法授權(quán),為維護(hù)憲法和法律統(tǒng)一正確實(shí)施而履行特定檢察職能的法律監(jiān)督活動(dòng),也即檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的和功能的手段與方式,既包括訴訟監(jiān)督,也包括非訴訟監(jiān)督。為此,有必要厘清法律監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)原則和體系架構(gòu)等要素,把握其格與式、局與面的關(guān)系,從而形成法律監(jiān)督新格局。

　　一、構(gòu)建法律監(jiān)督新格局的依據(jù)

　　第一,社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變,為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)主要矛盾發(fā)生的歷史性變化,使人民群眾對(duì)美好生活期待的增量部分主要體現(xiàn)在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等領(lǐng)域,為此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加快培育新的支撐點(diǎn),努力從供給側(cè)角度為民眾提供更優(yōu)更實(shí)在的法律監(jiān)督產(chǎn)品。

　　第二,中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的明確,為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了制度基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)清晰闡明了嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分,其核心是制約和監(jiān)督權(quán)力,特別是對(duì)執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督尤為重要�！稕Q定》把法律監(jiān)督納入法治監(jiān)督體系,并作為司法監(jiān)督的重要組成部分,為建構(gòu)法律監(jiān)督新格局設(shè)置了制度框架。

　　第三,政治體制改革和司法體制改革的推進(jìn),為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了政治基礎(chǔ)。國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查預(yù)防職能的轉(zhuǎn)隸,給檢察機(jī)關(guān)調(diào)整權(quán)能和辦案重心帶來轉(zhuǎn)機(jī);司法體制改革的深入推進(jìn),特別是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度、以審判為中心的刑事訴訟制度改革和員額檢察官辦案機(jī)制的確立,也迫切需要及時(shí)構(gòu)建重點(diǎn)突出、布局合理的法律監(jiān)督新格局。

　　第四,問題導(dǎo)向和價(jià)值體現(xiàn),為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前檢察工作存在著“三個(gè)不平衡”②,體現(xiàn)在法律監(jiān)督工作中就是視野狹窄、模式陳舊、力量分散、剛性不足、效果不明顯、推進(jìn)力度不大等問題,嚴(yán)重影響監(jiān)督權(quán)威,迫切需要從根本上改變刑事檢察一頭沉、非刑事檢察發(fā)育不健全、內(nèi)部職責(zé)不清、銜接不順暢的原有格局,從而進(jìn)一步聚焦主責(zé)主業(yè)、凸顯價(jià)值追求,整合檢察資源、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。

　　第五,各地檢察機(jī)關(guān)的積極探索,為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。為適應(yīng)強(qiáng)化法律監(jiān)督的實(shí)際需要,上海市、北京市、湖北省等地檢察機(jī)關(guān)開展了豐富的實(shí)踐探索。有的雖尚存爭(zhēng)議,但為構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了可參考的經(jīng)驗(yàn)做法。

　　二、法律監(jiān)督新格局的體系架構(gòu)

　　第一,圍繞核心,完善法律監(jiān)督職權(quán)配置。法律監(jiān)督權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)依法履行的發(fā)現(xiàn)違法、核實(shí)違法和糾正違法等權(quán)力,合理配置法律監(jiān)督權(quán)在法律監(jiān)督格局中居于核心地位。其中,發(fā)現(xiàn)違法是檢察機(jī)關(guān)行使各項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)的前提,核實(shí)違法是關(guān)鍵,糾正違法是目的,也是保證法律監(jiān)督有效性的根本所在。

　　第二,遵循原則,確保法律監(jiān)督優(yōu)質(zhì)高效。一是規(guī)律性原則。針對(duì)三大訴訟的特點(diǎn),圍繞法律監(jiān)督內(nèi)在規(guī)律的基本要求,才能促進(jìn)被監(jiān)督者積極糾正違法行為。二是協(xié)調(diào)性原則。在賦予檢察機(jī)關(guān)與其監(jiān)督職能相匹配的職權(quán)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源合理配置,并將重心向民事、行政和公益訴訟檢察等傾斜,避免出現(xiàn)監(jiān)督“盲區(qū)”或重復(fù)監(jiān)督、交叉監(jiān)督。三是規(guī)范性原則。法律監(jiān)督具體運(yùn)行中必須厘清職責(zé)界限,規(guī)范監(jiān)督范圍、程序、方式和行為,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督依據(jù)規(guī)范、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督程序規(guī)范、監(jiān)督手段規(guī)范、監(jiān)督文書規(guī)范。③四是司法性原則。積極推進(jìn)監(jiān)督事項(xiàng)辦理證據(jù)化、程序化、司法化、責(zé)任化,實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督由“辦事”向“辦案”優(yōu)化升級(jí)。五是適度性原則。法律監(jiān)督是一種平等權(quán)力機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督,是一種提醒或者提示,其發(fā)揮的作用是拾遺補(bǔ)缺,④尤其是對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,應(yīng)與違法情形的性質(zhì)、程度及訴訟階段相適應(yīng),既要防止疏于監(jiān)督,又要防止過度監(jiān)督。⑤六是拓展性原則。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)站在客觀中立立場(chǎng)和公平正義守護(hù)者的地位,發(fā)揮和延伸監(jiān)督職能,以法律手段介入社會(huì)治理,主動(dòng)、充分地履行職責(zé)。

　　第三,注重體系化考量,推進(jìn)法律監(jiān)督優(yōu)化升級(jí)。從體系化的視角思考法律監(jiān)督的發(fā)展方向,對(duì)促進(jìn)法律監(jiān)督格局成為緊密聯(lián)系、協(xié)調(diào)一致的系統(tǒng)具有重要意義。一是通過體系化考量發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)整體效能。根據(jù)監(jiān)督權(quán)所具有的單向性、非強(qiáng)制性、復(fù)合性特點(diǎn),將法律監(jiān)督格局放在整個(gè)檢察職能中進(jìn)行全盤考察和評(píng)價(jià),發(fā)揮獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。二是通過體系化考量實(shí)現(xiàn)訴訟和監(jiān)督的有機(jī)協(xié)調(diào)。訴訟職能為法律監(jiān)督提供線索,監(jiān)督職能為確保訴訟質(zhì)量提供有力保障,兩者相輔相成,只有統(tǒng)一協(xié)調(diào),才能科學(xué)配置法律監(jiān)督權(quán)。三是通過體系化考量理順監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系。把“被監(jiān)督者”納入法律監(jiān)督格局的視野范圍,發(fā)揮監(jiān)督的保障和救濟(jì)功能,促使監(jiān)督者與被監(jiān)督者走向協(xié)作,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙贏、多贏、共贏。(詳見《人民檢察》2019年第10期,有刪節(jié))

　　*課題組成員:陶建軍,浙江省紹興市人民檢察院檢察委員會(huì)專職委員;張蕓,浙江省紹興市人民檢察院社會(huì)治理檢察部主任;陳立峰,中共浙江省紹興市委黨校法學(xué)研究室主任、浙江省紹興市人民檢察院民事行政檢察部副主任(掛職)、副教授;金慶微,浙江省紹興市人民檢察院法律政策研究部檢察官助理;屠琳舒,華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院法學(xué)碩士。

　�、俦疚南底罡呷嗣駲z察院2018年檢察理論研究課題《新時(shí)代法律監(jiān)督格局研究》(編號(hào):GJ2018D01)的階段性研究成果。

　�、�2018年7月25日,最高人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)張軍在大檢察官研討會(huì)班上指出,“三個(gè)不平衡”是指:一是刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡;二是刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡;三是由于前兩種不平衡,往往導(dǎo)致上級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)能力與下級(jí)檢察院辦案工作的實(shí)際需求不適應(yīng)。

　�、蹍⒁娬缲�、梁景明:《“法律監(jiān)督體系”建設(shè)的階段論謅議》,載《人民檢察》2018年第3期。

　�、軈⒁娢簳阅�:《依法治國(guó)語(yǔ)境下檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》,載《中國(guó)法學(xué)》2018年第1期。

　�、輩⒁妼O謙:《新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的理念、原則與職能》,載《人民檢察》2018年第21期。

　　(摘自《人民檢察》2019年第10期)