檢察官辦案監(jiān)督情況實證分析①

│朱 玉* 金 石 黃 濤**

　　[摘 要] 員額制改革后,甘肅省部分市級檢察機關制定了相關制度規(guī)定,以強化對檢察官辦案的監(jiān)督。甘肅省檢察機關還在內部監(jiān)督和外部監(jiān)督方面采取一系列措施,進行了一些探索。當前,檢察官辦案監(jiān)督機制存在監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督職責不明確、監(jiān)督機制不完善、監(jiān)督能力不強等問題。有必要通過區(qū)分案件類型來明確監(jiān)督主體、建立健全監(jiān)督機制、強化紀檢監(jiān)察全程監(jiān)督,提升監(jiān)督隊伍整體素能等,做到“放權”不“放任”。

　　自2016年實行檢察官員額制改革后,甘肅省三級檢察院進行了人員分類管理,共遴選員額檢察官2104人,其中省檢察院110人,市級檢察院495人,縣級檢察院1499人。全省各級檢察院檢察官行使辦案權力的依據是2017年6月13日省檢察院司改領導小組審議通過的《甘肅省人民檢察院檢察官授權范圍的規(guī)定(試行)》《甘肅省市級檢察院檢察官授權范圍的規(guī)定(試行)》《甘肅省基層檢察院檢察官授權范圍的規(guī)定(試行)》,對檢察官行使辦案權力的監(jiān)督機制則分散在授權規(guī)定中,最高人民檢察院、甘肅省檢察院其他規(guī)定和檢察體制改革中的一些配套制度也涉及檢察官辦案監(jiān)督機制。為全面掌握甘肅省檢察官辦案監(jiān)督情況,研究分析存在的問題及原因,提出針對性的對策建議,筆者在全省范圍內對相關問題進行了書面調研,后組織兩組人員對部分地區(qū)進行了實地調研。

　　一、甘肅省檢察官辦案監(jiān)督基本情況

　　(一)部分市級檢察院制定了相關制度規(guī)定,以強化對檢察官辦案的監(jiān)督

　　蘭州市檢察院出臺了《蘭州市檢察機關司法辦案內部監(jiān)督制約辦法》,對檢察官辦案權力進行了規(guī)制;白銀市檢察院制定了《白銀市檢察機關完善辦案責任制指導意見》,對落實“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的要求進行了具體細化;酒泉市檢察院印發(fā)了《酒泉市檢察機關檢察官司法辦案內部監(jiān)督工作規(guī)定(試行)》《酒泉市檢察機關檢察官司法辦案內部監(jiān)督工作實施細則(試行)》,對開展檢察官司法辦案專項監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督進行了明確規(guī)定;平涼市檢察院制發(fā)了《平涼市檢察機關司法辦案內部監(jiān)督實施意見(試行)》,構建了“事前防范、事中控制、事后評查、公開透明”的辦案監(jiān)督管理機制;隴南市檢察院出臺了《隴南市人民檢察院院領導和部門負責人直接辦理案件實施細則》、武威市檢察院制定了《武威市人民檢察院關于院領導直接辦理案件的規(guī)定(試行)》,明確了院領導、部門負責人作為檢察官時的辦案權責。

　　(二)在內部監(jiān)督方面的一些探索

　　1.監(jiān)督組織對檢察官辦案組、獨任檢察官的監(jiān)督。監(jiān)督組織是目前檢察官辦案的主要監(jiān)督主體,包括檢察長(副檢察長)、檢委會、案管部門、紀檢部門、檢察官聯(lián)席會議、檢察官績效考核委員會等。如蘭州市檢察院明確了監(jiān)督主體的權責,對其權限、監(jiān)督流程進行了清單式管理,強化主體責任落實;酒泉市檢察院建立了檢察長、副檢察長檢查機制,檢察長、副檢察長經常性地對檢察官的辦案工作進行檢查。各級檢察院積極探索建立檢察官聯(lián)席會議制度,對聯(lián)席會議的程序、案件討論的范圍進行了細化,在幫助檢察官提高辦案質量的同時也強化了對辦案工作的監(jiān)督。如慶陽市西峰區(qū)檢察院在辦理范某某非法吸收公眾存款案、白某某等人涉嫌黑社會性質組織犯罪案等過程中,檢察官聯(lián)席會議形成的參酌意見在提高檢察官辦案質效、強化檢察官辦案監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用。張掖市檢察院建立了黨風廉政建設聯(lián)絡員制度,在每個辦案部門設立黨風廉政建設聯(lián)絡員,對辦案過程中黨風廉政建設主體責任落實、執(zhí)行黨的六大紀律、辦案紀律等情況進行跟蹤監(jiān)督。

　　2.主辦檢察官對檢察官辦案組的內部監(jiān)督。以檢察官辦案組形式辦理的案件,主辦檢察官的監(jiān)督權和辦案權合二為一,監(jiān)督權體現(xiàn)在主辦檢察官要對辦案組中檢察官行使辦案權的行為進行監(jiān)督,辦案權體現(xiàn)在主辦檢察官要對辦案組形成的案件結論行使決定權,依據“誰決定誰負責”的原則,主辦檢察官負辦案主體責任。

　　3.檢察官、檢察輔助人員、書記員的相互監(jiān)督。這三類人員組成了最基本的檢察官辦案組織,日常辦案中聯(lián)系最為緊密。但截至目前,檢察官對其他兩類人員的監(jiān)督權責、監(jiān)督范圍等尚無具體、明晰的規(guī)定,其他兩類人員對檢察官辦案的監(jiān)督規(guī)定也不明確,三類人員相互之間的監(jiān)督管理依然是傳統(tǒng)的行政管理模式。三類人員相互之間的監(jiān)督制約存在缺位和不到位的問題。

　　(三)在外部監(jiān)督方面的一些探索

　　1.人大對檢察官辦案的監(jiān)督。各地進一步完善了檢察機關定期向人大報告工作制度,確保了人大對檢察工作的充分了解和有效監(jiān)督;進一步健全了對檢察官的選舉和罷免制度,切實強化了人大對檢察官的考核與監(jiān)督。

　　2.特約檢察員對檢察官辦案的監(jiān)督。各級檢察院積極推進并落實特約檢察員制度,對于部分不起訴等案件,邀請?zhí)丶s檢察員監(jiān)督,給檢察官提供不同視角的意見建議。

　　3.律師對檢察官辦案的監(jiān)督。各級檢察院進一步強化律師在訴訟活動中的作用,對律師提出的舉報、批評及建議及時予以答復和反饋,保障律師的閱卷權和調查取證權,通過對律師權利的充分保障,加強對檢察官辦案的監(jiān)督。

　　4.媒體對檢察官辦案的監(jiān)督。各級檢察院進一步加強了與新聞媒體的聯(lián)系,使他們充分享有知情權和監(jiān)督權,提升了檢察工作的透明度;進一步加大檢務公開力度,自覺接受媒體輿論監(jiān)督。

　　5.人民群眾對檢察官辦案的監(jiān)督。各地不斷拓寬監(jiān)督渠道,通過設立舉報箱、在網站創(chuàng)設接受監(jiān)督專欄等形式暢通監(jiān)督渠道,以強化人民群眾對檢察機關的監(jiān)督。

　　二、檢察官辦案監(jiān)督機制存在的問題及原因

　　(一)監(jiān)督主體不明確

　　監(jiān)督權和辦案權界限不清晰,導致部分監(jiān)督主體行使的權力性質不明確,具體表現(xiàn)在檢察長(副檢察長)對于案件的審核屬于監(jiān)督權還是辦案權界定不明晰。根據檢察官授權的相關規(guī)定,檢察長(副檢察長)審核案件有三種情形:一是一般審核。此類審核主要是指經檢察長授權,由主辦檢察官、獨任檢察官行使,但須提請檢察長(副檢察長)審核。當檢察長(副檢察長)不同意主辦檢察官、獨任檢察官處理意見時,可以要求復核或提請檢委會討論決定,也可以直接作出決定。對此,監(jiān)督主體不參與辦案,僅行使單純的監(jiān)督權。二是特殊審核。此類審核是由檢察長(副檢察長)或檢委會以決定的形式作出,授權規(guī)定將此類權力主體僅限定為檢察長(副檢察長)或檢委會,當此類監(jiān)督主體作為主辦檢察官參與辦案時,既表現(xiàn)出監(jiān)督屬性,又表現(xiàn)出辦案屬性,在其改變辦案組審查意見時,所行使的是監(jiān)督權還是辦案權規(guī)定不明確。對此,調研中多數檢察院認為行使的是辦案權,理由是主辦檢察官要對其決定的事項承擔辦案責任,檢察官績效考核也將此類情形界定為辦案,隨即產生“院領導辦理的案件誰來監(jiān)督”的問題。三是單純的程序性審核。此類審核是指經檢察長授權,由獨任檢察官決定的事項,例如按照授權規(guī)定由檢察官單獨決定的調查、出庭等事項。需要使用車輛、抽調法警、以及在檢察輔助人員不固定的情況下配置隨行輔助人員等事宜,目前檢察官無權決定,實踐中各級檢察院均須履行一定的審批程序。按照授權規(guī)定,此類事項副檢察長不需要承擔辦案責任,但需要承擔行政監(jiān)管責任,涉及內容也體現(xiàn)行政管理特點。實踐中,部分副檢察長在審批過程中對案件調查事項的必要性提出質疑,對需要調查的案件內容、辦案地點、辦案組組成人員進行實質性了解,對于此類情況是屬于監(jiān)督辦案還是干預辦案,界限并不明晰,需要進一步明確審核的權力性質和范圍。

　　(二)監(jiān)督職責不明確

　　監(jiān)督職責不明確主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是上級檢察院對下級檢察院的監(jiān)督職責不明確,未能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。目前僅限于備案、對下級檢察院請示案件的答復、案件質量評查時抽查部分案件以及公益訴訟案件的層報審批等,對于不同業(yè)務條線的辦案監(jiān)督缺乏相應的程序和權責規(guī)定。二是案管部門監(jiān)督職責不明確。各級檢察院普遍存在對案管工作職能定位認識不清的問題,片面突出案管的服務職能,對案管的監(jiān)督職能不重視。案管部門對辦案的監(jiān)督程序方面多,實體方面少,監(jiān)督程序也不夠規(guī)范統(tǒng)一。三是檢察長(副檢察長)、檢委會、檢察官的監(jiān)督職責不具體,操作性不強。監(jiān)督人員對檢察官辦案中司法程序、行為規(guī)范、辦案紀律等方面的發(fā)現(xiàn)、糾錯、反饋程序不規(guī)范,特別是對于檢察輔助人員的管理仍然是行政管理模式。

　　(三)監(jiān)督機制不完善

　　隨著司法體制改革的不斷深入,“放權”是趨勢。實現(xiàn)捕訴一體后,刑事檢察官的決定權將進一步擴大,舊的監(jiān)督制約機制過于行政化,部門負責人管理職能、監(jiān)督責任和辦案主體同一化,難以保證監(jiān)督制約的有效性和案件處理的公正性。適應司法體制改革和內設機構改革的辦案監(jiān)督機制尚未完全形成,原有的行政化審批程序在部分檢察院不同程度存在。各級檢察院對于事后監(jiān)督重視,事前、事中監(jiān)督機制建設尚存在欠缺。監(jiān)督機制不完善還表現(xiàn)在:缺乏檢察官對檢察輔助人員的監(jiān)督機制;案件評查機構、專家咨詢機構設立不規(guī)范,運行模式不統(tǒng)一;檢察官聯(lián)席會議的提起、討論案件的范圍不統(tǒng)一,發(fā)揮的作用不明顯;公益訴訟案件由于暫不能錄入全國檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)(以下簡稱“統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)”),存在流程監(jiān)控缺失的問題;監(jiān)督結果的運用不明確,監(jiān)督結果尚不能有效影響檢察官的績效考核。

　　(四)監(jiān)督能力不強

　　監(jiān)督主體的法律素養(yǎng)和專業(yè)能力有待進一步提高。具體表現(xiàn)在:一是案管隊伍的素質能力還不能完全適應工作需要。一定數量的聘用制書記員配置在案管部門,由于該類人員缺乏辦案實踐經驗,致使監(jiān)督工作難以有效開展,難以在事前和事中對辦案工作進行有效監(jiān)督。二是監(jiān)督意識和監(jiān)督能力尚不適應工作要求。部分院領導和干警對辦案監(jiān)督的重要性認識不足,認為既然是“放權”,辦案責任由承辦檢察官承擔,不愿監(jiān)督,或者怕監(jiān)督不專業(yè)、不到位而不敢監(jiān)督。(詳見《人民檢察》2019年第6期,有刪節(jié))

　　*甘肅省人民檢察院檢察長;

　　**甘肅省人民檢察院檢察官。

　　①本文系2018年最高人民檢察院檢察理論研究重點課題(編號:GJ2018B07)的階段性研究成果。

　　(摘自《人民檢察》2019年第6期)