檢察官辦案監(jiān)督情況實(shí)證分析①

│朱 玉* 金 石 黃 濤**

　　[摘 要] 員額制改革后,甘肅省部分市級(jí)檢察機(jī)關(guān)制定了相關(guān)制度規(guī)定,以強(qiáng)化對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督。甘肅省檢察機(jī)關(guān)還在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督方面采取一系列措施,進(jìn)行了一些探索。當(dāng)前,檢察官辦案監(jiān)督機(jī)制存在監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督職責(zé)不明確、監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)督能力不強(qiáng)等問題。有必要通過區(qū)分案件類型來明確監(jiān)督主體、建立健全監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察全程監(jiān)督,提升監(jiān)督隊(duì)伍整體素能等,做到“放權(quán)”不“放任”。

　　自2016年實(shí)行檢察官員額制改革后,甘肅省三級(jí)檢察院進(jìn)行了人員分類管理,共遴選員額檢察官2104人,其中省檢察院110人,市級(jí)檢察院495人,縣級(jí)檢察院1499人。全省各級(jí)檢察院檢察官行使辦案權(quán)力的依據(jù)是2017年6月13日省檢察院司改領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《甘肅省人民檢察院檢察官授權(quán)范圍的規(guī)定(試行)》《甘肅省市級(jí)檢察院檢察官授權(quán)范圍的規(guī)定(試行)》《甘肅省基層檢察院檢察官授權(quán)范圍的規(guī)定(試行)》,對(duì)檢察官行使辦案權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制則分散在授權(quán)規(guī)定中,最高人民檢察院、甘肅省檢察院其他規(guī)定和檢察體制改革中的一些配套制度也涉及檢察官辦案監(jiān)督機(jī)制。為全面掌握甘肅省檢察官辦案監(jiān)督情況,研究分析存在的問題及原因,提出針對(duì)性的對(duì)策建議,筆者在全省范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了書面調(diào)研,后組織兩組人員對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

　　一、甘肅省檢察官辦案監(jiān)督基本情況

　　(一)部分市級(jí)檢察院制定了相關(guān)制度規(guī)定,以強(qiáng)化對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督

　　蘭州市檢察院出臺(tái)了《蘭州市檢察機(jī)關(guān)司法辦案內(nèi)部監(jiān)督制約辦法》,對(duì)檢察官辦案權(quán)力進(jìn)行了規(guī)制;白銀市檢察院制定了《白銀市檢察機(jī)關(guān)完善辦案責(zé)任制指導(dǎo)意見》,對(duì)落實(shí)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的要求進(jìn)行了具體細(xì)化;酒泉市檢察院印發(fā)了《酒泉市檢察機(jī)關(guān)檢察官司法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作規(guī)定(試行)》《酒泉市檢察機(jī)關(guān)檢察官司法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則(試行)》,對(duì)開展檢察官司法辦案專項(xiàng)監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督進(jìn)行了明確規(guī)定;平?jīng)鍪袡z察院制發(fā)了《平?jīng)鍪袡z察機(jī)關(guān)司法辦案內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施意見(試行)》,構(gòu)建了“事前防范、事中控制、事后評(píng)查、公開透明”的辦案監(jiān)督管理機(jī)制;隴南市檢察院出臺(tái)了《隴南市人民檢察院院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人直接辦理案件實(shí)施細(xì)則》、武威市檢察院制定了《武威市人民檢察院關(guān)于院領(lǐng)導(dǎo)直接辦理案件的規(guī)定(試行)》,明確了院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人作為檢察官時(shí)的辦案權(quán)責(zé)。

　　(二)在內(nèi)部監(jiān)督方面的一些探索

　　1.監(jiān)督組織對(duì)檢察官辦案組、獨(dú)任檢察官的監(jiān)督。監(jiān)督組織是目前檢察官辦案的主要監(jiān)督主體,包括檢察長(副檢察長)、檢委會(huì)、案管部門、紀(jì)檢部門、檢察官聯(lián)席會(huì)議、檢察官績(jī)效考核委員會(huì)等。如蘭州市檢察院明確了監(jiān)督主體的權(quán)責(zé),對(duì)其權(quán)限、監(jiān)督流程進(jìn)行了清單式管理,強(qiáng)化主體責(zé)任落實(shí);酒泉市檢察院建立了檢察長、副檢察長檢查機(jī)制,檢察長、副檢察長經(jīng)常性地對(duì)檢察官的辦案工作進(jìn)行檢查。各級(jí)檢察院積極探索建立檢察官聯(lián)席會(huì)議制度,對(duì)聯(lián)席會(huì)議的程序、案件討論的范圍進(jìn)行了細(xì)化,在幫助檢察官提高辦案質(zhì)量的同時(shí)也強(qiáng)化了對(duì)辦案工作的監(jiān)督。如慶陽市西峰區(qū)檢察院在辦理范某某非法吸收公眾存款案、白某某等人涉嫌黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案等過程中,檢察官聯(lián)席會(huì)議形成的參酌意見在提高檢察官辦案質(zhì)效、強(qiáng)化檢察官辦案監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用。張掖市檢察院建立了黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)絡(luò)員制度,在每個(gè)辦案部門設(shè)立黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)絡(luò)員,對(duì)辦案過程中黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任落實(shí)、執(zhí)行黨的六大紀(jì)律、辦案紀(jì)律等情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

　　2.主辦檢察官對(duì)檢察官辦案組的內(nèi)部監(jiān)督。以檢察官辦案組形式辦理的案件,主辦檢察官的監(jiān)督權(quán)和辦案權(quán)合二為一,監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在主辦檢察官要對(duì)辦案組中檢察官行使辦案權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督,辦案權(quán)體現(xiàn)在主辦檢察官要對(duì)辦案組形成的案件結(jié)論行使決定權(quán),依據(jù)“誰決定誰負(fù)責(zé)”的原則,主辦檢察官負(fù)辦案主體責(zé)任。

　　3.檢察官、檢察輔助人員、書記員的相互監(jiān)督。這三類人員組成了最基本的檢察官辦案組織,日常辦案中聯(lián)系最為緊密。但截至目前,檢察官對(duì)其他兩類人員的監(jiān)督權(quán)責(zé)、監(jiān)督范圍等尚無具體、明晰的規(guī)定,其他兩類人員對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督規(guī)定也不明確,三類人員相互之間的監(jiān)督管理依然是傳統(tǒng)的行政管理模式。三類人員相互之間的監(jiān)督制約存在缺位和不到位的問題。

　　(三)在外部監(jiān)督方面的一些探索

　　1.人大對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督。各地進(jìn)一步完善了檢察機(jī)關(guān)定期向人大報(bào)告工作制度,確保了人大對(duì)檢察工作的充分了解和有效監(jiān)督;進(jìn)一步健全了對(duì)檢察官的選舉和罷免制度,切實(shí)強(qiáng)化了人大對(duì)檢察官的考核與監(jiān)督。

　　2.特約檢察員對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督。各級(jí)檢察院積極推進(jìn)并落實(shí)特約檢察員制度,對(duì)于部分不起訴等案件,邀請(qǐng)?zhí)丶s檢察員監(jiān)督,給檢察官提供不同視角的意見建議。

　　3.律師對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督。各級(jí)檢察院進(jìn)一步強(qiáng)化律師在訴訟活動(dòng)中的作用,對(duì)律師提出的舉報(bào)、批評(píng)及建議及時(shí)予以答復(fù)和反饋,保障律師的閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán),通過對(duì)律師權(quán)利的充分保障,加強(qiáng)對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督。

　　4.媒體對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督。各級(jí)檢察院進(jìn)一步加強(qiáng)了與新聞媒體的聯(lián)系,使他們充分享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),提升了檢察工作的透明度;進(jìn)一步加大檢務(wù)公開力度,自覺接受媒體輿論監(jiān)督。

　　5.人民群眾對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督。各地不斷拓寬監(jiān)督渠道,通過設(shè)立舉報(bào)箱、在網(wǎng)站創(chuàng)設(shè)接受監(jiān)督專欄等形式暢通監(jiān)督渠道,以強(qiáng)化人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

　　二、檢察官辦案監(jiān)督機(jī)制存在的問題及原因

　　(一)監(jiān)督主體不明確

　　監(jiān)督權(quán)和辦案權(quán)界限不清晰,導(dǎo)致部分監(jiān)督主體行使的權(quán)力性質(zhì)不明確,具體表現(xiàn)在檢察長(副檢察長)對(duì)于案件的審核屬于監(jiān)督權(quán)還是辦案權(quán)界定不明晰。根據(jù)檢察官授權(quán)的相關(guān)規(guī)定,檢察長(副檢察長)審核案件有三種情形:一是一般審核。此類審核主要是指經(jīng)檢察長授權(quán),由主辦檢察官、獨(dú)任檢察官行使,但須提請(qǐng)檢察長(副檢察長)審核。當(dāng)檢察長(副檢察長)不同意主辦檢察官、獨(dú)任檢察官處理意見時(shí),可以要求復(fù)核或提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定,也可以直接作出決定。對(duì)此,監(jiān)督主體不參與辦案,僅行使單純的監(jiān)督權(quán)。二是特殊審核。此類審核是由檢察長(副檢察長)或檢委會(huì)以決定的形式作出,授權(quán)規(guī)定將此類權(quán)力主體僅限定為檢察長(副檢察長)或檢委會(huì),當(dāng)此類監(jiān)督主體作為主辦檢察官參與辦案時(shí),既表現(xiàn)出監(jiān)督屬性,又表現(xiàn)出辦案屬性,在其改變辦案組審查意見時(shí),所行使的是監(jiān)督權(quán)還是辦案權(quán)規(guī)定不明確。對(duì)此,調(diào)研中多數(shù)檢察院認(rèn)為行使的是辦案權(quán),理由是主辦檢察官要對(duì)其決定的事項(xiàng)承擔(dān)辦案責(zé)任,檢察官績(jī)效考核也將此類情形界定為辦案,隨即產(chǎn)生“院領(lǐng)導(dǎo)辦理的案件誰來監(jiān)督”的問題。三是單純的程序性審核。此類審核是指經(jīng)檢察長授權(quán),由獨(dú)任檢察官?zèng)Q定的事項(xiàng),例如按照授權(quán)規(guī)定由檢察官單獨(dú)決定的調(diào)查、出庭等事項(xiàng)。需要使用車輛、抽調(diào)法警、以及在檢察輔助人員不固定的情況下配置隨行輔助人員等事宜,目前檢察官無權(quán)決定,實(shí)踐中各級(jí)檢察院均須履行一定的審批程序。按照授權(quán)規(guī)定,此類事項(xiàng)副檢察長不需要承擔(dān)辦案責(zé)任,但需要承擔(dān)行政監(jiān)管責(zé)任,涉及內(nèi)容也體現(xiàn)行政管理特點(diǎn)。實(shí)踐中,部分副檢察長在審批過程中對(duì)案件調(diào)查事項(xiàng)的必要性提出質(zhì)疑,對(duì)需要調(diào)查的案件內(nèi)容、辦案地點(diǎn)、辦案組組成人員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性了解,對(duì)于此類情況是屬于監(jiān)督辦案還是干預(yù)辦案,界限并不明晰,需要進(jìn)一步明確審核的權(quán)力性質(zhì)和范圍。

　　(二)監(jiān)督職責(zé)不明確

　　監(jiān)督職責(zé)不明確主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督職責(zé)不明確,未能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。目前僅限于備案、對(duì)下級(jí)檢察院請(qǐng)示案件的答復(fù)、案件質(zhì)量評(píng)查時(shí)抽查部分案件以及公益訴訟案件的層報(bào)審批等,對(duì)于不同業(yè)務(wù)條線的辦案監(jiān)督缺乏相應(yīng)的程序和權(quán)責(zé)規(guī)定。二是案管部門監(jiān)督職責(zé)不明確。各級(jí)檢察院普遍存在對(duì)案管工作職能定位認(rèn)識(shí)不清的問題,片面突出案管的服務(wù)職能,對(duì)案管的監(jiān)督職能不重視。案管部門對(duì)辦案的監(jiān)督程序方面多,實(shí)體方面少,監(jiān)督程序也不夠規(guī)范統(tǒng)一。三是檢察長(副檢察長)、檢委會(huì)、檢察官的監(jiān)督職責(zé)不具體,操作性不強(qiáng)。監(jiān)督人員對(duì)檢察官辦案中司法程序、行為規(guī)范、辦案紀(jì)律等方面的發(fā)現(xiàn)、糾錯(cuò)、反饋程序不規(guī)范,特別是對(duì)于檢察輔助人員的管理仍然是行政管理模式。

　　(三)監(jiān)督機(jī)制不完善

　　隨著司法體制改革的不斷深入,“放權(quán)”是趨勢(shì)。實(shí)現(xiàn)捕訴一體后,刑事檢察官的決定權(quán)將進(jìn)一步擴(kuò)大,舊的監(jiān)督制約機(jī)制過于行政化,部門負(fù)責(zé)人管理職能、監(jiān)督責(zé)任和辦案主體同一化,難以保證監(jiān)督制約的有效性和案件處理的公正性。適應(yīng)司法體制改革和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的辦案監(jiān)督機(jī)制尚未完全形成,原有的行政化審批程序在部分檢察院不同程度存在。各級(jí)檢察院對(duì)于事后監(jiān)督重視,事前、事中監(jiān)督機(jī)制建設(shè)尚存在欠缺。監(jiān)督機(jī)制不完善還表現(xiàn)在:缺乏檢察官對(duì)檢察輔助人員的監(jiān)督機(jī)制;案件評(píng)查機(jī)構(gòu)、專家咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)立不規(guī)范,運(yùn)行模式不統(tǒng)一;檢察官聯(lián)席會(huì)議的提起、討論案件的范圍不統(tǒng)一,發(fā)揮的作用不明顯;公益訴訟案件由于暫不能錄入全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)(以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”),存在流程監(jiān)控缺失的問題;監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用不明確,監(jiān)督結(jié)果尚不能有效影響檢察官的績(jī)效考核。

　　(四)監(jiān)督能力不強(qiáng)

　　監(jiān)督主體的法律素養(yǎng)和專業(yè)能力有待進(jìn)一步提高。具體表現(xiàn)在:一是案管隊(duì)伍的素質(zhì)能力還不能完全適應(yīng)工作需要。一定數(shù)量的聘用制書記員配置在案管部門,由于該類人員缺乏辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),致使監(jiān)督工作難以有效開展,難以在事前和事中對(duì)辦案工作進(jìn)行有效監(jiān)督。二是監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督能力尚不適應(yīng)工作要求。部分院領(lǐng)導(dǎo)和干警對(duì)辦案監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不足,認(rèn)為既然是“放權(quán)”,辦案責(zé)任由承辦檢察官承擔(dān),不愿監(jiān)督,或者怕監(jiān)督不專業(yè)、不到位而不敢監(jiān)督。(詳見《人民檢察》2019年第6期,有刪節(jié))

　　*甘肅省人民檢察院檢察長;

　　**甘肅省人民檢察院檢察官。

　�、俦疚南�2018年最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題(編號(hào):GJ2018B07)的階段性研究成果。

　　(摘自《人民檢察》2019年第6期)